中共十八大和十八届三中全会在全面深化改革的部署中，对如何深化政治体制改革做出具体规划，极大地顺应了党心民意。历史不能割断。在新的历史起点上深化政治体制改革，需要对十一届三中全会以来的政治体制改革做出客观的分析和清醒的判断。 

　　一、政治体制改革的酝酿和最初举措 

　　我国政治体制改革的酝酿，发端于中共十一届三中全会。我们党和国家现行的政治体制，主要是从战争年代的革命根据地体制脱胎而来，后来又糅合了斯大林领导时期的苏联模式，突出特点是高度集权的一元化领导。十一届三中全会和此前召开的中央工作会议期间，党内不少老同志从“文化大革命”的深刻教训中体会到了改革政治体制的必要性。其中很重要的一条，就是党内民主生活不正常，民主集中制原则受到破坏。谭震林在发言中说：井冈山时期，毛泽东、朱德、陈毅就开会辩论、吵嘴，那时不叫反对毛主席。一个领导人，如果人家讲了不同意他的话就叫反对他，那还有什么民主集中制？叶剑英在讲话中说：“文化大革命”的一个血的教训，是使我们从反面懂得，一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。要加强法制就必须加强人大常委会的作用。徐向前在西北组的发言中说：必须解决好体制和作风问题。我们现在有些领导机关机构重叠、人浮于事，办事效率不高，官僚主义情况相当严重。邓小平的总结讲话更是高屋建瓴，提出并阐述了加强党内民主、克服党政不分、克服官僚主义、改革国家机关等一系列问题，涉及政治体制的方方面面。 

　　中共十一届三中全会在肯定上述思想基础上，分析了我国政治体制存在的弊端，提出需要着手改革的问题：（1）下放经济管理权限，精简经济行政机构；（2）解决党政不分、以党代政、以政代企的现象；（3）实行分级分工分人负责和实行考核、奖惩、升降等制度；（4）调动人民的积极性，切实保障人民的民主权利；（5）加强社会主义法制建设，使民主制度化、法律化；（6）健全民主集中制和集体领导的原则。全会在初步总结历史经验中提出的上述重要思想，是我党关于改革政治体制的认识的　

　　起点。 

　　中共十一届三中全会过后，政治体制在清理“文化大革命”及其以前的“左”的错误中得到全面恢复，在恢复中也有改革意义的举措。前者主要体现在：党的领导制度和国家机构逐渐恢复，社会主义民主和法制建设初步恢复和加强，共产党领导下的多党合作和政治协商制度以及工、商、妇群众团体得到恢复。关于后者， 1979年7月，五届全国人大二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，对地方政权组织和选举制度作了重要改革。会议制定的刑法和刑事诉讼法，改变了长期以来以政策、条例代替基本刑事法律的现象。1979年9月，中共中央发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，强调：在法律面前必须人人平等，各级党政领导人，不论职务高低、权力大小，都不得以言代法，坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律办事，包揽司法行政事务的习惯和做法。1980年2月，中共十一届五中全会召开，决定重新设立中共中央书记处并选举了书记处成员，通过了《关于党内政治生活的若干准则》。7月，中共中央发布了《关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》。8月，中共中央书记处决定，在今后二三十年内，一律不挂现任中央领导人的像。 

　　二、政治体制改革的启动和局部范围内单项改革的突破 

　　政治体制改革的启动标志是1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。讲话阐明了政治体制改革的目的和必要性，指出了现行制度中的主要弊端和产生的原因，以及如何进行改革等重大问题。邓小平认为，改革党和国家的领导制度，需要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。他提出的中央正在考虑逐步进行的重大改革措施是：（1）向五届全国人大三次会议提出修改宪法的建议；（2）设立顾问委员会；（3）建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统；　

　　（4）有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制；（5）各企事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议；（6）各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。 

