一、改革开放以来中国开展区域规划工作的历史回顾

　　区域规划作为空间规划系列中的重要环节，其在空间管治和综合协调中的重要作用，越来越受到政府和社会的重视。改革开放以来，中国区域规划的发展和演变大致经历了以下四个阶段：

　　（一）20世纪80年代初：编制和实施地区国土开发整治规划

　　中共十一届三中全会以后，国家在区域经济发展的指导思想上发生重大转变，即从片面追求平衡发展方针开始逐步转向扬长避短、发挥各地区的经济优势、搞好地区间的分工协作，促进国民经济更快发展的方针。1980年中共中央做出关于开展区域规划工作的决定，提出为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划有充分的依据，必须积极开展区域规划工作。区域规划可以先从重点建设地区和重要工业基地做起。要根据各省市区发展国民经济的任务，在一定区域范围内搞好生产力的合理配置，安排好各部门之间的协作关系。区域规划的方针是“扬长避短，发挥优势”。[1]1980年7月，国务院颁发《关于推动经济联合的暂行规定》，提出推进原料产地与加工地、企业之间的横向经济联合，并提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的方针。[2]1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展的第六个五年计划(1981~1985)》[3]，首次专门列出“地区经济发展计划篇”，把全国划分为东部沿海、内陆、边远少数民族三种不同类型地区，并提出各类地区的发展方针。在经济总体布局上，纠正过去偏重内陆地区建设、忽视沿海地区发展的倾向，转为一面着重发挥沿海地区的经济技术优势，一面有步骤有计划地开发内陆和少数民族不发达地区的资源，同时积极推进地区之间和各地区内部的横向联合，通过自下而上、平等协商的方式建立众多不同层次的区域性经济组织。“六五”计划还规定编制部分地区国土开发整治规划，首先是编制以上海为中心的长江三角洲的经济区划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西的煤炭、重化工业基地的经济区划。

　　按照“六五”计划的战略部署，20世纪80年代初，中国的区域规划工作从以下方面展开：第一，为更好地推进地区之间的横向经济联合，建立了一批多层次、多形式的跨行政区区域合作组织，如西南五省六方协作区、沿黄河经济协作区、长江沿岸城市市长联席会议、长株潭经济区等。区域合作组织的建立，加强了不同行政区之间的物资协作、技术协作和经济联合，区域合作组织共同探索一些重大的和中长期的区域发展问题，促进了区域规划工作的开展。第二，借鉴国外国土规划的理念编制部分地区国土开发整治规划。中央政治局对开展国土规划工作问题进行了专门讨论，国家及各地区成立了专门的职能机构组织开展规划工作，组织编制全国国土开发总体规划以及专项的涉及国土开发、利用、整治和保护的区域规划。国土规划包括十个方面的内容：自然条件和国土资源的综合评价，社会经济现状分析和远景预测、国土开发整治的目标和任务、自然资源开发的规模布局和步骤、人口和城市化、交通通讯动力和水源等基础设施的安排、国土整治和环境保护、综合开发的重点区域经济规划、国土规划的客观效益评价、国土规划的实施措施。[4]具体实施上，中国首先启动了以上海为中心和以山西为中心的地区经济规划。此外还编制了以京津唐，沈阳、武汉、重庆、广州、西安为中心的中央一级或省一级的区域规划。同时也逐步开展了省以下的区域规划工作，如吉林的松花湖地区，浙江的宁波滨海地区，湖北宜昌地区的区域规划编制工作都开始逐步实施。

　　该时期启动的第一轮国土规划工作，针对过去中国基本建设管理工作中存在的只管基本建设项目的弊端，在对影响国民经济发展的自然资源、劳动资源和社会经济资源进行综合考察的基础上，全面系统地摸清了中国的国情和区情，为合理地编制国土总体规划提供了科学依据；提出了国土开发布局的总体构想，谋划了重点经济带或重点经济区域发展的生产力布局问题；将保护环境、不断提高环境质量与地区经济综合发展结合起来，推动了国土开发过程的生态环境问题的研究，为社会主义现代化建设坚持从我国国情出发，合理开发利用各地区国土资源，充分发挥地区优势，统筹规划、因地制宜地发展国民经济创造了良好条件。

