对于1949年新中国成立前后的中国共产党对外关系，学术界基本上是从政治关系的层面研究，而从中国共产党与国际法的关系的角度来考量其对外关系，则相关研究成果还较为缺乏。本文试从国际法的角度来探讨新中国成立前夕中共处理原美国驻华使馆的若干问题，以从中透视这一时期中共对待国际法的某些特性。

　　一

　　1949年4月23日午夜，南京解放。随即成立的南京市军管会下设外国侨民事务处，黄华任处长。如何对待在南京的各国使馆问题摆在中共面前。《维也纳外交关系公约》第二十二条规定：“使馆馆舍不得侵犯。接受国官吏非经使馆馆长许可，不得进入使馆馆舍”，“接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护使馆馆舍免受侵入或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严之情事。”刘颖、吕国民编：《国际法资料选编》，中信出版社2004年版，第499页。而负责城内警戒的三野8兵团35军对入城政策教育不够深入，初进南京一周内发生六起涉外事件，其中以4月25日晨该军103师307团l营营长、教导员等为部队安排食宿而误入原美国大使馆事件为典型。

　　中共中央在处理外交关系问题上很慎重。4月26日，中央军委致电淮海战役时成立的总前委：“凡对外国大使、公使、领事和一切外交机关人员及外国侨民施行室内检查，采取任何行动必须事先报告上级，至少须得到中央局及野战军前委一级的批准，方得实施；凡上述行动未经中央规定者，更须电告中央请求批准。”《建党以来重要文献选编》第26册，中央文献出版社2011年版，第340~341页。总前委查明事情经过，作了自我批评。

　　南京市军管会及下属部门采取有力措施保护外国使、领馆和外侨的安全。5月1日，刘伯承等接见金陵女子大学校长吴贻芳时就指出：“我方保护一切守法外侨，是肯定的，反对的只是美帝国主义政策。”《刘陈饶接见吴贻芳等报告及黄华与傅谈话》（1949年5月10日），外交部档案馆：111-00001-06。鉴于一系列事件发生的重要原因是入城前没有制定涉外问题的具体处置措施，5月13日，中央军委批准了5月7日南京市委上报的《卫戍部队在执行勤务时处理外侨问题守则》。该守则规定卫戍部队负责保护一切守法外侨及其财产，防止匪徒及特务分子进行破坏。非经军管会外侨事务处，警备司令部和市公安局之指示或批准，我方任何人员不得进入外国大使馆、公使馆、领事馆、外侨住所、教堂，不得占用外侨房屋。并对房产权，火警、匪警情况，每日宵禁时间内外侨的活动，外侨在市区范围以内的活动，外侨携带包裹来往，汽车登记问题等，都规定了详细的处置办法。《建党以来重要文献选编（1921~1949）》第26册，中央文献出版社2011年版，第399~401页。同时，南京市军管会对外侨保护部署了强有力的力量。原驻城外的34军接管城内警备任务。中原军政大学第2期的100多名学员日夜警卫、巡逻在使馆区。对其他国家原使节提出的希望旅行南京、上海问题，南京外事处也表示如有困难我可予帮助。《澳大使与黄华谈话内容》（1949年7月23日），外交部档案馆：111-00026-01，第3页。

　　不过，中共对上述误入美使馆事件的批评和调查，是从教育官兵注意外事纪律的角度进行的。特别是在美方面前，中共更着重强调新政权和美国没有外交关系，及军事管制状况之下解放军行为的正当性。对司徒雷登以大使的身份提出的抗议，军管会不予理睬。在与美方的非正式接触中，中共表达了对解放军战士进入美国使馆的关切，申明了保护合法外侨的政策，同时也明确肯定了解放军应有的职权。《亲历与见闻——黄华回忆录》，世界知识出版社2007年版，第81页。