　　根据邓小平的讲话精神，从1980年至1986年,政治体制局部范围内的单项改革取得了突破性进展。 

　　（一）改革完善党和国家的领导制度 

　　1982年9月，中共十二大党章对党的组织制度做了两项重要规定：第一，不设党中央主席、副主席，只设党的总书记，规定总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议和政治局常务委员会会议，重大决策都要通过民主协商由集体讨论做出。第二，设置中央和省一级顾问委员会和各级纪律检查委员会。1982年宪法对国家领导体制也做出重要规定：第一，恢复设立国家主席和副主席职务，履行国家元首的职责。第二，国家设立中央军事委员会，领导全国的武装力量。第三，国务院实行总理负责制，总理召集和主持国务院常务会议和全体会议，根据宪法和法律，规定行政措施，制订行政法规，发布决定和命令。国务院各部、委实行部长、主任负责制。第四，规定国家主席和副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理等国家领导人连续任职不得超过两届。 

　　（二）改革党政机构和干部制度 

　　1982年1月，中共中央政治局召开精简中央机构的会议。邓小平在会上指出：精简机构是一场革命。必须解决目前机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的。这不是对人的革命，而是对体制的革命。随后，中央机构改革工作开始进行，省、地、县逐级先后展开，到1984年结束。经过这次改革精简，中共中央直属单位的司局机构减少11%，工作人员总编制缩减17.3%，各部委的正副职减少15.7%。同党政机构改革紧密联系的是干部制度的改革。当时突出强调了要大胆提拔德才兼备的优秀中青年干部，明确提出废除干部领导职务终身制的关键是要建立正常的退休、退职的制度和任期制。按照这个要求，经过调查研究，1982年8月，中共中央做了《关于建立老干部退休制度的决定》。 

　　（三）加强社会主义民主政治建设 

　　中共十二大肯定了中国共产党与各民主党派之间“长期共存、互相监督”的方针，并增加了“肝胆相照、荣辱与共”的内容。这使民主党派获得极大的发展。据统计，到1987年10月，各民主党派发展到23.9万人，省级组织有164个，市级组织有688个，县级组织有182个，基层支部1.2万个。1982年宪法对民族区域自治制度也作了许多新的原则规定。包括：自治地方可根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策，管理地方财政；在国家计划指导下，自主地安排和管理地方的经济建设事务；组织本地方维护社会治安的公安部队，自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族文化遗产，发展和繁荣民族文化等。 

　　三、政治体制改革的总体框架设计和基本方案的形成 

　　中共十二大以后，随着以城市为重点的经济体制改革的全面展开，中共中央开始进一步认识政治体制改革的地位、作用，考虑改革的方法、步骤等问题。1986年，邓小平多次发表谈话，强调政治体制改革的问题，为政治体制改革的研讨和方案框架的设计奠定了基础。 

　　关于政治体制改革的内容。邓小平提出：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[1] 

　　关于政治体制改革的目标。邓小平提出三个目标：第一，是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。要通过三届党的代表大会15年时间完成这个任务。第二，是克服官僚主义，提高工作效率。主要是解决党政不分问题。第三，是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性，实现管理民主化。[2]这三方面，可以概括为活力、效率、积极性。 

　　关于政治体制改革的原则。邓小平提出：不能照搬西方的，不能搞自由化，过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。 

　　关于政治体制改革的时间表。邓小平说：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”[3]他要求中央书记处的同志要考虑一下政治体制改革问题，允许用年把时间搞调查研究，把问题理一理。稍后，他又进一步明确提出：“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图。”[4] 

　　根据邓小平的指示精神，1986年9月，中央决定成立在中央常委领导下的政治体制改革研讨小组，开始对政治体制改革进行有组织的系统研究。经过一年的努力，研讨小组形成了一个政治体制改革总体设想的方案。方案分十个部分：政治体制改革的目标；党政分开；党的制度建设；权力下放；机构改革；人事制度改革；建立社会主义协商对话制度；完善社会主义民主政治的基本制度；加强法制建设；进行政治体制改革应把握的一些原则。中共十二届七中全会经过充分讨论，原则同意了这个方案，决定将其基本内容写入中共十三大报告，提交代表大会讨论。 

