改革开放以后，随着中国国民经济和社会的快速发展，水资源短缺、浪费和污染问题日益严重。日益严重的水资源危机，对国民经济和社会发展带来了新的挑战，给城乡人民的饮水安全造成极大威胁。党和政府采取积极措施进行水污染治理，力图避免走西方发达国家“先污染后治理”的老路，提出了建设节水防污型社会的构想，积极探索中国特色的水资源治理道路，取得了一定的成效。

　　一、短缺与浪费并重的水资源现状

　　中国是一个干旱缺水严重的国家。到1995年，全国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第6位，但人均占有水量仅2400立方米，相当于世界人均的四分之一，居世界第109位。因中国降水在时空上分布不均，故水资源分布极不平衡，大部分集中在长江流域和长江以南地区。全国有18个省（自治区、直辖市）人均占有的水量低于全国平均水平，其中北方有9个省（自治区、直辖市）低于500立方米。水资源短缺成为北方地区国民经济和社会发展的最大制约因素。全国600多座城市中，有300多座城市缺水，其中严重缺水的有108个。20世纪90年代，每年受旱面积4亿亩左右，比20世纪50年代增加1倍以上，成灾面积增加3倍。全国可发展灌溉面积约9.6亿亩，由于农田灌溉设施建设相对滞后，到1995年灌溉面积只有7.5亿亩，而每年的实灌面积只有6亿多亩。全国农村有7000万人、6000万头牲畜饮水困难。[1]

　　全国地下水超采区面积，从20世纪80年代初的8.7万平方公里扩展到21世纪初的18万平方公里，引起了严重的生态问题。一些生态严重恶化的地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。[2]如黄河下游自1972年4月在山东境内出现第一次断流后，从1991年至1997年的7年间，年年发生断流，而且断流趋势日益严重，1997年断流竟达13次之多，共计226天。造成黄河下游断流的决定性因素，不是径流减少，而是黄河流域用水量急剧增加。黄河供水地区的耗水量由20世纪50年代的年均122亿立方米，增加到90年代的300亿立方米，其中农业灌溉占全部耗水量的92%。黄河下游断流现象，是全国水资源短缺的一个缩影。

　　与此同时，中国在生产、消费的各个环节还存在着严重的浪费现象，节约用水的潜力很大。2001年初，中国农业灌溉水的有效利用系数只有0.4，而发达国家（如以色列）已达到0.8。工业万元产值取水量为91立方米，是发达国家的5~10倍；中国工业用水重复利用率不足55%，而发达国家已达到80%以上；在社会生活用水上，中国城市人均综合日用水量远远高于其他发达国家的水平，城市输配水管网和用水器具的漏水损失高达20%，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。[3]到2006年，中国缺水问题更加突出。如按正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，农村有3.2亿人饮水不安全，有400余座城市供水不足，比较严重缺水的有110座。北方多数河流水资源开发利用超出水资源承载能力，一些地区靠大量挤占生态和环境用水来维持着经济社会发展的用水需求。

　　水利工程中的渗漏损失也非常严重。如引黄灌区普遍存在着工程老化失修和设施不配套问题引起水浪费的情况比较突出。黄河灌区工程多数建于20世纪50~60年代，到新世纪之初工程设施运行了三十多年，自然老化现象十分严重。据黄河水利委员会调查，流域内大型灌区各类建筑物老化失修的占28%~42%，渠道老化占38%~70%。如青铜峡灌区，干渠的建筑物老化失修的占51.6%，排水沟坍塌淤积的占55.1%，支、斗渠损坏失修的占40%，尤其是几条总干渠，每条长达100多公里，由于绝大部分没有衬砌，两岸的冲刷坍塌，险象环生，每次放水都要防护抢险，稍有差错，便会导致决口。河南省开封市的引黄灌区，干渠只完成规划工作量的79.7%，支渠完成67.8%，建筑物完成42.7%，田间配套完成12%，实灌面积只达到建设面积的40%。山东省聊城地区位山灌区，骨干工程的配套完成80%，分干渠以下的配套完成20%~30%。[4]这种配套不全的情况，使灌区很难实行科学管理和科学用水，“引黄水量中有50%以上并未到达田间，而是渗透到各级渠道的两侧，非但没有起到灌溉农作物的作用，而且造成渠道两侧严重盐碱化。在到达田间的40%多的水量中，许多地方仍是大水漫灌，大约有四分之一至三分之一属于无效蒸发。”[5]粗放建设和粗放管理，造成黄河灌区工程的水利严重浪费。

