20世纪50年代中期，中国政府针对国际形势和日本国内形势及外交政策的变化，从中日两国人民的长远利益出发，改变了以往仅靠民间推动两国关系发展的方针，在坚持和平共处五项原则和“一个中国”原则的前提下，不失时机地调整对日政策，积极采取各种措施，发展同日本的友好关系，努力推进中日邦交正常化。

　　一、中国政府对日政策出现调整

　　新中国成立后，中国政府的对日政策主要体现在两个方面：首先是反对由美国主导的片面对日媾和，反对美国重新武装日本，反对非法的《日台条约》。在揭露和抨击美国的对日政策的同时，也对日本政府追随美国、敌视新中国的错误做法给予严厉批评。其次，采取将反动的日本政府同日本人民区分开来的政策，一方面与反共仇华的吉田政府做坚决斗争，支持日本人民争取独立的正义斗争，同时利用民间渠道，大力发展同日本的经贸和文化关系。

　　朝鲜停战协定签订后，紧张的国际形势日趋缓和，中国周边的安全环境也得到一定的改善。日本作为美国在远东地区的反共堡垒，对美国的亚洲战略意义重大，如果能够恢复对日邦交，就有可能使美日同盟陷于分裂，突破美国的军事和经济封锁，从而为国内的经济建设创造一个相对和平的国际环境。此外，中日民间交往的顺利发展也使得中国政府对中日关系的前景产生了比较乐观的看法，希望能抓住有利时机，通过积极开展对日工作使中日之间的政治关系也能有所改善。

　　1953年9月28日，周恩来在接见日本拥护和平委员会主席大山郁夫时，提出“我们是主张恢复与世界各国的正常关系，特别是与日本的正常关系”，“希望中日两国能在和平共处的基础上真正能够共存共荣”。《日本问题文件汇编》，世界知识出版社1957年版，第116~118页。10月29日，郭沫若在会见日本“国会议员促进日中贸易联盟”代表团团长池田正辅之等一行时，提出如果日本能断绝与台湾蒋介石当局的关系、摆脱美国追随者的地位、成为和平、独立的国家，那么“中国与日本的正常关系可以建立与发展，而且中国与日本之间订立互不侵犯条约，也是可以考虑的”。《日本问题文件汇编》，世界知识出版社1957年版，第120页。虽然这一时期中国的对日政策依旧处于激烈批判吉田政府的阶段，但通过与日本民间团体的交往，明确向吉田政府和日本人民释放了两国关系能够正常化的信号，并提出了实现正常化的基本原则。

　　1954年6月，中国政府提出和平共处五项原则作为各国平等交往的准则。1954年8月3日，郭沫若在会见日本国会议员代表团时指出，中日关系正常化的主要障碍是日本政府敌视中华人民共和国的政策，和平共处五项原则同样适用于中日两国关系。《日本问题文件汇编》，世界知识出版社1957年版，第143页。10月11日，周恩来会见日本国会议员访华团和学术文化访华团时再次强调：“我们和日本也同样可以根据这五项原则来承担彼此义务”，还说：“日本人民投吉田先生的票，我们就承认吉田先生代表日本……日本人民投谁的票，谁得的票多，谁组织政府，我们就承认谁。”《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第91~92页。言外之意，即是承认吉田内阁可以代表日本人民，吉田内阁也不再是中国的敌人、日本人民的敌人。这表明自万隆会议以后，中国政府的对日政策已开始出现调整，改变了以往将日本政府视为同美国政府一样为反动派的态度，希望中日两国政府在和平共处五项原则的指导下恢复邦交关系。

　　1954年10月12日，中苏两国在对日复交问题上达成一致，发表了对日政策的联合声明，表示“愿意采取步骤，使自己同日本的关系正常化”。这是中国政府首次公开提出愿意主动采取措施恢复与日本的正常关系，标志着中国政府的对日政策开始发生重要变化。