　　而对西方国家在华外交官来说，一方面他们以自己理解的国际法准则来对待与中共新政权的交往，要中共方面承认其作为外交官而拥有的特权；另一方面，晚清以来中外关系的不平等也使他们很难放下对中共的偏见和傲慢。中共的立场也是鲜明的。5月27日，中央电告南京市委：“美大使因我承认调查解放军侵入司徒住宅一事（当时承认调查是不妥的）故彼仍加以口头书面抗议，逼我认错藉而取得资本。为打消美帝此项企图，我绝对不能认错，更不能承认有事因此而给部队处分。不管美帝来任何形式的抗议，我概以无外交关系将其原件退回，如高立夫等以私人名义请求我将调查结果见告，我应答以此事无结果可告。因在军管时期，我人民解放军有权进入一切可疑之中外人民住宅，施行检查或盘问。如高立夫再来纠缠，完全置之不理。”《对美使馆抗议及黄司会谈之指示》（1949年5月27日），外交部档案馆：111-00001-08。7月6日，上海市公安局予以破坏交通秩序的美驻沪总领事馆副领事欧立夫拘留三天，责令其做出书面认错道歉，在报刊上公开刊载，照价赔偿毁坏的公私财物。此后，外国在华外交官和侨民都变得谨慎起来。上海地方政府规定的地价税、房捐、车捐，外侨也大多照缴，就是前使领馆及联合国机关也是一样。中共在国际关系中树立起了中国外交和中国法律的尊严。

　　二

　　1949年伊始，中共在新中国与各国的外交关系问题上制定了“另起炉灶”的方针。1月19日，中共中央发出的《关于外交工作的指示》指出：“凡属被国民党政府所承认的资本主义国家的大使馆、公使馆、领事馆及其所属的外交机关和外交人员，在人民共和国和这些国家建立正式外交关系之前，我们一概不予承认，只把他们当作外国侨民待遇，但应予以切实保护。对于这些国家的武官，应与外交人员同样看待。但对美国武官，因其直接援助国民党打内战，则应派兵监视，不得给以自由。”对苏联及新民主国家的外交机关和人员，“亦只作非正式外交来往，其所属武官同。”《建党以来重要文献选编（1921~1949）》第26册，中央文献出版社2011年版，第56页。

　　中共中央注意到美方一再做出试探，同意与美方进行接触，同时强调这一接触的非正式性。从5月至7月与原美使馆人员的多次接触中，黄华均强调双方接触的非官方性，并十分注意言行，以免被对方利用。但是5月13日第一次与黄华见面后，司徒雷登即在南京外交界中吹嘘说，彼已同中共方面取得联络，借以抬高其地位，要外国使节与他一致行动。傅泾波亦曾吹嘘说，黄华带来周恩来回信。南京外事处认为，“美、英、法对我试探很积极，彼等现系经过傅及司徒以私人身份出面，其目的主要在获得我方反应。”《傅泾波与黄华谈话内容》（1949年5月18日），外交部档案馆：111-00001-07。对美方的吹嘘，黄华向法新社记者说明，未带任何信件来南京，与司徒雷登纯系私人会见。《黄华与司徒雷登谈话报告》（1949年6月7日），外交部档案馆：111-00001-10。对美方人员在接触中提出的执行领事职务而企图让中共方面承认其合法性的举动，中共方面也不予理会。6月20日，傅泾波邀请黄华去参加6月24日司徒雷登的生日宴会。也许是考虑到这种场合过于公开和敏感，中共中央指示，“同意黄华以私人身份致函司徒道谢，说明因事不能赴宴会”，《同意黄华以私人身份函司徒谢宴》（1949年6月30日），外交部档案馆：111-00001-18。婉拒了这一邀请。