　　（二）20世纪80年代中后期：编制和实施经济协作区区域规划

　　20世纪80年代中期，经济技术梯度推移理论被引入中国，并成为国家决策结构划分经济地带和制定区域发展政策的重要依据。1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中第一次将全国划分为东部、中部、西部三个经济地带，指出，我国经济分布客观上存在着东、中、西部三大地带，要正确处理我国东部、中部、西部三个经济地带的关系，充分发挥它们各自的优势和发展它们相互间的横向经济联系，逐步建立以大城市为中心的、不同层次、规模不等、各有特色的经济区网络。[5]1986年4月六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986~1990)》中进一步提出建设全国经济区网络的设想：进一步推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南“四省（区）五方”地区等全国一级经济区网络的形成和发展；形成以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济区网络。[6]

　　对于“七五”计划中发展经济协作区的设想，邓小平曾指出：“搞经济协作区，这个路子是对的。不只是要搞上海和山西两个经济协作区，也不要老是试点。解放战争时期，将两个野战军联合起来作战，不是增加一倍的力量，而是增加好几倍的力量。经济协作也是这个道理。”[7]按照“七五”计划的部署，20世纪80年代中后期开始，区域规划工作的重点围绕经济协作区展开。国家先后成立了上海经济区规划办公室、东北经济区规划办公室、山西为中心的能源基地规划办公室，进入一个新的区域规划阶段。1983年3月，国务院上海经济区规划办公室正式成立。规划办的主要任务是解决条块矛盾，解放生产力，形成区域内不同形式的经济联合组织；发挥上海作为全国经济中心的作用，大力发展高、精，尖，新的加工工业和出口产品，为周围地区和全国各地提供高质量多功能的服务。1985年9月，国务院将东北能源交通规划办公室改为东北经济区规划办公室。规划办公室的主要任务是制定地区的经济、科技、社会发展规划以及国土规划；组织和推动跨省区、跨部门的横向经济联合；对宏观经济中的一些长远性、战略性重大问题深入调查研究，提出意见供国家决策。1982年底，国务院决定成立以山西为中心的能源基地规划办公室。规划办公室的主要任务是负责制定基地内的经济、社会发展规划，加速开发和建设我国的能源基地；协调基地内部之间、地区之间、地区与部门之间的关系，使基地同全国经济的发展紧密结合起来。上述三个经济区办公室的成立，推动了20世纪80年代中后期经济协作区区域规划的顺利开展。如上海经济区办公室积极探索区域横向经济联合方式；协调区内能源建设；制定《上海经济区发展战略纲要》，明确提出要充分发挥中心城市作用，打破条块分割，把横向经济联系更好地组织起来，逐步形成以大中城市为依托的、不同规模的、开放式、多层次、网络型的经济区。东北办公室努力提高区域内城市的组织程度，把各城市的分工、协作及各种形式的联合推向新的水平；加强了区内联结城乡的各种交通运输及通信设施的建设，增强了城市的各种功能，充分发挥各级城市的多种服务作用；制定了能源、交通和老企业技术改造规划以及一些重点地区的国土规划，对黑龙江东部、内蒙古东部、吉林珲春、辽宁中部等地区的煤、电、运建设问题提出可行性方案。以山西为中心的能源基地规划办公室在山西与基地五省区开展横向经济联合上取得较大进展，其特点是由过去的以物易物、协作加工，发展为通过物资协作，引进资金、引进技术、引进人才；由一次性、临时性协作，向长期、稳定的方向发展，初步呈现多层次、多渠道、多形式的协作局面。[8]规划办公室还在推动晋陕蒙国家能源基地建设方面进行了有力探索。办公室会同铁道部和有关省区研究了基地煤炭外运的铁路规划，并提出厂基地铁路建设的具体建议；配合有关省区提出乡镇煤矿发展规划及有关政策措施；提出晋东南无烟块煤作为化肥原料基地的规划建厂。应该说，该时期由国务院牵头组织开展的区域规划工作，在一些重大问题上促进了各地区达成基本共识；通过加强地区内的横向经济联合，协调了各行政区之间的利益关系，促进了区域

