信访制度是党和政府密切联系群众的一项重要制度，新中国成立后，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任，期待尽快改善生活条件，纷纷写信或来访反映生活困难、要求救济等涉及个人切身利益的事情，并积极参与国家管理和建设。为了密切联系群众，巩固政权，尽快恢复和发展国民经济，毛泽东亲自处理来信来访，并就处理人民来信来访做出一系列批示，信访制度体系迅速建立。

　　一、新中国成立初的信访情势

　　新中国成立后，信访活动空前活跃，各级党政机关受理的来信来访数量大增，呈持续上升趋势。中共中央办公厅1949年受理来信4457件，来访4起；1950年受理来信26219件，来访260起，1951年中共中央办公厅受理来信346865件，此外收到给毛泽东的来信700件。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第23~25页。地方各级政府也同样信访量增长，如北京市1954年受理来信来访12万余件（次）；上海市、区两级1952年1~8月收到人民来信304万多件，还不包括“五反”的检举材料；重庆市1952年上半年收到人民来信35万余件。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第54~55页。天津市各领导机关所受理的群众来信较以前增加三四倍，多者达七倍。《天津通志·信访志》，天津社会科学院出版社1997年版，第4页。人民群众在信访活动中表现出极大的政治热情，数以万计的批评建议和揭发控告信投向各级党政部门，有揭发不法奸商坑害民的，有检举暗藏反革命分子的，有反映干部官僚主义的，有批评挥霍浪费的，有对各方面工作提出意见和建议的。

　　信访反映的内容与当时党的中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。新中国成立初期，全国失业工人、知识分子多达数百万，据政务院秘书厅统计，涉及城市失业问题的来信占来信总数的15％。中央办公厅、国务院办公厅信访局编：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第26页。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年1~3月处理群众来信的情形向毛泽东报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封。这些来信反映的问题，以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第266~267页。

　　二、毛泽东的批示与信访工作性质职能的确定

　　1951年4月30日，中共中央秘书室向毛泽东报告关于1~3月处理群众来信情况，报告对这段时间收到的近两万封群众来信进行分类统计，并说“还有九千多封，是地方组织动员群众写的成批致敬信，有的现在还继续向这里寄。这种情形，无法一一回信，准备给该地以总的回信”。毛泽东在这里加了批注：“组织群众成批地写致敬信是不好的，以后不要这样做。”见《建国以来毛泽东文稿》第2册，中央文献出版社1988年版，第310~311页。5月16日，毛泽东批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求。要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或者秘书能够处理，则不要另设专人”。《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第265页。批示发至县以上机关党委、党组，成为信访工作制度化建设的开端，清楚地表明党和国家建立信访制度的初衷和指导思想，也指明了信访工作的性质和主要功能。

　　信访工作的性质是党委、政府的“秘书型”工作。按照毛泽东的批示，这个机构不是职能机构，而是秘书性质的机构。这个批示也指明了信访工作的主要职能，信访工作是密切联系人民群众联系的桥梁和纽带，“加强和人民的联系”是信访制度的首要功能。信访制度的另一重要功能是监督党和政府，反对官僚主义，防止新生政权的腐败堕落。信访制度为人民监督政府提供了一种很好的渠道和方式。1953年，中央要求各级机关把整党建党与处理人民来信结合起来，1月5日，毛泽东针对一些机关大量积压人民来信的情况，写了题为《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》的党内指示，对官僚主义进行了有力的批判，明确地指出“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义，命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。”《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第72~74页。《人民日报》也发表了一系列社论鼓励人民信访，肯定和强调了信访工作是重要的反官僚主义的武器，是自下而上监督的手段。如《人民日报》1953年1月19日发表的《认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶》，1月23日发表的《压制批评的人是党的死敌》，11月2日发表的《把处理人民来信工作向前推进一步》等。

　　“五一六”批示前后，毛泽东对人民来信来访工作做了系列指导，一些重要批示由中央转发各地贯彻执行，如1950年11月30日批转中央办公厅秘书室《关于处理群众来信问题报告》、1953年11月5日批转中央办公厅《关于北京各中央机关接见群众工作的问题向中央的报告》等。这些批示明确了信访工作的性质、职能和信访办理的原则、机制，指导着信访制度的创建。

　　三、新中国成立初信访制度的创建

　　信访形势的发展，要求必须制定各种规章制度、设立信访机构、规范信访工作机制，使信访工作规范化、制度化，以便信访工作人员处理信访问题有所遵循。在毛泽东为核心的第一代领导集体的重视和指导下，信访制度体系迅速建立。

