20世纪60年代，为推行遏制战略，美国不断从东南沿海、南海诸岛对中国领海、领空进行军事挑衅，甚至公然对公海上航行的中国船只进行武装袭击，并在港英政府支持下以香港为基地扩大侵越战争。20世纪60年代末，由于中苏关系的破裂，苏联在南海地区的活动不断加强，这对中国南部海疆造成新的压力。中国政府虽然海上力量有限，但是也采取了一定措施，进行近海防御。此时中国政府对于边界问题的解决极为慎重，认为要解决边界问题必须采取和平谈判方式，这为以后中国解决海疆问题奠定了理论基础。此时，台湾当局除宣布对南海诸岛拥有“主权”外，还经常派海军到南沙巡弋，在客观上与大陆相配合捍卫领土权益。

　　一、中国南部沿海防御的国际背景因素分析

　　在20世纪60年代以前，中国政府一方面坚持帝国主义是现代战争的根源，但另一方面并不认为战争迫在眉睫，而是认为随着社会主义阵营不断发展，反战力量的壮大，战争可以制止或推迟，因而对争取较长时间的和平充满信心。中国认为来自海上的威胁，尤其是在南海的压力并不大。正是基于这种信心，中国把经济建设摆在优先发展的位置上。然而，20世纪60年代以后，国际形势发生了重大变化，影响了中国对国家安全形势的看法，这不能不对南海政策产生影响主要表现在如下几个方面：

　　首先，在20世纪60年代的大部分时间里，中国把美国视为最具威胁性的敌人。美国不仅积极支持台湾当局利用大陆经济困难对大陆沿海进行武装袭扰和破坏活动，而且几乎每年都部署第七舰队以及驻日、菲军事基地和台湾地区的美军，在南海、东海等海域进行以中国为假想敌的联合军事演习。1960年8月，美第七舰队发言人称，第七舰队的舰船“可能很容易的”驶到越南海岸外的西沙群岛附近，但他又说即使美舰曾到那里，亦无特别重要意义。《西沙群岛附近美舰经常巡弋》，台湾《中央日报》1960年11月20日。这使中国领导人不能不对来自美国的威胁保持清醒的头脑。1960年1月，总参将《关于战略方针的建议》呈报中央军委。2月，中央军委扩大会议明确，未来反侵略战争采取“北顶南放”的方针，既在浙江三门湾以北沿海地区顶住敌人，在东南沿海地区坚守要点，诱敌深入至纵深地区后聚而歼之。

　　美国加大对越南的侵略以及对中国南部海疆的威胁，更加坚定了中国领导人对美入侵中国的判断和反应。1964年8月“北部湾事件”发生后，毛泽东致信汪东兴说：“要打仗了，我的行动得重新考虑。”《建国以来毛泽东文稿》第11册，中央文献出版社1996年版，第120页。国内备战形势随即进入了一个紧张期，1965年4月9日，中央关于加强战备工作的指示稿中，把准备对付美轰炸我军事设施、工业基地、交通要地和大城市，以至在我国土上作战作为备战的重要任务。同时，中国对越南抗美斗争进行了坚决的支持。中国政府应越南的请求，向越南派出高炮、工程等部队并提供大量物资，南海地带逐渐演变成与美国斗争的前沿。在1960年以前，中国对美国侵犯西沙群岛领海领空提出了19次“严重警告”，然而从1960年至1971年底，中国对美国侵犯我领海领空提出了数百次“严重警告”，这些警告中有很多是与西沙地区有关的。