　　这就是说，中国一方面严重缺水，另一方面水资源利用方式粗放，用水效率不高，浪费严重，节水潜力很大。节约用水不仅可以减轻供水压力，而且可以减少污水排放。因此，要在全国范围内强化节约用水，不论是水资源短缺的地区，还是相对丰富的地区，不论是枯水年，还是丰水年，不论是农业和农村，还是工业和城市，都要节约用水，提高用水效率。要从根本上解决这些问题，必须建设节水型社会。这是保障中国经济社会可持续发展的必然选择。

　　二、水资源污染日趋严重与初步治理

　　随着中国经济的快速发展，大量的工业废水和城乡污水未经处理就排入江河，并进入灌区的灌排系统，水质恶化日趋严重，对农产品的质量和城乡居民的饮水安全造成极大威胁。20世纪70年代初，全国日排放污水量为3000万吨~4000万吨，1980年日排放污水量达7500多万吨，1995年全国日排放废污水已经超过1亿吨，其中80%以上未经任何处理直接排入水域，使河流、湖泊、水库遭受了不同程度的污染。经对532条河流的监测，有436条河流受到不同程度的污染。中国7大江河流经的15个主要大城市河段中，有13个河段的水质污染严重。[6]如在黄河流域，由于污染物一般沿岸边流动，许多地方在引黄时，如小流量引水，往往引进全部污染物，其污染程度使用水户不能忍受，因而不得不加大引水流量，以稀释污染。因此，黄河水质的污染，不但严重危害环境，也加剧了水量的浪费。如河南省新乡市的人民胜利渠，是新中国成立后由国家投资建设的第一个灌区，配套设施齐全，灌溉面积70万亩，是当地人民的生命线。到1997年，由于焦作市和沁河流域的工业污废水直接排入黄河，当人民胜利渠小流量引水时，污水沿黄河北岸全部进入灌区，使渠首到新乡市的总干渠整个污染。全国其他不少灌区也有比较严重的污染。在河南、山东两省的一些市镇附近，不少河沟都堆积了大量垃圾废渣，不但影响排水，也严重污染了环境。黄河灌区的水质污染问题，如不及时采取有效措施治理，其造成的后果可能比水资源紧张还要严重。[7]

　　20世纪90年代初，中国环境恶化趋势加剧，资源浪费严重，污染事故频发，以城市为中心的环境污染仍在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围在扩大，成为影响经济和社会发展全局的制约因素。淮河、松花江、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池等江河湖泊均受到较为严重的工业和生活污水的污染，甚至一些水库的水质也在下降。国家环境保护局于1993年6月3 日发布的《1993年中国环境状况公报》表明：城市地面水污染普遍严重，统计的131条流经城市的河流中，严重污染的有26条，重度污染的11条，中度污染的28条；全国发生工业污染事故2761起，污染事故造成的直接经济损失达2.2亿元；环境的严重污染影响到了人体健康，全国人口总死亡率为661/10万人，恶性肿瘤是城市居民的首位死亡原因，死亡率为126.52/10万人，占总死亡数的21.7%。大城市居民恶性肿瘤死亡率为134.66/

　　10万人，中小城市为97.01/10万人。与1988年相比，城市地区恶性肿瘤死亡率上升6.2%，肺癌死亡率上升18.5%。在农村地区，恶性肿瘤死亡率呈逐年上升趋势，由1988年的95.02/10万人上升到1993年的102.18/10万人，占死亡总数的比例上升到16.4%，成为农村地区居第二位的死亡原因。农村地区居民的首位死亡原因是呼吸系统疾病，1993年的死亡率为165.59/10万人，占死亡总数的26.5%。[8]

