新中国成立初期，为了迅速恢复经济，维持新政权正常运转，平定物价，稳定金融秩序，中央政府把增加税收作为一个重要举措。时任中央财政经济委员会主任的陈云在谈到如何解决当时财经困难时明确指出：“我们应该逐渐增加税收的比重。努力收税，是解决财政赤字的一种办法”；[1]“收税和发钞这两者比较，在可能的限度内，多收一点税，比多发钞票，为害较小。”[2]多收税，无非就是向农村与城市的纳税对象征更多的税。然而，自抗战以来，“农民为抗日战争和解放战争，出人出钱，贡献了最大力量……全国农民平均负担占其农业总收入的百分之十九强，而老解放区则占其农业总收入的百分之二十一。”[3]显然，农村地区的税赋已超过了传统小农经济所能负荷的程度，要想再从农业上增加收入已十分困难了。这样，新政府增加收入的视角自然会转向已被解放的城市，城市工商业税就成为新政权着重要开发的税源。

　　一

　　解放战争后期，随着战争的进程，中国共产党开始在大中城市执政，城市工商业税收也就成为城市新管理者的工作内容。城市工商业税收主要包括货物出厂税、营业税和所得税等，其中货物出厂税等是按章征收，操作相对简单明确，在实施过程中争议较少。营业税与所得税，是两个涉及工商营业额（销售总收入或劳务信用总收益）、所得额（除去各种开支的纯所得）的税法，[4]在国民党统治期，政府对这两种税的征收方法是按照资金征收或按盈利来征收的。这种征收方法存在一个难以明确的环节就是：如何准确确定工商业的营业额与（赢）盈利额？会计制度的不完善以及法律、利益等因素，就使这一问题更加难以明晰了。掌管城市新政权的中国共产党决定抛弃旧政府按资金和盈利来征收的方法，其理由是：“按资金征收或按盈利征收的办法均难调查”，“因为商人均怕人家知道他的资金及赢利数额”，他们会虚报瞒报资金和盈利数目，这样征收上来的税收数目就没有真实性；进而得出结论：原来的征税方法“形式上是科学方法，实际还是不科学的。” [5]基于此，“民主评议”的征收方法便被提出来并开始实践了。[6]

　　从现有的资料看，“民主评议”这一方法最早是在华北根据地辖区内开始实施与推广的。1947年6月，在华北财政经济会议上一份综合报告中就提出：“根据某些地区的经验，最好还是采用分级计分办法，即由政府规定税款总额，而由商人自己民主讨论，按其资金、营业赢利状况评定等级，按级计分，分摊税款。”并说，“这样既免调查麻烦，且较公平合理，这个经验可供各地参考。”[7]解放战争期间，在华北，中国共产党执政的大中城市均实行“民主评议”这一征税方法。并对这一方法给予了肯定的评价。[8]

　　1947年6月，在华北财政经济会议上介绍与推广“民主评议”时提出的两个重要理由是：“既免调查麻烦，且较公平合理”。[9]经过实践后，执政的共产党人显然发现调查的麻烦虽然减少了，但公平合理等问题却并没有得到解决，因为在民主评议中，有影响力的工商业者有可能影响评议占便宜而少缴税，而无影响力的则要多缴税；而且，“民主评议”的实施是先定一个税款总额，再经评论分摊税款，这就成了摊派问题了。基于此，在1948年9月的一个相关工作指示中，便提出“对工商业者按所得纯利只征百分之十五左右的所得税”。并强调要“规定合理评议计算征收的制度”才行。[10]

　　针对出现的问题，在坚持民主评议的基础上，税务部门对评议制度进行修正、完善，具体做法是：（1）规定一个时期全市应纳工商税总额；（2）由城市税收机关会同市工商业联合会组成的民主评议会把这一税额分到各行业；（3）各行业的民主评议委员会再通过评议再把应交税额分配到各税户的头上。[11]较原来的方法，较明显的变化是加强了税务机关在评议中的作用。由于这一方法注意到当时工商业户账目不完善的情况，设计中，有防范工商业者瞒报资金和盈利额的功能，又有与工商业户主共同民主协商的形式，更为重要的是能保证完成征税。这样，“民主评议”的方法被当时中央财政部所肯定，[12]进而要求已被解放了的各大中城市均按这一方法来征收工商业营业税、所得税。

