1958年秋，伴随“大跃进”运动，全国多个省市爆发了新中国成立以来最大的一次伤寒①疫情。河北省是华北地区伤寒病情最严重的一个省份，也是全国伤寒发病最多的省份之一，疫情绵延达八年之久，并分别于1958年、1961年和1963年形成三次发病高峰，②故此，笔者选取河北省为个案，对各级政府应对疫情的措施及其成效做一详细梳理和评析。

　　一、被动应战（1958~1961）：地方政府的逐级动员

　　1958年9月下旬，伤寒疫情进入高发期，10月份达到高峰，一些村庄因此而停产。如蠡县9月24日发生伤寒、痢疾40多例，26日即上升到1110多例，死亡18人。③无极县自9月下旬发现病人，到10月上旬，就发病1221例，死亡15例，同时伴发家畜流行病，短时间内即死亡牲畜400多头。发病严重的村，有70%的劳力不能下地。新城县马张村同时病倒130余人，致使20万斤红薯、全部的玉米无法运送回村。④然而，面对突如其来的大面积伤寒疫情，河北省各级领导部门既无准备更无经验。在“大跃进”的狂热中，如此严峻的疫情甚至未引起专区和县级领导的重视。如雄县发生伤寒疫情后，卫生部门不积极防疫，反而“单纯依靠上级支援，向省要人要钱要药，但当拨给药品后，当地卫生部门又扣存药品入库，以致部分病人用不到药，如该县在涞水的钢铁工地，伤寒病人很多，可是用不到药，致使伤寒疫情不断蔓延扩大，严重地影响了生产。”⑤

　　有鉴于此，10月19日，河北省召开了关于伤寒防治的专题电话会议，省委书记处书记张承先指出：“各地必须把当前扑灭疫情，看成是一项维护人民健康，保证生产，巩固人民公社，进一步密切党群关系的重大政治任务，同时，这也是人命关天的大事情。”他要求各级领导要亲自“出马挂帅”，立即组织防疫指挥部，调动一切医务力量，组成防疫大军，立即扑灭疫情。中共河北省委员会：《紧急动员起来，扑灭疾病的流行，安排好群众生活——张承先同志在10月19日电话会议上的讲话》，河北省档案馆：855-4-1513。

　　此次会议终于使专区领导干部认识到防治伤寒的重要性。随后，各专区先后召开县委书记会议和县防疫站站长、医院院长会议，详细布置有关防治伤寒的具体措施和任务。但是，由于县以下处于劳动生产第一线，在“大跃进”、“上卫星”的高压指标下，大部分县级党政领导仍然只忙于生产跃进，根本不去调查了解当地疫情的严重性，对省和专区的指示敷衍了事，对疫情麻痹大意，甚至存有侥幸心理，认为天气已冷，苍蝇减少后，疫情会自消自灭，结果导致疫情未能及时得到有效控制，反而继续扩大蔓延。如邯郸专区报告成安县只有361名病人，但省工作组仅在该县两个村调查，即发现病人321名。此外，交河、徐水、香河、任丘、静海等县均情况不清，不仅疫情仍严重流行，且病死率很高，严重者甚至高达13%。河北省爱国卫生运动委员会：《关于献县、青县防治伤寒工作经验的通报》，1958年11月10日，河北省档案馆：1027-2-512。

　　11月初，伤寒疫情仍处于上升趋势。河北省爱卫会派出工作组，深入各地了解伤寒流行和疫情防治开展情况，发现献县和青县伤寒防治工作卓有成效。献县当时共发生伤寒病人1430名，疫情相当严重。在采取集中收容、严格隔离、认真治疗等有效措施后，疫情很快得到控制，至10月下旬就再未发生新病例，且病死率仅为19%。青县周围县份伤寒流行都较严重，尤其是静海和黄骅更是天津专区流行最严重的县份，而且在10月19日省委防治伤寒电话会以前，青县也发病7例。在被疫情包围的情况下，青县及时落实了省委电话会议指示，采取对内隔离、对外封锁等措施进行防治，到11月初，仅新发病3例，不仅有效控制了该县境内疫情的蔓延，而且防止了外地疫情的侵袭。