　　此外，全国遭受不同程度污染的农田面积已达1000万公顷，其中污水灌溉污染的农田面积330万公顷；大气污染（以酸雨和氟污染为主）的农田面积约530万公顷；固体废物堆存侵占农田和垃圾、污泥农用不当污染的农田面积90万公顷。[9]据2003年国家环保总局统计，全国污水废水排放量为460亿吨，其中工业废水占46.2%（水利部提供的数据是：污水废水排放总量680亿立方米，工业废水占2/3），超过环境容量的80%以上。[10]到2005年3月，水利部公开承认中国70%以上的水体已遭到污染。[11]

　　以淮河流域为例，改革开放后不少地方致力于发展乡镇企业，一些小型造纸、化工、制革等污染严重的企业纷纷上马。到1995年，淮河沿岸地区各类工厂达上千家。由于这些乡镇企业工艺较为落后，管理水平不高，原材料与能量消耗大，因此排污量较大。急剧增长的乡镇企业排污，加上30多个城市排出的生活污水，每天排入淮河支流和干流的污水达到700万吨，致使淮河水系受到普遍污染，整个淮河流域的水质呈明显恶化趋势。在有系列资料的191个河段中，超过3级水标准的河段1981年为72个，1986年达到92个，到1990年则增加到110个。尽管淮河污染的治理并没有停步，然而由于治理资金短缺、地方保护主义等问题的存在，治污滞后于排污。于是形成了怪圈：发展经济使中小型工业企业增多，中小型企业的增多导致污染越严重，而严重的水污染又给当地生产和生活造成巨大困难和损失，影响和制约了淮河流域的经济发展。[12]

　　“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代拉稀生癌”，这首民谣是淮河流域许多地区水污染的生动写照。据对淮河最大支流沙颍河[13]岸边的河南省沈丘县的黄孟营、孟寨、陈口、孙营、东孙楼、解庄、孙营码头等村庄的调查，1990~2004年，每个村因患癌症而死亡的人数多则超过百人，少的也有几十人。他们多是以消化道为主的食道癌、贲门癌、胃癌、肠癌、肝癌等，发病呈明显集中趋势。黄孟营村王自才一家四口全部死于癌症；有些村庄一条街家家户户都有人患癌症，被称为“癌症一条街”。2000年，为改变污染地区村民的饮水状况，河南省政府拨专款分别在沈丘县大王楼、海楼两个癌症高发村打了两眼450米深的水井，结果对遏制癌症发病取得了“当年下降，次年大降，三年接近正常”的良好效果。[14]

　　历史经验证明，经济发展与环境保护二者不可偏废。一味追求经济效益，忽视环境保护是造成今天淮河严重污染的主要原因。这种牺牲环境资源的短期行为不但会把经济发展引入歧途，而且其经济效益与损失相比，是得不偿失的。治理江河水污染刻不容缓。

　　鉴于淮河流域水污染严重影响社会经济的发展，党和政府对环境保护给予了前所未有的高度重视，决定下大力治理淮河污染。1994年5月，国务院环境保护委员会主持召开了淮河流域环保执法检查现场会，加强和充实了淮河流域水资源保护领导小组，确定了淮河水污染治理的方案和目标，研究制定了淮河水污染防治的具体方案：1994年底前，在河南、安徽、江苏、山东沿淮地区，关、停、并、转190多个污染严重、治理难度大的企业；对所有能通过治理做到达标排放的污染企业，进行限期治理；确定在3年内完成200个治理项目。沿淮4省以后禁止再上污染严重的项目，特别是小造纸、小化工、小制革、小酿造等重污染项目；4省环保部门要制定污染物总量削减计划，全流域实行排污总量控制；到2000年前，流域内所有市、县必须因地制宜修建市（镇）污水集中处理设施，逐步做到所有污水经处理后达标排放；健全全流域的水污染防治法律、法规，加大执法力度。[15]