　　（一）信访机构的设置与完善

　　信访机构的设置、完善，信访干部的增加，是信访工作发展和进步的表现，是提高信访工作质量的前提、保证和基础。

　　毛泽东很重视人民群众的来信来访，但百废待兴的局面更需要他进行宏观决策和部署。根据毛泽东的提议，1949年8月，中共中央批准成立中央书记处政治秘书室，专门为毛泽东和其他中央领导人处理信访工作。逄先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，《求是》1989年第22期。1950年初，中共中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，由田家英任主任，负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第12页。群众写给政府的信件由中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门处理。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都有该组专门处理。

　　1950年11月29日，中央办公厅秘书室向毛泽东报告各地关于处理群众来信的工作情况，认为“今后要解决的主要是一个组织的问题”，建议“各地中央局、省委、地委设立处理信件的机构，或指定专人负责”。《中共党史资料》第50辑，中共党史出版社1994年版，第117页。30日，中央转发毛泽东拟写的《关于处理群众来信问题报告的批语》，“同意报告中所提意见”。《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第691页。报告首次提出要有专门机构、专职人员办理信访工作，但是没有引起地方各级政府的高度重视。毛泽东在1951年5月16日的批示中进一步明确：“如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第265页。1951年6月7日，《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》也规定：“县（市）以上各级人民政府均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，设立问事处或接待室，接见人民群众，领导人应经常进行检查和指导。”《中央人民政府法令汇编（1951）》，法律出版社1982年版，第23页。根据党中央和政务院的指示，各大行政区和省委、省政府一般都设置了专门处理人民群众来信来访的机构和专职干部，并建立了相应的工作制度，为及时妥善处理信访问题提供了组织保证。

　　据不完全统计，从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构，其他许多部门也配备了专兼职信访干部。许多大行政区、省、自治区和市也先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。1954年9月，第一届全国人大一次会议结束以后，全国人大常委会办公厅设置了人民接待室。1954年下半年，国务院成立了秘书厅人民接待室。

　　（二）法规性文件的制定

　　信访形势的发展，要求必须制定各种规章制度，以便信访工作人员处理信访问题有所遵循。毛泽东“五一六”批示发出20天后，6月7日，政务院正式颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《中央人民政府法令汇编（1951）》，法律出版社1982年版，第23~24页。决定对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要“决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，但它为我国信访制度的建立和发展起到了决定性和示范性作用。林喆：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版，第183页。1951年7月19日，政协全国委员会第25次会议通过《关于处理人民意见的试行办法》，要求各级政协委员会把接受与处理人民意见的工作，视为自己的“重要工作，并指定专人管理”。《中央人民政府法令汇编（1951）》，法律出版社1982年版，第25页。

　　此后，各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章，并以法规等形式规范和完善信访工作制度。这些规定多是大行政区和省级的，地、县较少，大多是手续制度方面的。1954年以后，行政区划和机构出现了变动，从中央到地方信访形势发生了变化，数量和内容都和以前有所不同。至1957年，中央、省、地、县或制定新的规定，或针对专门问题制定专项规定或对原有规定作出补充、修定，重新颁发，或制定办理信访工作的办法。中央办公厅、国务院办公厅信访局编：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年印，第50~67页。

　　（三）信访主要工作机制形成

　　根据毛泽东20世纪50年代初对信访报告的系列批示和政务院1951年6月7日公布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，各部门信访工作人员结合实际工作，探讨信访运行规律，规范信访处理方式，信访工作机制逐步形成。

　　1规范办信程序

　　1950年10月29日，中共中央办公厅秘书室写给党中央和毛泽东的报告中，反映了各地信访工作的现状，指出“各地的中央局、省委、地委设立处理信件的机构或指定专人负责，并建立起登记、研究、转办、检查、留案等必要的制度，是今后把这项工作做得更认真周到的关键所在。”毛泽东30日即批示“同意报告中所提意见”，并将这一批语转发“各中央局，分局，并转所属大市委，省委，区党委”。《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第691页。1951年2月，河北省规定：各级政府在门前设立群众问事处，配备有力的干部，建立工作手续和交办回报制度、催办制度等。《关于处理个别群众问题的决定》，《河北政报》1952年第14期。