　　为进一步推进防疫工作的开展，河北省卫生厅专门召开了“防治伤寒献县现场会”，组织全省各专区、县卫生科、防疫站领导干部91人学习、借鉴献县“打主动仗”的经验。对于全省被动、失控的防疫局面而言，这次现场会可谓是“紧要关头的紧要措施”，不仅扭转了普遍存在的忽视疫情的麻痹思想，并且传授了一套较系统可行的防治措施和方法。

　　献县现场会后，河北省伤寒防治工作才真正落到实处。各县将抽去做中心工作的卫生干部调回到防疫工作中，并以卫生部门为主，结合文教、青年团、妇联、农林粮食等部门组成县、乡防疫委员会或指挥部，分队包户，开展防疫救治。同时，省和各专区也抽调城市医务人员到疫情较为严重的地区进行专项检查和指导，以协助和督促基层防疫工作的进行。天津专区是河北省最早出现伤寒病人也是疫情最严重的专区，病人数占全省伤寒病人总数的40%强。因此，省爱卫会派出由23人组成的津专工作组，协助天津专区防治伤寒。据不完全统计，天津专区参加防疫的卫生人员有4820人，组成320个防治组，进村入户，协助防疫和治疗。

　　在疫情多发区，各地还相继建立起三级隔离病院（当时的三级隔离病院包括县、乡两级医院（卫生院）和多发病村庄建立的临时隔离病院），集中治疗现患伤寒病人，并制定了消毒、护理、营养、探病等防疫卫生管理制度。其中，天津专区共建284个临时病院，治疗伤寒病人2968人，占全区病人总数的64%。河北省爱国卫生运动委员会：《关于献县、青县防治伤寒工作经验的通报》，1958年11月10日，河北省档案馆：1027-2-512。大疫当前，集中隔离、治疗作为最直接有效的措施得到大力推广。

　　从上述诸项措施可见，省级政府和卫生部门一直处于防疫工作的主导地位。专区、县两级被调动起来后，尤其是县级党政和卫生部门，在防疫中起到了主体作用。据各地调查报告显示，县防疫站人员一般都能在收到疫情报告后当天进入疫区，进行普查和治疗。在疫情较为严重的地方，专区防疫站人员也会在两三天内到达疫区，协助治疗。

　　笔者详细爬梳了河北省档案馆保存的有关伤寒防治的数百份文件，发现只有三份由卫生部下发：分别为1957年全国各省市自治区伤寒发病人数统计；1958年底要求上报疫情的文件；1961年卫生部生物制品研究所关于新研发疫苗试种效果的报告。至于1958年全国范围的伤寒疫情，目前尚未看到国家出台全国各地疫情通报以及统一安排部署防治疫情的文件。也就是说，这堪称新中国最大一次伤寒疫情的防治工作，并未被纳入国家重大公共卫生事件应急治理轨道，基本上属于省级政府自行主导的地方性行为。

　　二、主动出击（1962~1963）：“预防为主”难敌精简机构的“副作用”

　　随时都有可能再次大面积爆发。1961年夏，困难时期的饥荒造成民众普遍身体虚弱、免疫力下降，给伤寒疫情可乘之机，当年发病率和死亡率再次大幅攀升，形成了第二个发病高峰。

　　1961年秋，在学习毛泽东的《论调查研究》之后，河北省卫生防疫站开始对献县、沧县、元氏、清苑等伤寒严重流行的地区展开重点调查，同时对全省疫情做了为期半年的点面结合的大规模摸底调查，使各级党政领导和卫生部门对全省伤寒疫情的严重程度以及发病规律和特点有了比较切实的了解。1962年初，河北省将伤寒、副伤寒确定为当年防治的重点传染病之一，并提出“全面安排，抓好重点，及早下手，贯彻全年”的防治方针和“一手抓预防，一手抓疫区处理”的工作方法，要求三五年内控制流行，把发病率降低到1957年疫情的水平（城市不超过2/100000，农村不超过4/100000）。自此，疫情防治工作开始由被动治疗转为主动预防。