　　1994年7月中旬，淮河中、下游发生大面积水污染事故。由于淮河上游河南境内突降暴雨，使2亿吨污水注入干流，形成70公里长的污染带，造成江苏、安徽两省150万人饮水困难，30余万人患肠胃病、皮肤病。[16]据环保部门检测，污水中含有大量悬浮物，其色度超过100度，高锰酸盐含量达每升18.5毫克，氨氮含量最高时达每升8.61毫克，亚硝酸盐含量每升1.68毫克，超过规定标准17倍。8月9日，污水带已扩至150公里，在盱眙境内70公里，污水前锋已进入洪泽湖。因久旱无雨，洪泽湖蓄水不足11亿立方米，2亿立方米污水入湖，造成沿湖地区工、农、渔业的巨大损失。[17]

　　淮河流域水污染事故发生后，中共中央、国务院立即派调查组赴灾区慰问受灾群众，并与当地政府和有关部门共同研究抗污救灾措施。8月31日，国务院召开会议讨论《关于淮河流域水污染防治工作的决定》，以及“九五”期间淮河流域水污染防治计划及关停并转企业名单。时任国务委员、国务院环境保护委员会主任的宋健指出：“为了给亿万人民创造一个良好的生活环境，为了使淮河流域的经济持续、快速、健康发展，要加快淮河流域水污染防治工作的进度，从现在起，要用三年多的时间，力争使淮河水质初步变清，重现碧水清风，造福当代人民和子孙后代。”他强调：“对污染严重治理无望的企业，包括大企业，都要依法坚决关停并转。”他要求各地：“完善淮河流域的法制建设，加强环保执法力度。对违反有关环保法规造成严重环境污染的责任者要严加惩处，对特别恶劣的犯罪行为要依法严厉打击。”[18]这样，党和政府启动了为期十年的治理淮河水污染的系统工程。

　　1994年底，党和政府果断关停并转了淮河沿岸191家污染严重、治理难度大的企业；1995年3月，又对19家排污大户停产治理；沿淮四省分别确定了一批停产治理的地方企业。化工、轻工等部门积极支持治理工作，轻工总会配合地方关停了淮河流域四省的71家小造纸厂，并提出了限期治理的54个重点造纸污染源。1995年3月，国家环保局、水利部、国家计委等机构联合召开了淮河流域水污染防治计划工作会议。8月8日，国务院颁布中国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，规定自1998年1月1日起，禁止一切工业企业向淮河流域水体超标排放水污染物。因发生水污染事故，造成重大经济损失或者人员伤亡，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。[19]淮河水污染防治工作，开始进入法制化阶段。

　　三、避免走“先污染后治理”的老路

　　党和政府在进行水污染治理的同时，逐渐认识到水资源对国民经济发展的重要性。1995年9月，江泽民总书记在中共十四届五中全会上论述经济建设与人口、环境、资源之间的关系时指出：“必须切实保护资源和环境，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，决不能吃祖宗饭、断子孙路，走浪费资源和先污染、后治理的路子。”[20]1996年3月，八届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确把淮河、海河、辽河（简称“三河”）、太湖、巢湖、滇池（简称“三湖”）的水污染防治列为“九五”期间中国环保工作的重点。[21]7月10日，国务院讨论并原则通过了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，原则批准了《环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，在环保工作中实施《全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》，要求以后“增产不增污”，控制污染负荷盲目发展，从根本上促进经济增长方式的转变；要求有目标、有项目、有重点，集中财力、物力，打几个大战役，使突出的区域性污染得到有效控制，并以此带动全局。《国务院关于环境保护若干问题的决定》对2000年以前水污染防治工作提出了具体要求：“全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准；各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物排放总量控制在国家规定的排放总量指标内，环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制；直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量，按功能分区分别达到国家规定的有关标准；淮河、太湖要实现水体变清；海河、辽河、滇池、巢湖的地面水水质应有明显改善。”[22]

　　1996年7月15日，国务院召开了第四次全国环境保护会议，中心议题是部署跨世纪的环境保护工作。江泽民在讲话中强调指出：“环境保护很重要，是关系我国长远发展的全局性战略问题。在社会主义现代化建设中，必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓。”“世界发展中一个严重的教训，就是许多经济发达国家走了一条严重浪费资源、先污染后治理的路子，结果造成了对世界资源和生态环境的严重损害。我们决不能走这样的路子。”[23]