　　合作。

　　（三）20世纪90年代：编制和实施大经济区区域规划

　　20世纪90年代初中国区域经济发展面临新机遇和新问题，迫切要求区域经济发展战略和政策与之相适应。面对区域经济发展失衡引发的诸多负面效应，依据国内外经济政治和社会形势的新变化，对中国区域经济发展战略适时进行调整和完善，确保中国经济持续快速协调发展，成为以江泽民为核心的中央领导集体所面临的新课题。中共中央关于制定“八五”计划的建议及七届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出，生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是中国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题。中国地域辽阔，各地区经济发展和资源分布很不平衡。正确处理全国经济发展与地区经济发展之间以及地区经济之间的关系，不仅关系到各种优势的发挥和经济的合理发展，而且关系到国家的统一和全国各民族的团结。因此，按照“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”[9]的原则，进一步改善地区经济结构和合理布局生产力，从国民经济整体效益出发，加强对中国地区经济发展的宏观规划，实现资源的合理利用和优化配置；在全国统一市场经济的前提下，充分发挥各个地区的比较优势，促进地区经济的合理分工与协作；合理调整不同地区和产业的比较利益，促进地区经济的协调发展。1996年3月，“九五”计划和2010年远景目标纲要指出，要按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成七个跨省区市的经济区域。进一步发挥各地区的优势，发展各具特色的优势产业。[10]

　　根据“八五”计划和“九五”计划的部署，国家开始重视大经济区的规划工作，通过编制和实施大经济区规划，不断扩大跨地区的经济联系。原国家计委牵头启动了全国七大经济区区域发展规划的编制工作。如西南和华南部分省区区域规划工作于1990年启动，1992年经国务院批复并实施。规划的实施打通了西部通达沿海地区的通道，促进了广西北海、钦州、防城等地区的港口建设以及云贵桂高速公路建设，同时也促进了西南地区的农业及热带、亚热带作物的发展以及水电开发、能源和有色金属工业的发展。西北地区区域发展规划在1993年经国务院批准转发，主要涉及西北地区经济发展的指导思想及目标、重点任务、经济布局和政策措施等内容。如加强与中亚国家合作、加快发展能源和原材料工作、改善交通和水利等。环渤海地区区域规划于1994年由国务院批复转发，主要谋划了京津和山东的机械电子工业和金融商贸等服务业，天津、山东的港口业和海洋渔业，山西、内蒙古的煤炭及电力工业基地建设、旅游业发展以及该区域交通水利发展、渤海湾的生态环境保护等问题。长江三角洲及长江沿岸地区区域规划于1995年以中央文件的名义转发，该规划提出以浦东为龙头推动三角洲及长江沿岸地区开发开放的要求。规划内容较全面，涉及包括石化、钢铁、化工、建材等原材料加工的、高技术的、轻工纺织的、食品工业的，长江水道和公路交通发展、国际金融贸易信息及上海航运及物流中心服务业发展等与生产力水平多层次、产业结构多样化发展相关的问题。东北地区区域发展规划1996年完成编制工作，该规划提出了关于国有经济的转轨及石油、钢铁、煤炭、电力等大型国有企业改组改制问题，资源枯竭地区的经济转型问题，加快沿边开发开放的问题，建立农业大基地的问题等。

　　该时期的区域规划工作由国务院部署开展，原国家计委负责牵头组织，编制依据明确，组织动员力度大，有力推动了规划的顺利实施。同时，该时期正好处于全国贯彻落实邓小平“南方谈话”的新阶段，各地区都希望通过区域经济联合加快本地区发展，因此参与规划制定和实施的积极性较高，推动了规划的实施进程。当然，该时期的区域规划工作也有诸多经验教训值得总结：大经济区域规划工作缺乏指导、跟踪、监督机制，影响了规划实施成效的有效评价；规划没有很好地与国家当时的区域政策相配套。当时国家区域政策的实施对象主要是东部沿海地区和中西部地区以及少数民族地区、贫困地区等，而几大经济区域的政策体系多是一些支持性和鼓励类的口号，针对性和可操作性不强，影响了实施的成效；由于存在行政区的体制障碍，地区之间仍然在重大项目上存在重复建设和恶性竞争，难以实现编制和实施区域规划的最终目标。