　　二

　　1949年5月上海市解放时，为了保持城市经济恢复发展、平稳过渡等问题，新政府明确规定，在上海市暂时按照国民党统治时所实行的旧税法征税。在税收方法上，没有采用“民主评议”的方法，而是采取了“自报实缴，轻税重罚”的方法。其基本方法是：按工商业者自申报的营业额和所得额，按税率征收税款，如果发现商家少报了数额（轻税），则税收部门对其实行重罚。[13]提出“自报实缴，轻税重罚”方法的是时任上海市税务部门负责人顾准，他之所以提出这一方法与他对“民主评议”的质疑有关，顾准认为：（1）“民主评议首先要求我们提出应征税总额再层层派下去，这个应征总额怎样定法，实在摸不到底”，且极容易变成“摊派”。（2）“民主评议评到户，要经过各业同业公会。” “一个行业的同业工会内有势力的资本家可能占便宜，不占势力的可能吃亏”。[14]对“民主评议”提出质疑的还有学界的专家。1949年8月17日《光明日报》的经济周刊上刊登了经济学家、研究员伍丹戈的文章《论城市工商税捐》，文章明确反对“民主评议”方法，认为把税额层层分下去的做法是“摊派性质而不是捐税性质”，有违税法理论。[15]1949年 9月4日，《人民日报》发表虹流文章《谈北平市营利事业所得税——兼与伍丹戈先生商榷》。文章明确反对伍丹戈观点，并表示在现阶段反对“申报查账”的方法，而主张实行“民主评议”的方法。[16]

　　面对不同的意见，中央财税部门的态度、观点是怎样的呢？从现有公布的资料看，直接负责中央财税部门的薄一波重视这一问题的应该是在1949年11月4日开始的。这一天，他接到毛泽东主席转发的一份英国侨民给英国政府备忘录的电报。1949年11月1日，中共上海市委发与中共中央、毛泽东一份英国侨民给英国政府备忘录的电报。电报中英国侨民抱怨当时新中国的税收制度全国不一致，并说：“在天津之合并征收所得税及营业税，似非合理，更依照‘付税能力’强定工商业税，亦不科学，对工商业均有严重不良影响。惟上海之营业税及印花税法，系参酌本市实际情况而定，人民无不称善。” [17]天津市实行的正是“民主评议”方法。

　　毛泽东11月4日看到这一电报后，便转发给了薄一波，并批示“收集上海税收办法，加以研究。”[18]接到毛泽东的批文后，薄一波便开始进行相关调查、研究。为了彻底调查研究清楚这一问题，一个月后，薄一波才形成这一调查结论，于12月8日回复了刘少奇及中共中央。[19]可能并非完全巧合，首届全国税务会议于11月24日至12月9日在北京举行，薄一波很可能想通过会议期间的讨论、调研，再形成较成熟的意见汇报中央。通过薄一波12月8日给中共中央的信和他在税务会议上的讲话、全国税务会议形成的总结报告，以及1950年3月23日薄一波在《人民日报》发表的社论《税收在我们国家工作中的作用》一文，我们可以大概了解到对“民主评议”争论的态度、观点以及他解决问题的方法。

　　在12月8日，在致刘少奇和中共中央的信中，薄一波分析说：“沪采‘自报实征，轻税重罚’办法。好处是依法计税，对资本家好讲话。但‘自报’之外，必须有深入的群众性的调查，始能做到少漏税。否则任人虚报，我陷被动，税收损失太大……津采‘民主评议’办法，按任务逐级分摊，故能保证收入，工商户造假的老办法无所施其技，我较主动。但无法可凭，‘轻’‘重’没个法定的尺子。”[20]“民主评议”始于华北地区，自抗战后期以来，薄一波一直负责华北地区的工作，对“民主评议”的方法，他是肯定与支持的，但此信明确表明，薄一波是非常清楚知道“民主评议”方法中客观存在的“无法可凭”、“‘轻’‘重’没个法定的尺子”等弊端。