　　世界各国的水污染是以泰晤士河黑臭缺氧为代表的第一代水污染，以及重金属、有毒化学品为代表的第二代水污染，营养元素超量为代表的第三代水污染。中国在高速工业化过程中，三代污染同时出现，因此，水污染治理更为困难。

　　在党和国家领导人的积极倡导和大力推动下，各地相继建立了党政一把手“亲自抓、负总责”的环保领导责任制，环保工作的好坏成为考核干部的重要内容。1994年3月，中国在世界上率先制定了国家级的21世纪议程——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，陆续出台了《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月3日颁布）、《全国生态环境建设规划》（1999年1月国务院常务会议讨论通过）和《全国生态环境保护纲要》（2000年12月颁布）等纲领性文件，将环境保护融入国民经济和社会发展的总体布局和长远规划中。国家对环境治理的投入逐年增加，“九五”期间累计投资超过3600亿元，占同期GDP的0.93%，比“八五”增加了2300亿元。[24]

　　经过综合整治，“三河三湖”流域水污染防治取得阶段性成果：流域内的5000多家日排废水超过100吨的重点污染企业基本实现达标排放；淮河每年入河的化学需氧量已由治理前的150万吨下降到40万吨，流域水污染加剧的趋势基本得到遏制；太湖流域工业污染源排放达标率稳定在90%以上，80%以上的断面水质达到三类；滇池流域城市污水处理率明显提高，海河、辽河流域正抓紧实施治理规划。[25]在1998年“三河”、“三湖”治理的“零点行动”中，4848家企业实现了达标排放，其余企业关停并转。2000年年底，全国23万家企业大部分做到了达标排放，大幅度削减了工业污染物排放总量，重点流域COD[26]排放总量从“九五”初期的590.1万

　　吨／年降到了381.9万吨／年。[27]

　　四、节水防污型社会建设的起步

　　一般认为，中国水利面临的问题是：水多、水少、水脏。但中国工程院在关于中国水资源问题的战略研究中发现，中国水利面临的主要问题不是水多或水少，而是由于水质污染和水资源过度开发造成的水环境退化的趋势。2000年，中国工程院在关于中国水资源问题的战略研究中，提出了以需水管理为基础的水资源供需平衡战略。其要义是，对水资源的供需平衡，要从过去的“以需定供”转变为“在加强需水管理、提高用水效率的基础上，保证供水”。该报告明确指出，中国水利面临的真正危机是：由于水质污染和水资源过度开发造成的水环境退化。其主要表现为：不少地方水质恶化、地下水位下降、河湖干涸、湿地消失。如果不及时扭转，必将威胁到我国水资源的可持续利用。为此，水利工作必须转变发展方式，从以开发水资源为重点转变为以管理水资源为重点，进入一个加强水资源管理，全面建设节水防污型社会的新时期。从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，是水利工作中一个历史性的战略转变。[28]

　　根据实际情况，中国工程院对21世纪的水利工作提出建议：各级、各地水利部门必须对以开发水资源为重点转到以管理水资源为重点的战略转变取得明确的共识。加强需水管理、提高用水效率和效益、保护和防治水环境退化，应作为考察水利部门工作成绩的重要内容。它还建议：第一，对水利系统的干部，要统筹规划，组织有关需水管理知识的学习和培训，大学和专科的教学也应充实相关内容。第二，为了实行水利发展方式的转变，必须以科研、规划为先导。第三，整个水利工作都应贯彻先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水的“三先三后”精神，将水资源投资的重点转向节水、防污和环保。对各地的水利投资，要改变“中央投资用于开源，地方投资用于节水”的做法。第四，积极、有步骤地推行水价改革。第五，认真学习研究国外有关水权问题的理论和实践经验，以及在典型流域和区域推行生态补偿的办法，继续开展试点工作。第六，主动配合环保等有关部门，切实加强水污染防治、生态系统保护等工作。中国工程院在2000年中国水资源战略研究的结论中提出，提高用水效率是一场涉及生产力和生产关系的革命，水资源战略的核心是提高用水效率，建成节水防污型社会。[29]