　　（四）2000年至今：编制和实施不同层级的与区域发展总体战略相衔接的区域规划

　　从新世纪开始，中国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，区域发展面临新的形势和任务。2000年1O月，“十五”计划的建议指出，要实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展。[11]2002年11月，中共十六大把“地区差别扩大的趋势逐步扭转”作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容，提出中国东部、中部和西部各有侧重的发展战略，强调要加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。2003年10月，中共十六届三中全会在提出科学发展观的同时，把包括统筹区域发展在内的“五个统筹”作为完善社会主义市场经济体制的基本原则，把形成促进区域经济协调发展的机制作为未来发展的主要任务之一。2005年10月，中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在全面总结我国区域协调发展实践经验基础上，提出了全面系统的区域发展总体战略：实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展。[12]2007年10月，中共十七大报告把“城乡、区域协调互动发展机制”和“主体功能区布局基本形成”纳入实现全面建设小康社会奋斗目标新要求中来，强调要进一步增强发展协调性，对推动区域协调发展提出了更高要求。2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将主体功能区建设提升到国家战略高度。2010年12月，国务院印发了新中国成立以来第一部全国性空间开发规划——《全国主体功能区规划》，提出要控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土开发格局。2012年11月，中共十八大报告明确提出要继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。

　　随着区域发展总体战略的实施和区域协调发展要求的不断提高，区域规划的探索和创新也相应进入到一个新的阶段，一系列与国家区域发展总体战略相衔接的区域规划相继编制。2008年9月和12月，国务院分别印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《关于珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008~2020年）的批复》，对这两个地区加快实现科学发展、和谐发展、率先发展做出具体的战略部署。2009年9月，国务院印发《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，总结了振兴工作的重要经验，进一步充实了振兴战略，制定了东北地区等老工业基地加快转变经济发展方式，贯彻落实科学发展观的新政策。2009年底，国家发展和改革委员会制定了《促进中部地区崛起规划》，细化了落实促进中部地区崛起的各项政策措施。2010年6月，在西部大开发战略实施十年之际，中共中央、国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，总结了十年来西部大开发工作的主要成就，对今后西部大开发战略作了全面部署。为了进一步落实上述一系列与区域发展总体战略相衔接的区域规划，国务院相继组建了负责西部、东北和中部战略的专门机构，来组织开展规划的编制、指导监督和评估工作，所编制和实施的区域规划取得较大成效。但由于各经济区之间在资源条件、区位条件、生态和环境容量问题、经济技术基础、市场化程度等存在较大差异，国家在对区域发展进行宏观调控时，用相同的政策手段，搞“一刀切”，很难适应不同地区的发展要求，最终必然会损害地区的合理利益。同时，四大板块经济区域之间互相攀比优惠政策，中央与地区之间反复博弈，最终导致区域政策在实施中难以实现因地制宜。

　　为解决上述问题，2005年至今，中央政府紧紧围绕促进区域协调发展这一重大战略任务，先后批准发布了一系列新区、综合配套改革试验区以及经济区规划，许多区域规划上升为“国家战略”，成为国家宏观调控在区域层面上落实的重要手段和缩小区域发展差距、推进区域经济一体化进程的重要举措。以2005年6月21日国务院正式批准上海浦东新区综合配套改革试点开始，截至2014年1月6日陕西西咸新区、贵州贵安新区的获批，共有八十余项区域规划及相关政策文件上升为国家战略。近年来批准实施的一系列战略性区域规划的特点是：空间尺度不断细化。进入新阶段以来中国推出的一系列更加精细的区域规划，空间范围从四大板块层面逐步缩小到跨省区以及省级和省内层面，避免了区域政策“一刀切”的弊端。规划的实施还同时发挥了中央政府和地方政府的积极性。目前一些上升到国家战略的区域规划，很多都由地方制定和提出，中央负责监督实施。通过上下互动出台的区域规划，保证了国家战略意图得以落实，也兼顾了地方发展经济的主动性和积极性。一系列战略性区域规划的实施也产生了良好的成效。中国区域经济版图更加细化，区域经济增长点由南向北、由东向西展开，形成了区域经济发展的点面结合、左右联动的新格局。另外，促进了中国区域内外一体化程度。对内方面，跨行政区区域规划的出台打破了区域壁垒，促进了区域市场和要素的融合；对外方面，增强了边疆地区对外开放程度，构建了中国对外的开发开放地区总体格局。

　　二、经验总结

　　从20世纪80年代初编制地区国土开发整治规划到近年来一系列上升为国家层面的战略性区域规划的实施，彰显了区域规划在加强政府宏观调控、完善区域政策体系、促进生产力空间布局不断优化和推动区域一体化进程等方面发挥的重要作用，同时，随着区域发展面临的国内外形势的变化，区域规划在实施过程中也面临诸多问题和挑战，区域发展总体战略的实施和区域协调发展依然任重道远。因此，为了继续发挥区域规划在落实区域发展总体战略和促进区域协调发展方面的重要作用，有必要总结历史的经验教训，为今后更好地完善区域规划的编制和更有效地发挥区域规划在宏观调控中的作用提供参考借鉴。