　　侨民有旅行、迁移及居留的权力，但必须服从居住国的管理，这既是国家主权的体现，也为国际公法所规定。为此，南京市公安局在入城之初就按中央规定，开始规范和加强对外侨旅行、迁移及居留的管理。出于对当时国内外形势的考虑和保卫新生政权的需要，公安局对外侨的旅行、迁移及居留作了必要的限制，对原各国在华外交官也以普遍侨民的身份一同进行管理。南京市公安局制定了《外侨旅行申请书》，规定外侨去外地须到当地公安机关登记，经审查批准，发给旅行证，逾期不返者，限令返回原居住地。为防止外侨特别是帝国主义国家侨民非法旅行及偷运违禁物品，公安机关在南京下关火车站和镇江火车站设外侨检查站，检查来往外侨护照、旅行证件及其所带行李。江苏省地方志编纂委员会编：《江苏省志·公安志》，群众出版社2000年版，第523页。中共中央对各国使馆的出行也作了具体指示：“各国大使馆，公使馆如要求发个人出城通行证及汽车通行证，在军事戒严解除后，可以告诉他们，如果以私人名义请求，可发给特别通行证，个人出城限在南京四周一定区域，汽车通行须有一定范围，数量每个大、公使馆容许其使用一个至两个汽车。”《建党以来重要文献选编（1921~1949）》第26册，中央文献出版社2011年版，第329页。美国使馆的十五辆汽车，全部都被注明公用私用，限制到只能通行一辆。洪沛霖主编：《剑啸石城——国民党老巢覆灭前后》，群众出版社1991年版，第401页。对原外国使节提出的希望给予通讯便利，南京外事处声明因无外交关系，及处于军事时期，电台不能收发密电。《澳大使与黄华谈话内容》（1949年7月23日），外交部档案馆：111-00026-01。外侨管理工作有力地维护了新生政权的巩固和社会的稳定。

　　三

　　《维也纳外交关系公约》第三十一条规定：“外交代表对接受国之刑事管辖享有豁免”，一般情况下，“外交代表对接受国之民事及行政管辖亦享有豁免”。刘颖、吕国民编：《国际法资料选编》，中信出版社2004年版，第501页。而南京市公安局拟定的《外侨出境暂行办法》规定，外侨申请出境，需觅两家殷实铺保填具保单，以便解决未了刑、民事案件及其他事宜；行李须经检查。除履行一定手续外，还需登报声明三日。原外国在华外交官的出境，亦按普通侨民一样办理。

　　但是，原南京美国使馆并不想遵守公安局的规定。6月初司徒雷登在上海之行中，就试探突破有关规定：“我决定在外交豁免权等问题上大做文章，借此来躲避行李搜检等程序。”〔美〕司徒雷登著、常江译：《在华五十年》，海南出版社2010年版，第232页。这无非是想在中共新政权下继续显示其地位和傲慢。7月8日，司徒雷登向南京外事处申请要求于7月18日上午8时由南京搭美国运输机离境。司徒雷登还打算将三个月来积累的绝密官方文件和所有人员的私人信件带走，而不受任何检查。

　　7月11日，司徒雷登收到了南京市公安局要求出境人员填写的空白离境申请表，表的末尾有一个“铺保”项。虽然司徒雷登本人只需具“人保”，陈礼颂译，傅泾波校订：《司徒雷登日记——美国调停国共争持期间前后》，黄山书社2009年版，第154页。但他认为中国共产党“没有想过（或者根本不知道）外交人员离开一个国家的时候，有豁免权利的惯例”。〔美〕司徒雷登著、常江译：《在华五十年》，海南出版社2010年版，第81页。南京市公安和外事机关并非不知国际法的有关规定，而是在不承认旧外交关系的情况下，强调原外国外交官的出境手续必须按普通侨民来办理。