　　对于上海的“自报实缴，轻税重罚”的做法，薄一波总体上是不赞同的。1950年3月23日薄一波在《人民日报》发表的社论《税收在我们国家工作中的作用》一文中进行了分析和解说：“在征收城市工商业税的方法上，财经工作人员中曾经有‘自报公议、民主评定’和‘自报实缴、轻税重罚’的争论。反对自报公议、民主评定的人们说：‘新式大规模企业组织有完全的账目，具备了自报实缴的条件。’‘自报实缴可以大大鼓舞商人们自尊心理，轻税重罚又使商人们犯不着逃税。’‘自己填报，既民主而又便利。’‘充分照顾解放初期中小工商业者的困难，也大大减轻了他们的负担。’但是根据全国各地一年来检查征收工商业税的结果来看，完全相信工商业者在纳税问题上会说真话的观点，是完全错误的。事实千百次地证明，不论大中小工商业者，也不论中外工商业者，造假帐是相当普遍的，……武汉在检查的二百一十九户中，发现两套帐的有一百零四户，确定真帐的只有七户。上海在检查第二期营业税时，也发现有百分之八十的账簿是不可靠的。”因而，薄一波得出结论：“‘自报实缴’，实际只能是假报虚缴，不足征信。”[21]

　　薄一波和中央财税部门显然注意到各种方法的长处与不足。为了尽可能地扬长避短，财政部门在综合的基础上提出了综合的指导意见。1950年1月30日发布的《工商业税暂行条例》中规定征收方式为三种：“自报实缴，配合查帐办法”、“民主评议方式”，“定期定额征税办法”。[22]虽然，也吸收了“自报实缴”的方法，但是，薄一波在相关社论中明确指出：在“目前的条件下，根据现有材料，结合调查研究，给全国各城市各区域规定一定的税款数目，并由各纳税人户间采取自报公议、民主评定的方法，分配此种税款的负担，应是比较合理的”。[23]

　　实际上，就在同一社论中，薄一波认为较好的税收方法是大连市的方法：“今后应该学习大连市的方法，税务工作人员应该用最大的力量，结合查账，了解纳税的工商户数、实际财产、营业交易额和利润，把税收工作提高。”[24]这一方法也被称为“自报查账计税”方法。[25]薄一波当时何以不主张实行大连市的方法，而坚持用“民主评议”的方法呢？所谓“目前的条件”是什么“条件”呢？

　　分析起来，当时最重要的“条件”与原因是：税收干部人员较少，无法做好查账工作；而在操作层面上，税务人员也很难清楚了解工商户的实际财产、交易额和利润的。更为重要的是，当时的税收任务艰巨。1949年12月8日，在首届全国税务会议上，陈云对当时全国财政经济情况分析说：由于财政供给人数增加（由750万人增至近900万人）、战争所需的建设费用以及经济恢复所需经费，使“开支的需要日益增加”，“财政赤字很大，约60%左右”；如何解决赤字问题呢？陈云说：“摆在我们面前的只有两条路要我们选择后去走，一为增加税收，二为发行票子……票子是多发不得，也不能解决问题……所以我说只有一条路可走，增加税收，这是最好的办法”。进而，他指出：税收任务“不仅是一个财政任务与经济任务，而且是一个严重的政治任务，增加税收的议案已经中央人民政府委员会通过”。[26]薄一波在会上亦强调说：“确定税收问题要注意到国家财政的需要：现在我们全国供给到750万人，如加上华南及全国解放后供人数将达到900万人，如甚至发展到1000万人……要建设海军、空军，要建设铁路，没有钱是不行的，因此我们考虑到这样的问题——必须加强税收工作。”报告中，薄一波谈了自己对这个问题的认识过程：“我过去个人是主张轻税的、减税的，现在我思想打通了，从思想上认识到税收的重要性。”[27]这清楚表明，当时的税收是任务税收，是按财政支出而确定收税总额。而要完成这一任务，“民主评议”当然是最好的方法选项。但是正如陈云、薄一波所解释的，这是增加税收、任务税收，这是当时特殊时期所决定的；也正因为如此，“民主评议”的方法也被视为一种过渡方法。薄一波在首届全国税务工作会议的总结报告中就说；满足于民主评议，不向自报查账计税前进也是不妥当的”；1950年4月5日，时任财政部副部长的吴波在与上海税务局长顾准的一封信中讨论税收政策时也明确地说：“情况如此之复杂，自报实缴如不与民主评议结合，只靠我们的税收班干部查账，恐一时很难弄清楚上海工商业户情况，对收入亦是无法保证的。因此，以民主评议作为过渡尚有必要。东北和大连都是走的这条道路。但必须承认民主评议本身的缺点尚很多，我们只是在被迫不得已情况下才使用。在执行中尚须随时注意研究改进，过渡的时间愈短愈好。