　　其次，中苏关系的发展及恶化。中苏矛盾在20世纪60年代初虽然加速恶化，但中国仍对维持两国正常关系抱有一线希望，认为中苏之间是对国际共产主义运动如何发展的分歧，是内部矛盾，中国政府仍然将苏联视为对付西方威胁的战略后方。但是20世纪60年代末，苏联在无法使中国服从于苏联的国际战略部署后，采取了一系列损害中方利益、危害中国主权和安全的行动。中国此时认为，同美国相比，苏联对中国的威胁更大。在这样的情况下，对付苏联发动的突然袭击，便成为中国国防战略需要解决的又一重要问题。此时苏联在南海地区的活动不断加强，这在一定程度上迫使中国不得不关注南部海疆。国外学者指出：“传统上，中国在南海的利益所在是其对地缘战略和国家安全的关切，也就是说要防止被不断扩张的苏联势力所包围，并保卫自己免受来自海上的攻击……亚洲本土一旦爆发军事冲突，斯普拉特利地区的军事存在（比如机场）就会被用来有效地阻拦南海上的所有运输。”〔美〕斯托弗·乔伊纳著，李秀领、苏燕译：《斯普拉特利群岛争议：南中国海地区法律、外交和地缘政治间交互作用的再思考》，海南南海研究中心编：《南海问题译文集（二）》，1999年12月，第10页。

　　中国国防战略根据此时国际战略形势的变化，由防美调整为重点防苏。当这一趋向由于美中两国在各有所求的利益驱动下相互接近后，就为事实上的中美缓和而确立了。这时刚刚上台的美国总统尼克松，基于美国自身利益的考虑向中国表示了和解的愿望。1969年3月初至10月中旬，陈毅等四位元帅经过多次讨论先后向中央递交了《对战争形势的初步估计》《对目前局势的看法》等报告，得出的结论认为“苏修把中国当成主要敌人，它对我国安全的威胁比美帝大”，并认为在适当时候可以考虑利用美、苏矛盾，打开中美关系熊向晖：《打开中美关系的前奏——1969年四位老帅对国际形势研究和建议的前前后后》，《中共党史资料》第42辑，中共党史出版社1992年版，第15、28页。。随着中美关系的缓和，中国外交战略迈出了调整的步伐，中国南部海疆的紧张局势也渐趋缓和，但这一时期因为越南战争没有结束，美国对越政策的变化，不能不对中国南海局势产生震荡影响。

　　最后，和平解决边界争端。新中国成立时，我国与许多邻国之间，包括南海周边国家之间存在着尚未解决的边界遗留问题和领土争端，这对于双边关系的友好发展和国内经济建设的进行是很不利的。20世纪60年代末，国际上开展的联合海底地震调查从地质学上证明了南海地区存在巨大油气资源的可能性，“群岛对所有主权声称国所具有的地缘政治学意义又因此被夸大”Territorial Dispute Simmers in Areas of South China Sea，Oil and Gas Journal，13 July，1992http：//wwwogjcom/articles/print/volume90/issue28/inthisissue/exploration html，东南亚某些国家开始觊觎西沙、南沙岛礁。能否公平合理地解决这些历史遗留下来的边界问题，不仅关系到中国的主权与领土完整、边界安定以及边界居民的和平生活，而且关系到与邻国的关系和国际和平问题。周恩来指出：“我们要解决边界问题，其目的是安定四邻，争取国际形势的和缓，便于进行建设，而不是使我们同邻国的关系紧张起来。”韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1988年版，第144页。

　　中国正是本着上述方针、政策，实事求是地区别各种不同情况，同一些邻国经过友好协商，互谅互让，公平合理地解决了边界问题，这包括《中缅边界条约》《中尼边界条约》《中蒙边界条约》等。实践表明，中国从来没有想扩张自己的领土，从来不愿在边界问题上同邻国发生纠纷，相反为了周边环境的安宁，中国总是综合考虑各种情况，坚持睦邻方针解决边界问题。虽然限于条件，当时中国还不可能在政治上同南海周边国家发展关系，但已经显出中国欲与南海周边国家缓和的迹象。