　　普遍接种伤寒疫苗是预防伤寒发病及传播的有效措施之一。由于当时国家疫苗生产严重不足，分配给河北省的疫苗数量无法满足全民注射的需求。1962年春，河北省卫生厅在“抓好重点”的方针指导下，确定注射范围为重点地区（往年疫村及周围村）和重点人群（4~20岁儿童和青少年）。在河北农村，如此大规模推行预防接种尚属首次，多数地区的干部和医务人员对其重要性和必要性认识不足，重视不够，宣传更不到位。又恰逢国民经济全面调整时期的大精简，导致公社以下医务人员大量流失，不但使这次预防注射全程接种率较低（多在50%以下），而且疫情报告制度也执行不力。当年发病人数虽比上年减少，但并没有达到预期的防疫效果。

　　1963年，预防接种工作继续推行，河北省卫生防疫站提出具体目标，要求各地接种率要达到80%。然而，这一年对于伤寒防治来说，却是祸不单行。先是河北省卫生防疫站购进的部分菌体疫苗含菌量减半，而在未看到疫苗说明书的情况下，省防疫站仍要求按原来剂量注射，致使当年春天的实际注射量仅为应注射量的二分之一，近半数地区的疫苗未达到免疫效果。随后到夏天疫情高发期，河北中南部地区遭遇特大洪涝灾害，加速了伤寒杆菌的繁殖和传播，形成了伤寒发病的第三次高峰。而灾区社队两级医疗机构大部分被洪水冲垮，大水围村，又使防疫工作无法得到外援，难以开展。

　　疫区处理是预防伤寒疫情的另一主要措施。伤寒杆菌主要通过水、日常生活接触和苍蝇进行传播，故疫区处理工作主要包括改良水井、保护水源和饮水消毒、隔离和保持环境卫生，以切断传染途径。1962年，河北省将几年来疫区处理经验和工作方法加以整理、提炼，制定并出台了《河北省卫生防疫站关于伤寒疫区处理的十六条规定》，具体指导各地疫区处理工作。

　　根据上述规定要求，天津市以“重点疫村”、“老疫村”、水围村和饮水条件恶劣村为重点，以改良水井、保护水源为主，全面开展饮水卫生工作。当年改良饮水井830眼，饮水消毒1444眼，分别比上年增加146倍和117倍，受益人数占农村总人数的152%。在伤寒流行前和流行时抽样调查饮水井6050眼，余氯含量01毫克/升以上者3419井次，合格率为565%，部分重点疫村合格率为883%。天津市卫生防疫站：《天津市近年来农村伤寒、副伤寒流行特点及防治措施探讨》河北省档案馆：1028-1-146。

　　1963年特大水灾后，灾区水源破坏严重，给饮水消毒工作增加了难度。新城县头楼大队因地制宜，采取水缸消毒法，即用两层粗布包上5~10克漂白粉，按水缸大小投放。该村医生和保健员对全村280户坚持5天一次投药，逐户进行。经测定，效果良好。

　　但是，从全省农村饮用水卫生工作进展来看，能与当时的省会天津市比肩的甚少。1963年水灾发生后，头楼大队医生和保健员的经验也不具有普遍性，大部分灾区的医生既要救治患病灾民，又要兼负自家生计，几乎无暇他顾。

　　总而言之，1962年、1963年这两年，河北省各级政府和医疗行政部门从深入摸查疫情，到积极采取各种预防措施，应该说是下了很大工夫的，然而结果却不尽如人意。究其原因，工作失误和水灾固然难辞其咎，但更重要的，还是基层医务人员被大量精简，导致防治措施未能有效落实。