　　以任务为目标，强调以“民主评议”为主要方法，几个月实施下来，效果明显，为国家财政收支接近平衡做出贡献。但是也出现了问题，在1950年5月27日至6月17日，在第二届全国税务会议上，长沙工商界代表就“民主评议”方法说：此法“虽有办理简单，纳库迅速等优点，但因工商业者民主条件不够，中小行业及工商户纳税习惯很浅薄，以至往往发生小户挤大户，大户欺小户的偏向。”[28]针对这一现象，在政协第一届全国委员会第二次会议上，薄一波也谈到了：在“民主评议”中，“不少地区又发生了小挤大，大挤小以至负担不公的现象”。[29]为了较好解决这一问题，在第二届税务工作会议上，薄一波作了《关于调整税收问题的结论》的报告，报告中针对“民主评议”方法提出修正性指导意见：“工商业税，规定自报查账依率计征、自报公议民主评议和在自报公议民主评定基础上的定期定额三种方法，同时采用。凡工商业有健全的会计制度，……采用自报查账、依率计征方法。凡工商业会计制度尚不健全者，采用自报公议民主评定的方法，但亦要评到合乎税率标准，不许高于或低于税率，评议前得根据各行业的经营规模，至少分成大中小三等，每等视其营业状况再分为上中下三等，分别选择一定比例的典型户，进行典型调研，求得各行业之营业额与各行业之标准纯益率及其各等级所得额，然后由各行业或各区评议委员会依照上述方法分别进行评议。所有评议工作，统由税务机关和工商联合会共同协商负责，务期达到公平合理依率计征的目的。用民主评议征收的工商业户，如果能够不断改善其会计制度，确已具备查账计税的条件者，经核准得改为自报查账依率计征。定期定额征税方法，适用于没有健全账簿的小的工商业户，每年大体可进行一次评议，评定后则固定其纳税额按一个月或两个月纳一次，通年不变。”[30]

　　以《关于调整税收问题的结论》为指导，财政部对原有的《工商业税暂行条例》进行了修正，并于1950年12月21日公布实行。征税方法的修正，使“民主评议”有了改进：民主评议“在二届全国税务会议以前，大部地区是直接评定税额，不结合税率，体现政策很差。二届全国税务会议提出评营业额与标准纯益率，强调依率计征，使民主评议提高了一步。”[31]

　　为了使“民主评议”更进一步体现国家公平合理的税收政策，真正体现民主协商办好税收的指导思想，1950年底，中央部门又发布了《工商业税民主评议委员会组织通则》和《税务复议委员会组织通则》，对民主评议委员会的机构、领导、任务、运行、复议等一系列问题进行了明确的规定。

　　三

　　1949年新中国成立前后，中国共产党刚刚进入城市，如何管理好城市就成为一个重大课题。客观地说，当时进入城市的新执政者，既没有经验，又缺乏理论，在政策、方法层面上存在着各式各样的问题不可避免，进而引发争论也是极为正常的。城市工商业税收的“民主评议”的实施、争论与调整，便是在这一大背景下进行的。

　　“民主评议”的理念与方法产生于战争年代，服务于战争，争取革命战争的胜利，成了当时中国共产党所有工作的宗旨与任务，税收工作也是如此。这种单一目的极强的政策，在理论与方法上要求它接近完善是不可能的。何况，战争年代，生死攸关的形势也不允许政策制定者、实施者有充裕的时间去理论相关政策的内容与条款。这样，“民主评论”无论是在理念层面，还是操作层面上都存在着问题就是不可避免的了。新中国成立后，随着国内战争的基本结束，中共的执政环境有了和平与安全的保障，讨论政策的利弊、优劣的条件也逐渐成熟了。税收部门、理论界对“民主评议”的讨论也正是从这时开始的。

　　从某种意义上讲，任何争论都是有利于工作的改进与开展，“民主评议”之争也是如此。经过讨论、交流，各级税务干部充分认识“民主评议”的必要性与过渡性；但是，为了保证其存在期间尽可能地体现公平与合理，财税部门不仅对“民主评议”进行修订调整，还专门制定一系列政策与规章制度，对其进行完善。知其不足，知其过渡性质，仍坚持改善它、实施它，而不是废除它、抛弃它，这些反映出当时新政权执政者们的执政选择。