　　中国工程院关于中国水资源问题战略研究的报告，剖析了中国水利建设取得的伟大成绩、建设思路、正在发生的变化以及仍然存在的认识误区和工作差距。报告深刻阐述了以提高用水效率和效益、保护水环境为目标，实行从传统的供水管理为主转向以需水管理为基础的必要性和紧迫性，对水利部门转变水利观念起了重要

　　作用。[30]

　　2000年7月，时任国务院副总理的温家宝主持会议，听取了中国工程院组织的《21世纪中国可持续发展水资源战略研究》成果汇报。《21世纪中国可持续发展水资源战略研究》是中国工程院确定的重大综合性咨询项目，由钱正英和张光斗主持，两院43位院士和近300位院外专家参加。项目分7个课题组，提出了9个专题报告，在此基础上经过总项目组反复讨论和修改完成综合报告，取得了一批重大的研究成果。在成果汇报会议上，时任全国政协副主席、中国工程院院士的钱正英代表总项目组作了《〈中国可持续发展水资源战略研究〉综合报告》的汇报，两院资深院士张光斗，中国工程院副院长、两院院士潘家铮和清华大学教授谷兆祺作了补充发言。研究报告分析了中国水资源面临的严峻形势，提出了以水资源的可持续利用支持中国经济社会可持续发展的总体战略和相应的八个方面战略性转变的要求，以及为实现战略转变所必须进行的改革；强调水资源战略的核心是提高用水效率，建成节水防污型的社会；必须从现在起进一步明确方向，下定决心进行扎扎实实的工作，结合工农业和城乡建设的现代化，提高中国的用水效率。

　　为了加快节水型社会建设，中共中央、国务院做出了一系列重大部署。2000年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出建立节水型社会。它指出：“水利建设要全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。坚持兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，下大力气解决洪涝灾害、水资源不足和水污染问题。科学制定并积极实施全国水利建设总体规划和各大江河流域规划。”该文件首次提出：“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。要加强水资源的规划与管理，搞好江河全流域水资源的合理配置，协调生活、生产和生态用水。城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源的承受能力。大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。”[31]

　　2001年1月11日，中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》中，又强调水利建设要坚持“兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举”的方针，继续搞好大江大河大湖治理，抓紧病险水库除险加固，加快重大水资源控制性工程建设。根据中国水资源紧缺的实际，要把节水放在突出位置，着力抓好水资源优化配置和节水工作，努力提高用水效率。[32]3月22日，水利部部长的汪恕诚在纪念第九届“世界水日”暨第十四届“中国水周”座谈会上发言中再次倡导“建立节水型社会”，要求以水资源可持续利用保障经济社会的发展，加强水污染防治和水资源保护。

　　2001年9月，全国人大常委会执法检查组分别赴重庆、湖北、江苏对当地贯彻执行水污染防治法的情况进行了检查，重点检查了工业污染治理达标、城市生活水污染处理、农业面源污染防治、三峡水库环境治理、长江流域生态环境保护和建设、南水北调工程中线和东线取水处水质等情况。时任副委员长的邹家华率全国人大常委会水污染防治法执法检查组，在湖北武汉听取了湖北省和武汉市有关水污染防治法落实情况的汇报，重点检查了武汉城市水环境及污水处理情况、丹江口南水北调中线工程取水口水质情况、宜昌三峡施工区水污染环境治理情况等。邹家华在重点考察了武汉市东湖水质及环湖工业污染治理达标、城市生活污水处理等情况后指出：保护水资源，防止水污染，是遵从人民的意志，保护人民的切身利益，实现为人民服务宗旨的重要体现。[33]

　　“十五”水利规划建设的目标和主要任务之一，就是“把节约用水作为革命性措施来抓”。为此，规划要求积极调整产业结构，大力推广节水技术，提高水的利用效率和生产效率，实现水资源利用从粗放型向集约型方式的转变，发展节水型农业、工业和服务业，形成节水型社会。[34]