　　对于以上规定，7月12日，南京外事处给中共中央并华东局的电报，就司徒雷登返美出境手续问题提出意见：按一般外侨出境手续，需找两家殷实铺保，填具保单，保证其无任何未了债务或民事刑事案件。行李须经检查。对司徒雷登“拟允彼觅私人作保，大件行李，事先交付检查，至于随身携带提箱皮包之类，则实际上不加检查。如有属于违禁或纳税物品，仍按海关规定办理”。《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第67~68页。7月14日，中央回电同意。《同意宁对司徒离境手续之办理》（1949年7月14日），外交部档案馆：111-00001-21。但是，美国国务院指示，司徒雷登一行中的任何美国人都不能接受他人的商业担保，大使馆成员也不例外。〔美〕司徒雷登著、常江译：《在华五十年》，海南出版社2010年版，第237页。

　　7月16日，司徒雷登的秘书傅泾波找到黄华，称“司徒雷登接美国务院电，因司徒雷登为美政府任命之大使，虽我不承认，但对美国而言，彼系大使身份故不能履行任何保证人或铺保，及出境行李检查手续。因此举有损美政府尊严。要求豁免。”《司徒请求豁免履行出境手续》（1949年7月17日），外交部档案馆：111-00001-21。7月17日，南京外事处给中共中央并华东局的电报对此做了汇报，并提出：如允司徒雷登等人免除铺保，即须豁免全体外国外交人员。这将增加美帝骄横，甚至诬蔑宣传，对我威信有损。如不免除铺保，可能闹僵，美帝可能借此拉拢各外国使节团结对我，在国外大肆宣传。《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第68~69页。显然对于这个不合一般国际惯例的措施，南京外事处也感到棘手，既要减少可能发生的国际摩擦，又要维护中共外交政策的严肃性。

　　7月19日，中共中央电告南京市委并华东局及上海市委，同意上述办法，又指出：“本来外交人员请求出境，可以不必觅保检查，因为你们已经宣布在先，故目前只能免除大使公使而不免除全部外交人员，只免除检查随身行李而不免除全部检查，以免助长帝国主义者气焰，并给他们以不能不接受的困难。如他们再不接受，宁可僵一个时候再说。以后对于这类事情，必须仔细考虑，不要冒昧决定。决定做的事，非情况有变，决不更改，而且凡非例行公事，必须事先请示勿违。”《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第65~66页。南京方面在做出决定前，没有请示中央。中央为了维护外交政策的严肃性，必须肯定南京方面已做出的决定，同时考虑到实际情况，给予美方人员比较宽松的检查。

　　7月28日，美国驻华使馆收到美国务院来信，核准以大使馆作为“铺保”。中共方面同意司徒雷登以美国大使馆的名义为同行者担保。7月29日，在办理手续过程中又发生冲突。由于不承认美国驻华使馆的合法性，南京市公安局反对用大使馆的印章，于是美方人员除了作为大使馆代表之外，每个人都要签上名字”。陈礼颂译、傅泾波校订：《司徒雷登日记——美国调停国共争持期间前后》，黄山书社2009年版，第164页。8月2日，在明故宫机场候机室里，司徒雷登一行接受了南京市公安局外侨科检查站的例行离境检查，乘机离开中国。

　　四

　　考察中共在建立新中国之际对国际法的基本立场，必须注意到以下两个因素。首先，旧中国与国际法的不正常的关系。旧中国被列强认为是“非文明国家”，不适用于国际法。列强通过武力攫取到种种非法权益，在华建立起一整套殖民主义的统治秩序，并以国际法的名义强迫中国遵守。其次，在新中国成立前后，国际法又成为西方国家对新中国进行要挟的工具。以美国为首的西方国家把国际法当作干涉别国内政，保护和实现自身侵略权益的手段。由此，中共必须以新的态度来对待国际法。从旧中国到新中国，虽然作为国际法的主体没有变，但中国与国际法的关系发生了质的变化。