　　1954年12月初，已经走入穷途末路的吉田政权宣布辞职，一贯主张“自主外交”的民主党总裁鸠山一郎就任新一届内阁首相。鸠山上任以后，开始着手调整日本外交政策，主张恢复日苏、日中邦交。12月11日，日本外相重光葵发表声明，表示日本愿意在彼此可以接受的条件下，恢复同苏联和中国的正常关系，并且说，不管其意识形态如何，日本愿意和世界各国建立外交关系。

　　中国政府一直密切关注日本国内政局的变化，针对鸠山组阁以及在对华政策上的表态，中国外交部立即做出评估并向中央汇报。17日，外交部在《鸠山组阁与日本政局》的报告中对鸠山上台的原因做出了相对全面的分析，认为鸠山之所以能组阁成功原因主要有三点：一、鸠山等人提出的对外政策迎合了包括一部分中小资本家在内的日本民众要求摆脱美国的斗争；二、处在经济萧条情况下的日本财经界对吉田政府推行的财政政策不满，把尽快解决经济困境的希望寄托在积极主张重整军备和扩大中苏贸易的鸠山等人身上；三、鸠山组阁是日本国内各政党及政党内各派系之间斗争的结果。《关于鸠山组阁与日本政府》，外交部档案馆：105-00156-02。结合鸠山上台后他本人和外相重光葵发表的一系列有关日中关系的讲话，外交认为“鸠山政府想同中华人民共和国政府建立外交关系的意图仍在动摇中”，为“加重鸠山政府的压力”，建议中央政府“似应考虑表示愿意与日本政府就中日关系采取措施”。《关于日本鸠山政府对华外交政策的估计》，外交部档案馆：105-00156-03。

　　显然，中央采纳了外交部的建议。12月21日，周恩来在政协二届一次会议上指出：“我国是愿意同日本建立正常关系的，如果日本政府也能抱有同样的愿望，并采取相应的措施，中国政府将准备采取步骤，来使中国同日本的关系正常化。”《日本问题文件汇编》，世界知识出版社1957年版，第128页。不久，中共中央政治局讨论通过名为《中共中央关于对日政策和对日活动的方针和计划》的文件，具体讲了五个问题：对吉田内阁倒台原因的分析、鸠山内阁和吉田内阁在对外政策的相同点和差异点、中国对日政策的基本原则、今后对日政策和对日活动的方针和计划、对今后前途的预测。这份文件是中国政府正式制定的第一个全面的对日政策文件，成为此后一段时间内中国政府推进两国关系正常化时的基本依据。

　　二、中国政府采取措施积极谋求对日关系正常化

　　20世纪50年代中期，中国政府在政治、经济、文化等领域采取多种措施推动两国关系正常化进程，主要有：

　　（一）妥善处理和解决两国间战争遗留问题

　　首先是遣送滞留在华的日本军人家属和侨民。据统计，1952~1958年，中国政府委托中国红十字会将滞留在中国的日本军人家属和侨民共35万人，分21批送回日本，并负担了日本归侨抵达日本港口和上岸前的一切费用。其次是战犯问题。中国政府本着改恶从善、既往不咎的原则，依据日本战犯在关押期间不同程度的悔罪表现，对其进行了宽大处理，其中大部分于1956年6~9月分三批宣布免于起诉，释放回国，仅对45名罪行较严重的战犯判处了有期徒刑。林晓光：《建国前后中国共产党对日政策的形成与演变（40年代后期~50年代中期）》，中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中共党史资料》第74辑，中共党史出版社2000年版，第133页。在战争赔偿问题上，周恩来和毛泽东在会见日本友人时，曾多次表示中国没有向日本索赔的意愿，认为“从中日友好的大局出发，放弃索赔等符合中日两国人民的长远利益”。《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第418页。上述措施，体现了中国政府和中国人民的政治远见和宽大为怀的气度，赢得了日本广大社会阶层的称赞，对增进中日两国人民的理解和友谊起了积极作用。