　　二、中国政府为捍卫南海疆域与美、英侵略所展开的斗争

　　（一）抗议美国的武装侵略，捍卫中国领海权益

　　西沙群岛位于海南到南海诸岛中心位置，同时也位于越南中腰位置，是亚洲东北部通往东南亚的必航之路，战略地位十分重要。然而朝鲜战争以后南海形势恶化，美国出于强烈的仇华心理，变本加厉地以各种手段对中国进行“遏制”和战略包围。20世纪60年代美国挑起越南战争，此时美国对中国南部海疆的军事挑衅事件增加了，美机侵犯中国的次数激增。1960年5月11日，美一架海军巡逻机侵入西沙永兴岛上空，我外交部提出严重警告，然而美国务院发言人怀特公然宣称，西沙群岛不是中国的领土，竟说这些岛屿并没有被任何国家永久占领。美国其他的官员还说第七舰队负有“保卫南中国海安全的责任”，并且正在这个地区进行所谓“正常的巡逻”韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，东方出版社1988年版，第448页。。中国外交部严斥怀特发言，指出西沙群岛自古以来就是中国的领土，既有确凿不移的历史事实，又有不可颠扑的法律依据《警告美国侵略者》，《人民日报》1960年5月14日。。中国政府对美军舰、飞机非法侵入中国领海行为的抗议，得到了越南、朝鲜等很多社会主义国家的同情和声援。

　　美舰不仅不断侵入中国领海（有时距离海岸不到3海里），还公然挑衅中国的领海制度。美方称中国的领海制度是其“不能接受的”，故美舰“不算”侵入中国领海。中方严正指出：第一，规定领海范围是每个国家的主权。宣布以12海里为领海宽度的，不仅仅是中国一国。美国没有任何理由不承认这些国家的领海主权，也没有任何理由侵犯这些国家的领海。第二，现在世界各国规定的领海范围在12海里领海的国家逐渐占大多数刘泽荣：《领海法概论》，世界知识出版社1965年版，第46页。。第三，美机不只是侵入中国领海的上空，而且是侵入了中国沿海岛屿的上空，北至舟山群岛，南至西沙群岛，这是对中国进行军事挑衅和战争威胁《第一百次警告》，《人民日报》1960年5月27日。。中国政府在1960~1964年之间，对美国入侵我领海领空所展开的斗争，主要以抗议为主，在军事方面的斗争没有明显展开，直至“北部湾事件”之后，根据中共中央的战略部署，我军对美军的沿海侵袭采取了坚决斗争方针。

　　（二）针对美舰、美机对我公海船只的侵扰，我与之进行坚决斗争

　　在侵入中国领海领空时，美机在公海上对我船只连续进行挑衅，性质更为严重的是，美军对准从事和平劳动的我国渔船，使渔民生命和财产受到重大损失。自1965年3月至1969年10月，美舰、美机在公海上连续挑衅我渔船40余次，我渔民多人死伤。中方多次提出严重抗议，指出按照国际法，任何国家不得破坏别国船只享有的公海航行自由权利。对于中国的抗议，美军进行狡辩，声称“搭救中国遇难渔民”。《人民日报》社论指出：美国的说法“目的无非是为了掩盖其劫持我国渔民的不可告人的勾当……逃避世界舆论的正义谴责。”《捣乱，失败，再捣乱，再失败，直到灭亡》，《人民日报》1967年2月2日。

　　美机、美舰对我渔船的挑衅活动，是发生在约翰逊政府加紧扩大侵越战争的时候。1967年11月25日，北越副总理兼外交部部长阮维桢指出：美国在越南海域接连袭击中国和其他外国商船，“是美国在侵略越南战争中的严重‘升级’步骤，它粗暴地侵犯了在海上各国之间的自由贸易和自由往来权利。”云南省东南亚研究所、昆明军区政治部联络部编：《现代中越关系史资料选编》，1984年6月，第898页。为援越抗美，1965年6月至1973年8月，中国先后派出了高炮、工程、铁道、扫雷、后勤等部队，总计32万余人，最高年份达17万余人，在越北执行防空、作战、筑路、构筑国防工程、扫雷及后勤保障等任务。当时中国对美斗争是服从和服务中援越战争，其中就包括中越在南海海域的密切配合，共同斗争。