　　四、政治体制改革的多方面展开和稳步推进 

　　中共十三大以提出党在社会主义初级阶段的基本路线和政治体制改革的蓝图而载入史册。在邓小平的指导下，中共十三大强调政治体制改革要适应经济体制改革，适应生产力的发展和人民群众的要求，强调要采取坚决、审慎的方针。中共十三大的帷幕一落，政治体制改革就从多方面展开。 

　　加强党内民主制度建设的重要步骤。为了健全党的集体领导制度和民主集中制，讨论通过了中央政治局、中央常委和中央书记处的工作规则。中央全会召开的次数开始由每年的一次增加为两次。各省、市、自治区党委也都先后制定了与之有关的一些规则。在党内选举制度方面，明确了提名程序和差额选举办法。为了切实保障党章规定的党员民主权利，制定了保障党员权利的具体条例。还疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。 

　　实行党政分开。首先是明确党和政府的不同职能。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。其次是调整党的组织形式和工作机构。各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构强调少而精，与政府机构重叠对口的部门被撤销，其管理的行政事务转由政府的有关部门管理。 

　　实行权力下放。权力下放以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点，凡是规定下放到城市和企事业的权力，各中间层次一律不再截留。在中央和地方的关系上，要求在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府与企事业单位的关系上，要求按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情自己管理，政府的责任是按照法规政策为企业服务并进行监督。 

　　实行行政改革。关于机构改革。按照国务院机构改革方案，原来的45个部、委调整为41个，新华社转为事业单位，国务院直属机构由22个调整为19个，精减人员数为20%左右。关于干部人事制度改革，重点是建立国家公务员制度。1988年10月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在部分地区进行试点。1989年1月，中央组织部、人事部联合下发了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试考核办法的通知》，要求县以上行政机关补充工作人员，实行考试考核办法。 

　　实行社会改革。中共中央颁发了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，要求各级党组织对工会、共青团、妇联实行统一领导，同时又要支持他们独立自主地开展工作。关于法制改革，主要是加快了立法工作的步伐，以保障改革。1988年，国家编制法、国家赔偿法、行政诉讼法、新闻法、保密法、社团法、游行集会法、工会法、青少年保护法、妇女保护法、劳动保护法、法官法、检察官法、律师事务法等，都列入立法计划。1989年，行政诉讼法正式颁布实施，标志着我国的行政审判工作进入了一个新阶段。 

　　五、政治体制改革的调整和深化 

　　1989年以后，由于政治和经济上的原因，为维护稳定的政治局面，政治体制改革步伐放缓。1992年10月，中共十四大根据深化改革，加快发展，特别是建立社会主义市场经济体制的紧迫需要，再一次把政治体制改革的任务提了出来。江泽民在十四大报告中具体阐述了政治体制改革的各项任务：进一步完善人民代表大会制度，完善共产党领导的多党合作与政治协商制度，坚持和完善民族区域自治制度；加速建立一套民主的科学的决策制度，逐步完善监督机制；高度重视法制建设，加强立法工作，严格执法，加强执法监督；下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。[5] 

　　中共十四大到十五大的五年，中国的法制建设特别是立法工作的步伐明显加快，创了新中国法制建设史上的新高。中共十四大以后的五年，共审议法律和有关法律问题的决定草案129个，通过法律85个，有关法律问题的决定33个，共计118个。国务院制定行政法规197个，地方制定的法规4200多个。内容主要涉及：构建社会主义市场经济法律体系框架；修改完善刑事诉讼法和刑法；制定和修改社会主义民主政治建设和其他方面的重要法律；制定和充实实行“一国两制”方针、促进祖国统一大业的法律。与此同时，还在公民中普遍开展了普法教育，各级干部和群众的民主法制意识和守法、执法的自觉性明显增强。 