　　（二）扩大民间交流，以民促官

　　从1952年开始，中国政府便利用各种机会积极推动民间交流，目的在于以民间往来带动官方接触，以便为尽快恢复中日两国关系的正常化打好基础。但是，由于吉田茂追随美国采取反华政策，因此中日间的民间交流主要以少量的经贸往来为主，几乎没有其他领域的交流。鸠山上台后调整了对华政策，中国政府抓住这一有利时机，在“民间先行，以民促官”的外交方针指导下，克服各种困难，大力开展民间各领域的交流。首先在民间经济交流方面，取得了三项重大成果：一是1955年4月15日在北京签署了第一次中日民间渔业协定，标志着中日民间经济交流活动的范围进一步拓宽。二是中国贸易代表团首次访日，并于1955年5月4日签署了第三次中日民间贸易协定。一方面这次协定大大促进了中日贸易的发展，按照日本的统计，1955年、1956年、1957年的日中贸易额分别是109亿、15亿、14亿美元，连续三年超过1亿美元。李恩民：《中日经济外交（1945~1972）》，人民出版社1997年版，第189页。另一方面这次协定“比前两次协议有很大的进展，即从单纯的民间贸易进入到半官半民阶段”。林代昭：《战后中日关系史》，北京大学出版社1992年版，第94页。三是1955年10~12月期间，中国商品展览会分别在东京和大阪举行。展览会不仅在会展名称前冠以国名，且在会场上正式悬挂了中国国旗。其次，在文化艺术、科学技术、体育等方面的民间交流日趋频繁。其中，1954年10月，中国红十字会代表团访问了日本，这是新中国成立后的第一个访日代表团，表明中日双向互访的开始；1955年12月，时任中国政府副总理的郭沫若率中国科学院代表团访问日本，表明互访规格大大提高，官方色彩趋浓。据统计，1955~1957年3年间，日本共有293个团体、3272人主动或应邀前来中国进行访问；中国方面则有27个代表团、382人应邀访问日本。其中仅1956年日本访华人数即达1200人，中国访日人数也增加到200余人。陈锦华编著：《中日关系大事辑览》，中国人民大学出版社2012年版，第62~63页。互访范围涵盖了经济、文教体卫等多个方面。可以说，这一时期的民间交流，经历了由点到面，由浅入深，由单向交往到双向互访，由纯民间到带官方色彩并逐步同官方挂钩的发展过程，形成了当代中日民间交往的第一次高潮。

　　（三）呼吁恢复两国正常关系

　　为了日本国内各界能够更加了解新中国的总体外交政策与对日政策，中国政府积极邀请日本各界友好人士或各领域代表团访华，周恩来、毛泽东等党和国家领导人也尽量利用会见日本访华代表团的机会向他们做宣传和解释工作，呼吁两国尽快实现关系正常化。1955年1月23日，周恩来接见以个人名义访华的日本国际贸易促进协会会长村田省藏时，详尽的阐明了中国的和平共处五项原则和对日政策，并解答了对方的疑问和担心。他强调“中国人民决不干涉日本人民的内政，日本人民选择哪一个党组织的政府，中国都承认”。《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第443页。为能邀请到在日本具有广泛代表性和影响力的新闻界代表访华，中国新闻者联谊会和外交部做了周密部署和安排，利用中国贸易代表团访问日本的机会，随团记者与日本新闻界人士进行了广泛的接触和考察，并于1955年5月27日向外交部提交了考察情况报告以及建议人选名单和人选的详细情况。《关于邀请日本记者访华的材料》，外交部档案馆：116-00175-01。8月17日，周恩来接见了以横田实为团长的日本新闻广播界代表团，公开表示：欢迎日本鸠山首相访华，如果首相本人来不了，也可以派代表来，“那对于改善中日关系是有利的”。他还指出，“中日两国关系的正常化，是对中国和日本两方面都有利的事情，应该双方来做，而不应该只看做是一方面的事情”。在谈到《日台和约》时，周恩来表示：“任何对于中日关系正常化的真诚努力，都应该导致日蒋和约的废除”，意在告诉日方，只要中日付出努力，实现中日关系正常化，《日台和约》即自然终止，而无需先期废除。《日本问题文件汇编》第2集，世界知识出报社1958年版，第10~15页。10月3日，周恩来接见日本国会议员访华团时直截了当地呼吁日本政府采取切实行动同中国政府进行邦交正常化谈判，“我们坚决主张中国政府同日本政府直接谈判，到北京来谈”。《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第506页。10月15日，毛泽东在接见这批日本客人时表示，“我们之间的社会制度虽然并不一致，但这个不一致并不妨害我们相互的尊重和友谊。过去的老账并不妨害我们，今天制度的不同也不妨害我们”，就中日两国人民的利益来说，“应尽早建立正常的外交关系”。《毛泽东外交文选》，中央文献出版社1994年版，第219~227页。