　　第一，区域规划的编制和实施要遵循科学的发展理念，响应国家发展规划对区域发展提出的战略要求。改革开放以来中国在不同历史阶段开展的区域规划工作，其指导方针和任务都与当时国家经济社会发展目标要求紧密相关，如20世纪80年代初，围绕国家“六五”计划中提出的“加强地区横向经济联合”的目标要求，编制了部分地区的国土开发整治规划；20世纪中后期，围绕国家“七五”计划中提出的“建立经济区网络、促进区域合作”的目标要求，编制了经济协作区区域规划；20世纪90年代围绕“八五”计划中提出的“建立跨省区市的经济区域，统筹规划、合理分工、优势互计划补、协调发展”的目标要求，编制了大经济区区域规划；进入新世纪以来，围绕“十五”计划、“十一五”和“十二五”规划提出的推进全面系统的区域发展总体战略的目标要求，编制了不同层级的与区域发展总体战略相衔接的区域规划。可以说，改革开放以来我国编制和实施的一系列区域规划已成为政府调控经济活动的重要手段和缩小区域差距、加强区域联系的重要途径。

　　第二，制定科学有效的区域政策是保障区域规划有效实施的重要手段。改革开放至今区域规划工作的实践证明，制定区域政策时充分考虑其空间层次性、差异性和依赖性，能有效地促进区域规划的顺利实施。一方面，区域政策的制定要考虑空间尺度的影响。空间尺度过大易导致政策的普适性较差；空间尺度过小则易造成政策随意化问题。另一方面，区域政策的制定要考虑空间相互依赖性和差异性的影响。在制定区域政策要根据空间依赖性的特点，完善区域协调机制；同时也应注意空间差异性的存在，因地制宜地对区域发展实施分类指导。应该说，把握区域政策的合理层次、形成科学有序的空间尺度体系，注意空间差异性和依赖性的影响，对保障区域政策和规划的实施效果具有重要意义。

　　第三，区域规划的编制和实施要同时发挥中央政府和地方政府的积极性，既体现国家意志，又兼顾地方利益诉求。通过改革开放以来区域规划编制和实施历程，可以发现，中央政府和地方政府对区域规划的制定和实施非常重视，一方面中央政府希望通过编制和实施区域发展规划解决日趋复杂多样的区域性问题，另一方面地方政府则希望通过编制和争取中央政府批准区域发展规划获取更多的实际利益及良好声誉。[13]实践证明，通过上下互动出台的区域规划一方面使地方政府更加明确发展的目标，调动了地方贯彻落实区域政策的积极性，另一方面中央部门通过监督规划的实施，体现了国家意志，保障了整体利益最大化。

　　三、现实启示

　　当前中国正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。区域规划工作作为落实国家宏观调控的重要手段，需要进一步更新思想观念、完善工作方式、优化体制机制，为落实党中央、国务院的决策部署和促进区域协调发展发挥重要作用。第一，规划编制的目标和任务应更加体现科学性和协调性。要在深入实施区域发展总体战略的基础上，以市场为基础，从更高层次和更广空间，促进资源优化配置和优化区域发展格局。面对粗放经济增长模式带来的资源衰竭和日益严重的生态环境危机，新时期区域规划还应由经济单目标型规划转向综合目标型规划。规划方案要以转变经济发展方式为主线，将结构调整、技术创新、改善民生、环境保护结合起来，进一步提高国土空间开发的科学性和协调性。第二，规划编制方法需要进一步优化。应由自上而下的强制型规划转向上下互动的协商型规划，编制过程中需要围绕已确定的规划目标，综合协调好长远利益与近期利益、国家整体利益与地方局部利益、相关各部门之间的利益以及不同社会群体之间的利益关系，提高规划编制的合理性和针对性，保证规划决策的科学性和可操作性。第三，规划实施亟待加强体制机制创新。通过实施分类指导的区域规划和区域政策文件，优化区域分工，完善区域协同合作机制；健全规划监督和评估机制，及时解决评估中和规划实施过程中出现的困难和问题；完善规划实施的法律保障机制。把规划的前期研究、衔接协调、颁布实施、评估调整等一套流程纳入法制框架，减少规划编制和实施的随意性。