　　一方面，中共新政权并没有否定国际法和国际惯例通行的一般准则。虽然外国外交机关和外交人员不被承认，但中共也注意到了他们毕竟是前官方机构和官方人员，按照国际惯例给予了保护。国际法具有普遍性与合理性的一面，新中国必须考虑到传统上对国家关系加以调整与规范的行之有效的国际法原则。实际上，对于反映国际社会一般行为规范的国际法的基本原则和制度，新中国是接受与坚持的，从来没有否定。对于保护外侨合法权益，如外国人的人身自由、住宅不受侵犯、通信自由、在开放区的旅行自由、经济利益、财产权等，新中国政府一直很重视。

　　另一方面，中共新政权又以革命性的态度来对待国际法。晚清以来，列强所谓遵守国际法和国际惯例，都是以其在华利益为转移的。它们既不愿承认新中国政府，又不想撤走其外交人员，还要求新中国政府给他们以正常的外交官的待遇，目的都是试图在他们认定的国际法权威下继续维护其在华权益和影响。如果中共全盘继承旧政府的外交，则无异于给自己套上绳索，中共决不能受这样的国际法原则的羁绊。中共采取了“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的方针。巩固新中国的独立、恢复国家主权的完整，才能确立中国在国际舞台上的平等地位，形成在中国“适用国际法的正常环境”，邓正来编：《王铁崖文选》，中国政法大学出版社2003年版，第332页。为新中国同世界各国在平等互利的基础上建立和发展政治、经济和文化关系开辟道路。

　　总之，中共在新中国前后对国际法的立场和政策，体现出新中国立国伊始对待国际法的某些特性。

　　第一，中共确立了对待国际法的独立自主的原则。“独立就是国家主权在对外一面的特性的表现。”周鲠生：《国际法》上，武汉大学出版社2009年版，第160页。而近代中国是一部丧权辱国的历史，列强一度控制了中国的内政、外交。中共认为必须树立起中国的独立自主的地位，“我们对外交问题有一个基本的立场，即中华民族独立的立场，独立自主、自力更生的立场。”《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第321页。对于外交承认问题，只要西方国家不改变敌视的态度，就不给它们在中国的合法地位。《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第323页。西方国家欲与新中国建交，则必须通过谈判，断绝与国民党残余势力的一切外交关系，接受平等、互利和相互尊重主权的原则。对待国际法的独立自主的原则对中国在新的基础上创建新型对外关系具有特殊重要的意义。

　　第二，中共在对待国际法时，首先考虑的是国内革命斗争的需要。美国承认新中国的最重要的条件是要后者承担所谓的“国际义务”，这一义务“包括遵守清朝政府和国民党政府订立的条约，这些条约承诺保护美国个人的财产权、美国的外交官和外交财产。”陶文钊主编：《美国对华政策文件集》第1卷，上册，世界知识出版社2003年版，第205~206页。而中共的革命目标就是要赢得民族独立和人民解放，维护国家主权和领土的完整。显然，中共在对待国际法时，考虑更多的是赢得革命胜利的需要。中共也认识到，不承认各国在华的外交机关和外交人员，会产生一些问题，“各国侨民感觉不便，许多人请求出境，同时，我们自己也有一些不方便”。但是中共认为这一方针总体上正确，它有利于彻底摆脱旧中国的屈辱外交，肃清帝国主义的残余势力及其影响，“这样执行的结果，使人民感觉到中国已站立起来，中共是不怕帝国主义的，使我们免去许多麻烦……”《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第13页。

　　第三，中共对国际法的实践，反映了当时其对国际法的理解程度。中共还缺乏处理国际法问题的实践经验。黄华向在南京的苏联原驻华大使馆询问过一些涉及国际法的问题：当一个国家建立了新的制度，外国人是否还享有某些新政权不承认的特权？在苏俄与其他国家建立外交关系以后是如何解决外国人的权利与特权问题的？〔俄〕AM列多夫斯基：《1949年在南京与黄华的三次谈话》，《中共党史资料》2005年第4期。战争的大环境、领导人个人素质、干部队伍构成、决策程序和习惯都不同程度地影响着中共对国际法的理解和实践。