　　为促使日本政府对中方的邦交正常化呼吁做出回应，中国政府还分别于1955年8月17日和11月4日，通过中国驻日内瓦总领事沈平奉命致函日本驻日内瓦总领事田副景一，希望日本政府为促进两国关系的正常化，能派遣代表团到北京举行会谈。遗憾的是，这两次致函都没有得到日本政府肯定性的答复。1956年1月30日，周恩来在政协二届二次会议所作的报告中再次正式建议中日两国政府就促进中日关系正常化问题进行商谈。对此，日本政府不但始终没有做出反应，反而公开否认中国政府在日内瓦的努力。对此中国政府在2月26日公开了双方在日内瓦的所有来往信件，向世界证明了中国政府为促进两国关系正常化所做的努力。日方的所作所为，并没有使中国政府放弃努力。1956年5月21日，周恩来在会见日本客人时说：“鸠山先生在国会上几次说他愿意到中国来，和我国政府负责人见面，我们欢迎他来，希望他能很快实现这个说法。如果重光先生愿意来，我们也欢迎。”《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第579页。6月28日，周恩来对日本客人说：“中国人民和中国政府随时都伸出友谊之手，随时都愿意和日本政府商谈恢复两国外交关系的问题。”《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第594页。针对日本政府担心的台湾问题，周恩来在10月14日接见日本社会党客人时强调：中日“要真正建立和恢复邦交，必须不承认台湾，如果现在日本政府这样做有困难，我们可以等”。《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1998年版，第628页。即便在持反华立场的岸信介上台初期，中国政府仍在做积极的努力，并没有把斗争矛头指向日本政府。直到1957年7月岸信介改组内阁后，才逐渐放弃了尽快实现两国关系正常化的努力。

　　在舆论层面上，为配合中国政府的对日政策，以《人民日报》为主的国内新闻媒体就促进两国关系正常化发表了多篇社论或观察员文章。从1954年底鸠山上台到1957年上半年岸信介上台破坏中日关系为止，在不到3年的时间内发表的与中日关系直接或间接相关的社论就有16篇之多。这些社论几乎反映了中国政府对日政策的所有基本思路和观点，与毛泽东、周恩来等中央领导人的言论是相辅相成的。其核心内容主要是：中国希望与日本实现关系正常化；要恢复中日邦交，必须承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府；两国关系正常化的关键在于日本在这一问题上采取积极步骤。

　　三、中日关系没有实现正常化的原因分析

　　50年代中期，虽然中日关系取得了一定程度的进展，但中国政府所谋求并为之推动的两国关系正常化愿望并没有得到实现，其原因是多方面的。首先，在以日美关系为轴心外交战略下，日本政府只能在美国允许的框架下开展自主外交。日中关系正常化不符合美国在远东地区的战略利益，因此美国对此问题的态度一直都是强烈反对的，只允许在有限的范围内保留一定的贸易来往。与美国的对华战略上保持一致是日本政府在制定对华政策方面无论如何也不能突破的底线。正如鸠山内阁时期外相重光葵所言，关于与中国的关系，“取决于它（日本）和联合国、特别是美国的关系”。《重光葵谈日本新政府外交政策》，《新华社新闻稿》1954年第1664期。其次，日本政府（主要指鸠山内阁）在日中关系正常化的问题上始终摇摆不定，前后矛盾，在具体实施过程中采取拖延甚至是完全搁置的方式，仅把发展对华关系锁定在经贸领域。其中原因固然与美国施压有关，但不能否认，鸠山一郎本人的外交思想以及日本国内各党派和他本人所在党派内部的派系斗争也是牵制其对华政策的重要因素。在鸠山看来，日苏关系正常化更符合日本的国家利益，更能体现其“自主外交”的理念，更能容易取得国内各党派和所在党派内部各派别的共识。因此，鸠山内阁在任期内的外交行为基本都是围绕日苏关系正常化展开的。再次，日中关系正常化的核心是台湾问题，日中关系正常化的前提是日本要断绝同台湾当局建立的外交关系，承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，台湾是中国领土的一部分。而鸠山本人在对待台湾的问题上与前任没有多少区别，“两个中国”论仍然是他处理对华关系的基调，这无疑使鸠山内阁的对华政策缺乏必要的支撑点。退一步说，即使鸠山承认“一个中国”原则，在日美为基轴的外交体系下，要实现与台湾当局的“断交”也是困难重重的。