　　1962年6月，根据中央提出的“精简机构，减少经费开支，减少商品粮，加强农业战线”的精神，河北省卫生系统将地段医院（县医院的派出机构）中808%的国家工薪人员转为公社或医生集体经营。 河北省卫生厅：《关于全省卫生系统精简方案》，1962年6月16日，河北省档案馆：1027-2-601。其中，石家庄专区转员率最高，为905%。但实际情况是，“由于医务人员转吃农业粮的要求急，任务大，转后安排不落实，出现了很多问题。部分地区由于压缩任务过大，致使散了摊子、拆了机构下放人员。”如徐水县地段和公社两级机构中医务人员原有237人，压缩190人，大部分下放到生产队，名义上是建立保健站，实则是个体开业，收入归己。涉县为完成压缩任务，为公社以下吃商品粮的人员全部办了退职手续。此外，还有不少县甚至将卫生行政领导部门与文教局合并王胜：《1949~1978年农村医疗卫生制度的历史考察》，《首都师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。，大大削弱了农村基层卫生组织及其领导力量。

　　到1963年，精简任务更加艰巨，前两年一直保留的少数国办地段医院这次也未能幸免。石家庄专区原有地段医院57个，在编592人，1963年除保留平山等5个县89人的编制外，其他一律转为公社集体经营，实行单独核算，自负盈亏。在全专区地段医院医务人员中，转集体制的246人，23人外调，其余323人均退职或回村务农。 石家庄专区精简委员会：《关于文教、卫生系统精简中若干具体政策问题的通知》，1963年4月22日，石家庄市档案局：49-1-154。

　　因此，在各地伤寒疫情调查报告中，反映基层医务人员“经济上自负盈亏，抽人搞卫生防疫工作没有报酬，影响业务收入，有不满情绪，对此项工作十分被动” 武清县卫生防疫站：《关于对黄花店公司崔胡营生产队伤寒流行的调查报告》，1962年8月8日，河北省档案馆：1028-1-165。，“下层医疗机构不健全，疫情报告不及时”南皮县卫生防疫站：《1962年关于133例伤寒的总结报告》，河北省档案馆：1028-1-164。，“特别是基层医疗体制改变后，有的医生只顾自己赚钱得利，有疫不报，给疫情传播造成了机会” 邯郸专区卫生防疫站：《1962年伤寒防治工作总结》，1963年1月，河北省档案馆：1028-1-146。等内容比比皆是，严重者首发病例发生100天以后，已经爆发流行，才被上级发现。有的村医迫于生计，单纯治疗观点严重，对疫区处理工作不免有所轻视。大规模预防接种工作也同样需要大批基层医务人员来配合完成，但由于以上原因，疫苗注射工作开展非常困难，虚报、浪费现象严重，使本来就供应不足的疫苗很难发挥作用。

　　这种现象不独为河北特有，河南省新乡市等地的调查显示，“近年来由于体制变动较大和人员下放，不少卫生基层组织涣散，未能随形势变化及时整顿组织。医院扩大巡回医疗预防工作也有些放松，使很多病人不能被早期发现和及时采取有效措施，严格隔离治疗。有的重点疫区漏报率竟高达857%。40%患者是发病7天后才住院隔离治疗，主要原因大部分都是早期误诊” 《新乡市1962年伤寒流行病学调查分析报告》，1963年4月12日，河北省档案馆：1028-1-170。。

　　由上可见，20世纪60年代初国民经济的调整，虽促进了农村经济形势好转，但是对于农村医疗卫生事业而言，却无异于釜底抽薪。农村防疫工作陷入急需大量人力却又必须精减人员的两难境地。 这个时期农村医疗卫生事业的变迁详见王胜：《1949~1978年农村医疗卫生制度的历史考察》，《首都师范大学学报》2012年第4期。