　　1951年6月，政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第五条要求：对于处理人民来信和接见人民的工作，应建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度，并定期总结；第六条要求各级人民政府及部门，“对处理人民来信和接待人民的工作，应经常检查总结，定期向上级报告。及时总结经验，建立正常的工作制度，以便进一步做好信访工作”，各大行政区人民政府（军政委员会）和中央直属省市人民政府要“每半年向政务院作一次关于处理此项工作的总结报告”。《中央人民政府法令汇编（1951）》，法律出版社1982年版，第23~24页。第一次全国秘书长会议通过的《公文处理暂行办法》第37条中也规定：“机要档案及人民来信档案管理办法另定”。到1952年7月，信访部门逐步建立和完善了收发、登记、档案、检查、催办、业务学习和定期总结工作等制度。

　　2制定信访工作原则

　　新中国成立初期,信访工作处于初创阶段,处理人民信访的方法也是在摸索中,尚无固定的模式和规定,各部门之间缺少明确的分工。毛泽东十分重视信访制度建设，对如何处理信访问题、维护信访秩序和保障来信来访人的权利作了具体批示，通过信访工作实践，逐步形成了处理信访问题的工作原则。

　　1951年年底，来访出现增多的趋势，到党中央、政务院要求见毛泽东和中央其他领导同志的来访群众日益增多，到中央各部门的来访人也有增无减。各级地方机关和中央各部门采取了许多措施，帮助群众解决不少问题，也获得了许多重要信息。对有些问题，由于中央机关接待来访的分工不够明确，出现了互相推诿，发生了个别来访人跑到中南海各门纠缠，或拦截首长、外宾汽车，或在接待机关索要饭费、路费。毛泽东知道这种情况后，让各机关注意及早解决，妥善处理来访人的问题。

　　根据毛泽东的指示，1953年9月3日，中共中央办公厅、政务院秘书厅召开了中央机关接见群众来访工作会议。会议的重点是分析来访情况，明确对一些问题的处理原则，尤其是对来访中反映突出的、集中的问题提出处理意见。会议通过了田家英提出的关于上访问题的处理原则和分工办法，上访问题的处理原则应按照毛泽东1951年5月16日的指示进行，并针对群众的正当要求、已经解决的问题以及取闹者提出了3条具体处理办法。这次会议是信访工作最早的一次重要会议，为“分级负责，归口办理”的原则打下了基础。中央办公厅、国务院办公厅信访局编著：《信访学概论》，华夏出版社1991年版，第131~134页。

　　会后，根据大家的发言和毛泽东平时的一些重要批示和口头指示，针对当时来访工作的特点和问题，中共中央办公厅于11月5日形成了《关于北京各中央机关接见群众工作问题向中央的报告》，对处理群众信访问题提出了五条原则：（一）群众的正当要求应负责解决；（二）凡不能解决的问题应耐心解释；（三）中央专管部门已经解决了的问题，如无原则错误一般应当维护原议；（四）对无理取闹者，要分别处理；（五）对来京上访人的招待、路费等问题，应有统一处理原则。毛泽东在报告上批示：“已阅，照办。可印发中央各位有关同志。”《在光荣的信访岗位上》，中国民主法制出版社1999年版，第10页。批示进一步指明了接待和处理群众信访必须遵循的方针和原则。

　　为了维护来访人的合法权益，解决接待工作中比较突出的、共同性的问题，在调查研究的基础上，有关信访部门分别制定了某些专门问题的处理办法。这些办法的草稿写好后，国务院秘书厅多次召集会议，进行讨论、修改。1957年5月1日，国务院秘书厅印发各单位试行，经第一次全国信访工作会议讨论后，正式印发各机关执行，对处理来访问题起了规范和促进作用。这些文件是：内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》，国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》，铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》等。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第95页。

　　3领导重视，专人负责

　　信访制度设立的初衷是为领导与群众之间的联系建立一种制度保障。信访制度创设之初，毛泽东就强调各级领导要高度重视信访工作。毛泽东对群众来信，无论写信人的职位高低，反映的问题大小，只要意见合理，要求正当，他都认真阅批。他还嘱咐身边工作人员每日要挑选几封群众来信送他。他喜欢看来信的原件，重要的地方，还划上记号以示注意，经常亲自给来信人复信。对批转信，他要求有关部门及时处理并报结果，不允许走形式。中央办公厅、国务院办公厅信访局编：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第7页。