　　中共十四大到十五大的五年，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度也进一步走上规范化、法制化的道路。一是合作与协商的形式逐步定型。中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议一般每年举行一次；由中共中央召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出政策性建议或讨论某些专题。这种会议一般两月举行一次，重大事件随时通报。二是政治协商与民主监督的内容有了更明确的规定。政治协商的内容包括：国家的重要方针政策及重要部署，国家政治生活方面的重大事项，中共中央提出的国家领导人选，人民群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。民主监督的内容包含：国家宪法与法律、法规的实施情况，中共中央和国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况。三是民主党派参政议政的渠道不断拓展。民主党派成员和无党派人士在各级人大中，都占有适当比例，其中不少人担任各级政府及司法机关的领导职务。截止到1997年8月的统计，全国担任地方县级以上人民政府及机关领导职务的党外干部共有8300多人。 

　　中共十五大到十七大的十年，党和国家的政治体制改革进一步走向深化。1997年9月，中共十五大提出政治体制改革要继续深入。江泽民在报告中阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项：（1）依法治国，加强法制建设；　

　　（2）健全民主制度，扩大基层民主选举；（3）发挥舆论监督的作用，完善民主监督制度。2002年11月，中共十六大根据新的形势，对政治体制改革做了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中比较重要的工作部署包括：改革与完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等。2007年9月，中共十七大提出：政治体制改革必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。胡锦涛在十七大报告中指出：“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”[6]在工作部署上，他提出了六个方面，尤其要求：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利；全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；加快行政管理体制改革，建设服务型政府。 

　　这十年政治体制改革的广度和深度超过以往时期。在落实依法治国基本方略方面，全国人大常委会加强了实体法和程序法的立法建设，在条件成熟的情况下，及时地制定了过去缺少的法律，修订了一些不能适应时代要求和社会主义现代化建设的法律条文。仅2002年一年的时间，九届全国人大及其常委会就根据改革、发展、稳定的需要，并围绕任期内要初步形成法律体系的目标，制定、修改了20多部法律以及有关法律问题的决定，包括物权法、民法典、行政许可法、行政强制法、中小企业保护法、农村土地承包法等。 

　　在政府机构改革方面，党中央、国务院多次进行大刀阔斧的改革。1998年，国务院率先行动，进行精简合并。结果是列入国务院的组成部门由原来的40个减少为29个，人员总编制数基本达到精简1/2的预期目标。这次改革的一个亮点是进一步转变了政府职能。其突出体现的是撤销了电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会等十个工业专业经济部门，使政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。2000年6月，中共中央颁布《深化干部人事制度改革纲要》，对干部人事制度改革的目标、方针、原则和内容做了强调说明。其中对党政领导干部选拔任用制度的改革是：（1）完善民主推荐、民意测验、民主测评制度；（2）推行党政领导干部任前公示制度；（3）推行公开选拔党政领导干部制度；（4）健全党政领导干部选举制度；（5）实行党政领导干部职务任期制；（6）实行党政领导干部任职试用制度；（7）实行党政领导干部辞职制度；（8）进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法；（9）根据各类干部不同特点，建立和完善培养选拔妇女干部、少数民族干部、非党干部的相关制度；（10）修订《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，制订配套法规或实施细则，逐步形成党政领导干部管理的法规体系等十个方面。加入世贸组织后，为了进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，国务院于2003年进行了新一轮的机构改革，进一步转变政府职能。这次改革的一个亮点是加快行政管理体制改革，建设服务型政府。例如：建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。通过这次改革，开始形成了行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。此后，政府机构改革逐步转为以科学发展观为前导，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。 

　　上述历史节点证明：第一，中共十一届三中全会以来，党的中央领导集体领导一直在积极稳妥地推进中国政治体制改革。第二，经过上述政治体制改革的历史节点，中国特色的社会主义民主法制建设已经取得了长足发展，为新一轮政治体制改革奠定了牢固的基础。 

　　[1]《邓小平年谱（1975~1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1137页。 

　　[2]《邓小平年谱（1975~1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1152~1153页。 

　　[3]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第164页。 

　　[4]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177~178页。 

　　[5]《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社1996年版，第28~30页。 

　　[6]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第28页。