　　三、地方政府防疫的政策困境

　　1958~1963年，是新中国成立后社会主义建设受挫比较严重的时期，而社会变迁与疾病，尤其是与传染病之间的关系却没有引起决策者的足够重视。尽管1958年邯郸专区伤寒疫情之严重曾引起毛泽东的注意，认为疫病的主要原因是某些领导干部“抓了工作，忘了生活”。 《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第531页。但是这个批示不知何故并未下发。检索“新中国疫病流布和防治大事记”，毛泽东曾在1951年9月和次年3月，对防疫工作做出过如下指示：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。” 《毛泽东为中共中央起草的关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》，《党的文献》2003年第5期。“全国各地普遍注意疫情，有疫者治疫，无疫者防疫。” 《毛泽东关于华北疫病防治情况给周恩来的批语》，《党的文献》2003年第5期。此后，中央政府将防疫的重点集中在血吸虫病和鼠疫上。

　　1955年冬，毛泽东发出“一定要消灭血吸虫病”和“限期消灭血吸虫病”的号召，并亲赴湖北疫区视察，在杭州亲自领导制定灭病规划。1958年夏，江西省余江县消灭血吸虫病的消息见报后，毛泽东更是“欣然命笔”，写下著名诗篇《送瘟神》。血吸虫病在中国南方流行了2000多年，仅两年多的时间就取得显著的防疫效果。

　　“大跃进”运动开始后，“以粮为纲”“以钢为纲”成为压倒一切的中心工作，其他部门工作均受到程度不同的影响，卫生工作也被边缘化。而农村患者所属的生产大队，处在生产第一线，是生产任务和压力最大的地方，大队干部往往顾此失彼，使中草药的生产和采集受到影响。这些都导致防疫工作处处掣肘，被动局面一时难以扭转。

　　如果说1958年是生产“大跃进”排挤了防疫工作，那么三年困难时期和国民经济调整时期，则是吃饭问题压倒了健康问题。精简下放造成基层医务人员的大量流失，使省防疫站制定的预防措施难以落实到位。仅凭省、专、县三级防疫站的医务人员进行防疫，实属杯水车薪。专区、县防疫人员离开疫区后，疫情复发频仍也从反面证实了这一点。

　　另外，与防治血吸虫病的大张声势不同，除档案资料以外，笔者查阅了《河北日报》、中共河北省委办公厅的内部刊物《河北建设》和河北省委主办的内刊《东风》等报刊，均未见到对伤寒疫情的报道。在疫情最严重的1958年11月，有个别档案文件注明“抄送报社、电台”等字样，笔者按图索骥，在相应日期，《河北日报》的确有关于卫生防疫的报道，只是档案中的“伤寒”一词，均被“疾病”或“传染病”等笼统的说法替代， 《工地卫生大跃进，兵强马壮好出钢——省钢铁指挥部在涞水召开钢铁冶炼工地卫生工作现场会议》，《河北日报》1958年11月13日，第3版。或者只提到已经被消灭和控制的梅毒、黑热病、地方性甲状腺肿等疾病，对于伤寒及伤寒疫情的严重程度未置一词。 河北省卫生厅副厅长郄光：《高举党的中医政策的红旗前进》，《河北日报》1958年11月16日，第3版。

　　笔者在原属石家庄专区的深泽、无极、晋州等地调研时，走访的数十名曾在岗南水库（据档案记载，岗南水库工地是1958年伤寒疫情的主要集散地之一）、黄壁庄水库和横山岭水库工地做过民工的村民，其中包括管辖百余人的连长和管辖50余人的班长，却意外发现他们众口一词，均称水库工地从来没听说过有人患伤寒病。甚至在黄壁庄水库调查报告中明确记载的副伤寒患者——无极县民工赵某，也否认自己曾经患过伤寒。在疫情严重的无极县泗水村访谈时，曾经的水库民工肯定地对笔者说，那时村里有“瘟灾”（指伤寒疫情），但是水库没有。