　　（三）对英国以香港为基地支持越南战争，中国政府不断进行抗议

　　美国在东南亚和太平洋地区的军事基地中，有30多个同香港启德机场有军事上的来往。大批运载侵越美军人员和军事物资的美国军机，经常来往香港和美国军事基地之间，把香港作为侵越战争物资的后勤补给基地，英国对此采取支持态度。1965年11月至1966年1月，进入香港的美舰就有100多艘次。这对我海疆安全造成严重威胁，为此中国政府多次发出照会表示抗议。1965年9月29日，陈毅外长指出英国和香港当局让美国利用香港作为侵略越南的一个据点，而且还准备“把香港将来作为侵略中国的据点”，中国政府坚决反对《陈毅副总理兼外长举行中外记者招待会发表重要谈话》，《人民日报》1965年10月7日。。1966年2月1日，王炳南副外长召见英驻华代办霍普森，再次向英国政府提出强烈抗议。通过上述一系列外交途径和舆论，不仅充分表达了中国的坚定立场，同时也争取了国际社会的广泛同情和支持。

　　然而英国不仅没有采取有效措施，制止美国在香港的各项战备活动，反而变本加厉，容许美国利用香港作为基地，扩大侵越战争。1967年1~3月，直接参加侵越战争的美舰在英国纵容下开到香港已有七八十艘次。3月20日，我外交部西欧司负责人召见霍普森，向英国政府提出强烈抗议《我外交部强烈抗议英国政府的严重挑衅》，《人民日报》1967年3月21日。，新华社以大量事实揭露美国利用香港作为侵越战争活动基地的消息。然而英国一意孤行，美舰来港活动逐年增加。1968年5月27日，外交部副部长罗贵波召见霍普森，向英国政府提出强烈抗议，严正要求英国政府停止继续把香港提供给美国作为侵略越南战争基地和后勤补给基地《我国外交部照会英国政府》，《人民日报》1968年5月28日。。英国在越战期间对美国在香港的军事活动进行了积极配合，究其原因，一方面是因为英国作为北约成员需要承担盟国义务，另一方面在遏制共产主义问题上双方具有共同利益。实际上，英国也不希望美国在香港卷入太深。1965年9月初，中国政府照会英国政府，抗议把香港作为美国侵越的活动基地。随后在英国的要求下，美国曾一度宣布暂停侵越美军赴香港度假制度。

　　三、中国捍卫南部海疆的战略部署及海疆建设

　　（一）中国捍卫南部海疆的战略部署

　　为了有效地打击美机入侵我领海领空，1963年6月25日，中央军委颁发《沿海地区海、空情况处置守则》，作为沿海部队平时处置海上和空中情况的基本依据。规定对于凡是侵入我国大陆，包括海南岛上空的外国战斗机、侦察机，我歼击机和地面火力、舰艇应予坚决打击李可、赫生章：《“文化大革命”中的人民解放军》，中共党史资料出版社1989年版，第341页。。随着美国侵越行动的扩大和美机对我侵犯的不断加强，中国南部边境的安全受到了严重威胁。总参谋部于1964年8月5日决定空军、海军和广州、昆明军区部队立即进入战备状态，加强广西、云南、海南岛地区的防空力量。“北部湾事件”后，解放军空军部队奉命进驻海南岛。但为了避免中美之间发生直接的军事冲突，1965年1月11日中央军委颁发《南海地区对美舰、美机斗争的六项规定》，明确规定了对美斗争的指导原则与政策界限，要求部队采取克制态度和“有理、有利、有节”的斗争策略，一般不要攻击入侵中国领空的美国飞机姜长斌、〔美〕罗伯特·罗斯（Robert Ross）主编：《1955~1971年的中美关系缓和之前：冷战冲突与克制的再探讨》，世界知识出版社1998年版，第116页。。

　　在美国持续扩大侵越战争、频繁侵入中国领空之际，1965年4月遵照党中央和中央军委关于坚决打、不示弱的作战方针，空军做出具体规定：“目前美机对越南轰炸范围逐步北伸，其掩护群往往前出到距我国界数十公里地区。在这种情况下，其掩护机群很可能借机窜扰我境，对这种挑衅行动，我军必须坚决给予打击。”刘声锷、苗林主编：《现代局部战争条件下的人民战争》，军事科学出版社1996年版，第70页。人民解放军以广州军区空军为主成立遂溪前线指挥部，指挥云南、广西、雷州半岛、海南岛等地区的空军、地空导弹部队、高炮部队和海军航空兵，在对空防御作战中取得重大胜利。1964年至1968年，美机入侵中国领空155批、383架次。我防空部队击落其中12架、击伤4架吴纯光：《中国空军实录》，春风文艺出版社1997年版，第163页。。1971年以后，美机对中国大陆的侦察、海疆的挑衅活动明显减少，并趋于停止。