　　有些领导机关对人民来信漠然视之，引起了毛泽东的注意。1950年11月29日，中央办公厅秘书室向毛泽东递交《关于处理群众来信问题的报告》。《中共党史资料》第50辑，中共党史出版社1994年版，第117页。11月30日，中央转发此报告，毛泽东拟写批语，同意报告中所提意见，并要求“对群众来信认真负责，加以处理，满足群众的要求。对此问题采取忽视态度的机关和个人，应改正此种不正确态度”。《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第631页。1951年5月16日，毛泽东批示“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求”，“如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件”。《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第164页。1951年，政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定：县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民来信，接见人民群众。并要求领导人应“经常地进行检查和指导”。《中央人民政府法令汇编（1951）》，法律出版社1982年版，第23页。1953年11月5日，中共中央印发中央办公厅《关于北京各中央机关接见群众工作问题向中央的报告》，要求“一些经常有群众前来要求接谈的机关，应当把接见群众列为工作任务之一”，“领导人员对此项工作必须经常关心，给予必要的支持和指导”，“应当注意对于这些干部的指导和培养”。王显堂、陈鸿滨：《信访学概论》，辽宁大学出版社1987年版，第71~72页。

　　在毛泽东的关注和指导下，各级党政领导同志重视信访工作，亲自批阅较为重要的人民来信和接待人民来访，广大信访干部认真地处理人民来信来访，为人民群众解决了大量实际问题。

　　四、信访制度创建的历史成效分析

　　信访制度的创建是现实需求的综合考量：作为一项治理策略，是反对官僚主义的武器，监督党和政府，密切联系群众的纽带；作为一项决策机制，是体察民情，倾听民意，汇集各种信息，以资决策的重要方式；作为一种纠纷解决方法，保护群众利益，解决社会矛盾，是正确处理人民内部矛盾的具体体现。

　　建国初期，中心工作是国家政权巩固和建设与国民经济的恢复和发展。适应国家政治经济的发展，信访制度的迅速创建，围绕着党和国家的中心任务发挥着不可替代的重要作用。

　　在新中国成立初期，毛泽东就十分警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并十分注意对党员干部的监督，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。在中共七届二中全会上，毛泽东曾告诫全党“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”，防止官僚主义的产生和“资产阶级裹着糖衣的炮弹”的袭击。《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1438~1439页。人民来信来访是克服官僚主义必不可少的武器。1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其他工作，从处理人民来信工作入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第72~74页。《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。

　　对人民群众提出的个人要求，只要是正当的、合理的，而且可以解决的，毛泽东立即批示，均给予适当的解决。1952年，河北省三位农民给毛泽东写信，反映他们村遭受了自然灾害，县里为了争当“丰收模范县”，没有认真贯彻中央有关灾区减免公粮的政策，造成部分群众的生活困难。毛泽东把信转给当时的华北局处理，华北局即派干部协助当地政府调查后，根据这个村的灾情程度，减免了公粮。中央办公厅、国务院办公厅信访局编：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第9页。1953年，针对当时复员转业军人冲击中南海和打骂接待人员等问题，毛泽东指出：“要尽快把问题解决好”，“如果等打了几个机关，几千人包围了我们，再注意就迟了。”中办信访局、国办信访局编著：《信访学概论》，华夏出版社1991年版，第131页。

　　毛泽东十分重视从来信来访中了解人民群众的要求、反映和呼吁，掌握党和政府的政策法令的贯彻执行情况，以便从中找到指导工作、制定政策的切实依据。1952年1月至4月，中共中央办公厅秘书室收到645件反映失业情况和要求就业的来信。毛泽东阅读了其中部分信件，并将中央办公厅秘书室有关失业问题的信访综合报告批给周恩来：“宜由中央劳动部或直接由政务院召开一次失业问题处理会议，由各大城市及各省派员参加，订出可行的办法。”政务院于1952年7月2~19日召开了劳动就业问题会议，草拟了《关于劳动就业问题的决定》等8个方案。到1953年9月，共解决了294万人的问题，占失业工人总数的78%。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第30~31页。随后又做出“三个人的饭五个人匀着吃”的重大决策，对解决失业问题、安定民心、巩固新生的人民政权起着重要作用。据不完全统计，从1951年7月到1954年6月三年中，中共中央、政务院、中央有关部门根据人民来信或参考人民来信制定了13项政策。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第68页。新中国成立初期，减轻大专院校课程负担，改善学生生活，开展反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的斗争（即“新三反”）以及其他重要政策，许多都是根据人民来信反映的意见和建议制定的。逄先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，《求是》1989年第22期。

　　新中国建立之初，蓝图初绘，创业维艰，面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，面对党内出现的官僚主义现象，以毛泽东为核心的第一代领导集体迅速创建了人民信访制度，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，对党和政府的工作形成了有力的监督和帮助，推进了各项事业的顺利进行。毛泽东对待和处理人民信访问题的基本态度和指导思想,为信访制度的建立和发展奠定了基础,其中多数原则一直影响到今天并为当前信访工作所遵循。