　　2002年7月1日，时任水利部副部长的陈雷撰文指出，强化管理，优化配置，高效用水。他提出了实现水资源可持续利用的主要对策：第一，调整经济结构和产业布局，根据水资源的承载能力，优化配置水资源，缓解水资源紧缺矛盾。第二，改革水管理体制，建立统一、权威、高效的水资源管理体系，加强水资源的统一管理。第三，制定和完善水法规和政策，加大依法行政、依法治水和依法管水的力度，推进水行政管理工作的法制化。第四，大力推进节约用水，建立节水型工业、农业、城市和社会，提高水资源利用效率。要制定国家节水政策，大力推广节水技术与设备，建立节水型社会。第五，加强水资源的保护和治污力度，不断改善水环境，提高水资源的承载能力。第六，加强水利基础设施建设，实施跨流域调水工程，合理开发和优化配置水资源。第七，建立新的水价形成机制，发挥水价对水资源优化配置和可持续利用的经济杠杆作用。第八，依靠科技创新和技术进步，提高水资源开发利用水平和科技在水资源管理中的贡献率。第九，全面推进水利管理体制改革，建立与社会主义市场经济相适应的水利运行机制。第十，建立多元化的水利投资机制，多渠道增加水利建设资金投入。第十一，充分利用雨洪资源，开发非传统水资源，搞好污水处理和中水回用。第十二，加强水资源开发、利用和管理人才的培养，建设高素质的水政监察执法队伍。[35]

　　水利部总结了历史上长期治水的经验教训，根据中共中央新时期治水方针，按照可持续发展的思路和要求，对水资源可持续利用问题进行了积极探索，对中国水问题的认识不断深化，开始从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。这种转变体现在：一是在治水中坚持按自然规律办事，在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害；重视生态与水的密切关系，对生态问题严重的河流流域，采取节水、防污、调水等措施予以修复；有计划地进行湿地补水，保护湿地；在地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水；重视并充分发挥自然的自我修复能力，保护生态系统，促进人与自然和谐相处。二是坚持推进资源利用与经济社会协调发展，从传统的“以需定供”转为“以供定需”；重视和加强对水资源的配置、节约和保护，努力提高用水效率和效益，提高水资源和水环境的承载能力，建设节水防污型社会。三是在治水过程中，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举，工程措施与非工程措施相结合，充分发挥水的综合功能。[36]

　　2002年8月29日，《中华人民共和国水法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议修订通过（2002年10月1日起施行）。第八条明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”[37]

　　鉴于中国用水的效率之低、浪费水之严重、节水的潜力之大，专家们达成了共识：厉行节约，建设节水型社会，是解决中国水资源问题的根本出路。为此，国务院确定的南水北调工程三大原则之一，就是“先节水，后调水”。2004年，全国各级水利部门积极探索和实践可持续发展水利，努力推进水资源节约、保护和合理利用，各项工作取得新的进展。

　　通过什么方式节水呢？节水有几种手段，有技术手段、工程手段、行政手段、经济手段等。从长远看，应该不断加大经济手段的运用力度，明晰水权，通过价格杠杆调控用水行为，逐步建立水权交易市场，使节水成为全社会的自觉行动。现在缺水的城市有相当一部分已经更注重以经济手段调节用水行为。节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。建设节水型社会首先要明晰水权，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标。形成水权交易市场，超额用水加价，节水转让有偿，这是建设节水型社会的第二步。

　　中国一方面缺水问题突出，另一方面水资源利用效率低，用水浪费较为严重。如不转变用水观念，创新发展模式，水资源供需矛盾将会更加突出。因此，建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，是保障中国经济社会可持续发展的必然选择。

　　建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措。为此，就要求按照供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则，合理确定各流域和流域内不同地区、不同领域、不同行业的用水指标，建立总量控制与定额管理相结合的新型水资源管理制度。要按照中央关于完善重要资源产品价格形成机制的要求，深化水价改革，建立以经济手段为主的节水机制，形成自律式发展的节水模式。要加强宣传，引导公众广泛参与节水型社会建设，提高全民节水意识。通过综合应用各种节水措施，有效提高用水效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。

　　中共中央和国务院围绕建设节水型社会做出一系列重大部署之后，全国各地也进行了一系列探索，加强节水防污型社会建设。2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点。张掖市初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地（产）、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。到2006年，全国已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个；有22个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，以经济手段促进节水取得了突破性进展。

　　中国建设节水防污型社会刚刚起步，任重而道远。