　　（二）航海安全措施的法律建设

　　在保证南海北部海疆安全的前提下，为了照顾有关国家航行的便利，1964年6月5日，国务院全体会议举行第145次会议，会议通过了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》（以下简称《规则》），6月8日国务院公布实施，《规则》指出为便利对琼州海峡进行管理，设“中华人民共和国琼州海峡管理处”（简称琼州海峡管理处），强调：“根据中华人民共和国政府关于领海的声明，琼州海峡是中国的内海，一切外国籍军用船舶不得通过。一切外国籍非军用船舶如需通过，必须按照本规则的规定申请批准。”琼州海峡管理处对管理的区域作出了明确规定。这一规定对维护中国主权、巩固南部海防、发展国际贸易都起到了积极作用。

　　《规则》颁布后，国际社会舆论媒体进行了评析，认为中国此举与中苏、越南战争有关。合众国际社记者特勒指出，中国限制船只通过琼州海峡，“影响了符拉迪沃斯托克和河内之间的航运”，这显然是一个妨碍苏联通往共产党北越的行动。这一限制使得船只通过此海峡开向北越港，要得到北京的特别许可。其他航线会使船只绕道而行，从而使航程加长《特勒评我发布外籍船舶通过琼州海峡管理规则》，《参考资料》（下）1964年7月3日。。上述分析是错误和片面的，琼州海峡位于雷州半岛和海南岛之间，属于中国的领峡。普雷斯科特（JRVPrescott）在分析国际海峡时指出，对国际交通并不重要而且另有航路可供利用的6个海峡其中就包括琼州海峡，“这类海峡仅有当地的重要意义，如果对它们的用途加以限制，任何主要海洋国家都不会有什么严重的不便。”〔澳〕JRV普雷斯科特著，王铁崖、邵津译：《海洋政治地理》，商务印书馆1978年版，第90页。

　　（三）台湾当局对南沙群岛的巡防与建设

　　从1956年起至80年代，台湾海军定期派遣一支分遣舰队巡弋南沙群岛的多个岛屿，并给驻守在太平岛军队运送给养。1963年10月6~27日，台湾当局有关部分联合组织了一个视察团视察了太平岛、南威岛、安波沙洲、中业岛、南子岛、北子岛、西月岛、南钥岛、梅九礁、鸿庥岛等。1966年台湾当局派遣了一支海军分遣舰队到南子岛、北子岛、中业岛、鸿庥岛重立中国界碑。台湾当局认为，南沙群岛不仅在军事上是一个有价值的地方，也可在南沙群岛设立广播电台，加强对华侨的广播《蒋帮曾派人到南沙群岛活动》，《参考消息》1961年8月11日。。由于台湾军舰时常绕行南海海域，对周边外国势力而言，也有宣示主权的意味。蒋介石在位期间，虽然把主要精力放在“反攻大陆”的目标上，但在维护南海诸岛及海域“主权”的态度上并没有退让。台湾《中央日报》还发表社论指出，南海三个群岛（东沙、西沙和南沙）为中国领土，有具体史实和文献为证，“特别是西沙群岛，和越南向无渊源”。

　　20世纪60年代，是新中国成立后安全环境复杂多变的时期，也是军事斗争实践最为活跃的时期。当时的南海海疆斗争有如下特点：一是中国政府始终把保护国家海洋利益作为战略指导的最高原则，敢打必胜，坚决捍卫国家主权、安全和领土完整。二是此时中国安全威胁主要来自以美国为首的帝国主义国家，因此在沿海与美斗争持续展开并予敌以重创，对港英政府对美支持采取外交斗争方针，坚持香港主权立场不放松。三是台湾当局此时捍卫南中国海“海权”的实力还是存在的，多次巡视南沙群岛维护着南中国海“主权”。但是由于受到意识形态的影响，两岸在南中国海维权问题上未能展开配合。