　　由于上述因素的存在，大致上决定了在50年代中期中日关系实现正常化的可能性是微乎其微的。实际上，中国政府对此结果以及影响这一结果的因素是有所预料的。早在鸠山上任之初，外交部便在一份研究报告中详细分析了日本当前面临的严重经济困难，并据此对中日复交问题做出了初步判断，认为“只要不损害美国的根本利益，美国大概不会反对日苏建交及在一定程度上扩大对中国的贸易，但中日建交问题在目前还是困难的”。因为“第一，美国不会允许中日建交的，美国会考虑到中日在经济方面的进一步接近，就会助长日本要求摆脱美国的倾向。第二，日本政府考虑到对台湾的每年六千万美元的贸易，也不会轻易得罪台湾当局。所以，重光葵声明中的对中国部分（重光葵1954年12月11日发表的声明），其目的只是进一步扩大贸易和骗取选票。”《日本目前的形势和鸠山内阁的外交政策》，外交部档案馆：105-00156-02。这份报告纯粹是从经济因素的角度来分析日中关系的前景，尽管不全面，但得出的结论是正确的，而随后的艰难过程与结果也基本上印证了这一判断。

　　虽然中国政府深知“在正常关系的树立方面，也许日苏要（比日中）容易”，《与周总理的恳谈》，日本外务省外交史料档案馆档案：A-0-l-3-3。但这并没有妨碍中国政府在促进中日关系正常化方面的诚恳态度和所做的努力。这是因为，第一，预判并不意味一定会发生，尽快实现中日关系正常化是中国政府重要的外交方向，因此，只要有百分之一的希望也要努力争取，而不是放弃或听之任之。第二，即使在短时期内不能实现关系正常化，但可以通过继续加强和拓宽两国间的经贸联系，并以此来带动文化、科技、教育等其他领域的民间交流，从而达到民间先行、以民促官、最终实现邦交正常化的目的。第三，中国政府在20世纪50年代中期调整对日政策还有一个不可忽视的外在因素，即苏联因素。在“一边倒”外交战略和中苏同盟的大背景下，配合苏联的对日政策是中国政府的应有之义。因此，虽然中日关系正常化在当时看来前景黯淡，但中国政府通过调整对日政策施压日方，一方面可以帮助苏联尽快实现苏日关系正常化的目标，同时也体现出《中苏友好同盟互助条约》中规定的“对有关中苏两国共同利益的一切重大国际问题，均将进行彼此协商”《中苏两国政府发表公告缔结友好同盟互助条约同时签订关于中国长春铁路和旅大及贷款等协定》，《人民日报》1950年2月15日。的精神，意在向以美国为首的西方阵营宣告中苏同盟是团结合作、牢不可破的。

　　在50年代中期，中国政府在内因与外因的共同影响和作用下，必然要做出调整和推进对日政策的决策。其调整时机和推进过程体现了中国政府在对日决策上的良好大局观和决断力，以及既坚持原则又不失灵活的决策方式。实现两国关系正常化并不是中国政府调整和推进对日政策的唯一目的，且不论中国政府对此结果已有所预料，即便是毫无准备，也不能仅仅凭最终结果对这一行为本身的作用和意义做出评判。换言之，中国政府对日政策的调整和推进，基本上完成了预期目标，为实现中日邦交正常化这一终极目标在政治关系、经济联系、民间友好等方面奠定了良好的基础。