　　这样做的后果就是，1960年位于张家口专区与内蒙古交界处的友谊水库工地发生伤寒后，民工四散回乡，造成广泛散播。1961年，原本不利于伤寒杆菌传播的高寒地区张家口坝上四县（张北、康保、沽源、商都）突然发生伤寒流行，1962年更出现了大流行，发病率高达249/100000。其中张北县发病率66487/100000，为全省之冠。河北省卫生防疫站工作组：《沽源县捎带营村伤寒流行病学调查报告》1962年，河北省档案馆：1028-1-164。

　　那么，伤寒疫情究竟是怎样得到控制的呢？这个问题，最终还是得益于国家的出场。一方面，1964年上半年，全国掀起了“学习解放军”和“大庆会战”的热潮。借此东风，河北省卫生厅制定了“深入第一线，大抓政治工作，大抓基层建设，集中优势兵力，打歼灭战”的指导方针，在卫生部门集中人力、物力，组织了一次以邢台地区为中心，包括邯郸、衡水、沧州三个地区在内的大会战，提出当年控制伤寒发生和流行的目标，并制定了《河北省1964~1968年伤寒防治规划(初草)》，《规划》要求全省在1964~1968年将伤寒发病率从9937/100000（1963年发病率）压减到773/100000（1957年发病率）以下《河北省1964~1968年伤寒防治规划（初草）》，1964年，河北省档案馆：1028-1-407。。这次大会战吸取了往年教训，组织严密，措施得力，预防注射完成率多在90%以上，故伤寒发病率当年就下降到接近1957年的水平。

　　另一方面，1964年夏，副霍乱传入河北。“祸兮福所倚”，因为副霍乱属烈性传染病，且河北环绕京津，又是北戴河所在地，故引起国家的高度重视。河北的防疫工作也就此翻开了新篇章。周恩来总理亲自过问，中央调派南方四省防疫人员支援，卫生部指导性的文件雪片般飞来，基层医疗机构得以恢复重建……来自中央的巨大支持使河北省的医疗卫生工作出现转机。1965年毛泽东又发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的重要指示，医疗卫生政策和资源开始向农村的倾斜，并且为农村培养了一大批农半医的人员（赤脚医生的前身），这一系列的措施在使副霍乱疫情得到控制的同时，也基本消灭了伤寒、疟疾等肆虐河北大地数年之久的各类较严重的传染病。

　　四、结语

　　卫生事业的全面发展关系到人民最基本的权利——健康权，而人民的健康是其进行一切生活、生产活动的基础。“出于伦理和现实的考虑，在任何一个国家，尤其在始终坚持社会主义公平原则的中国，保证每一个公民的健康应该是决策者的首要目标。”王绍光：《巨人的瘸腿：从城镇医疗不平等谈起》，《读书》2005年第11期。大量多发病、流行病和传染病要由国家来防范，是公共卫生的基本。这一点，在社会变迁或转型时期，尤为重要。

　　中国综合国力之强大已今非昔比，国家对各种传染病疫情的高度重视和法制化防疫体系的建立健全亦非昔日可比，但基层医务人员的地位和作用，却依然是一个令人担忧的、亟待解决的关键问题。进入21世纪以来，非典、甲流、禽流感等传染病频发。在交通便捷、人口流动频繁的今天，这些疾病一旦在防疫空虚的广大农村地区爆发和流行，其后果可想而知。

　　当前，乡村医生并未被纳入现行医疗体制内，其收入主要来源于医疗救治的利润，而防疫工作无利可图，“预防为主”方针更因直接影响着村医的诊疗收入而难以落实，重治轻防仍是农村医疗卫生事业的“顽疾”之一。不仅如此，村医收入无保障也导致新农村合作医疗中由其直接经手的门诊统筹问题重重。因此，如何解决村医的生存问题，是摆在当前中国医疗卫生制度及防疫体系全面深化改革的一个重大课题。只有将乡村医生作为“神经末梢”正式纳入到国家医疗卫生制度的“有机体”内，才能使农村具有高效应对突发公共卫生事件的能力，也才能真正解决农民日常防病、治病等重大民生问题。