文化建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要内容，文化体制改革是我国全方位改革事业的重要组成部分。1978年之后，文艺表演团体内部的体制改革拉开了我国文化体制改革的序幕。之后，我国的文化体制改革大体经历了以下三个阶段：20世纪80年代的起步阶段、90年代在探索中不断前进的阶段和中共十六大以来深化推进的阶段。其中，被称为“新一轮文化体制改革”的第三阶段的探索尤其重要，进展最快，文化改革发展的成就显著。究其原因，中共十六大之前，“在文化体制改革方面，我们曾做了大量探索，也取得一定成效，但释放的能量有限。根本的问题是要触及体制，仅在机制层面上是不够的，要创新面向群众、面向市场的体制和机制。”[1]中共十六大之后，针对影响文化发展的机制障碍和体制弊端，针对制约文化发展的难点问题，文化体制改革在试点基础上不断加强文化改革发展的总体设计和长期规划，加快推进，初步走出了一条中国特色社会主义文化发展道路，为中国特色社会主义道路的探索做出巨大贡献。中共十八大之后，与全面深化改革的部署和要求相适应，文化体制改革不断加强顶层设计，推动文化改革与发展进入新的阶段。

　　一、深化文化体制改革的背景

　　当人类社会跨入21世纪的时候，中华民族满载着二十多年改革开放的丰硕成果进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在这一新的阶段，文化赖以生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件发生了深刻变化，给文化改革发展带来了一系列重大影响，既造成了压力和挑战，也提供了机遇和动力。

　　中国经济经过二十多年的持续快速发展，人民群众生活总体上达到小康水平，为文化需求和消费能力的快速增长奠定了坚实的物质基础。到2001年，全国城乡居民家庭的恩格尔系数平均降低到0.5以下，城镇为37.9%，乡村为47.7%，与改革开放之初相比，分别下降了约20个百分点。2001年，全国城乡居民文化消费支出总量达到3107.4亿元。2002年，城镇居民家庭人均文化消费占总消费支出的6.7%。[2]这些数字标志着人民群众精神文化需求和消费能力达到前所未有的历史新高。与此同时，人民群众文化素质和鉴赏水平显著提高，文化需求呈现多方面、多层次、多样化的发展态势。文化需求在数量上的扩张和质量上的提升，成为推动文化改革发展最强大的社会驱动力。

　　2001年，我国经济的市场化指数达到69%，超过60%这一国际公认的市场经济临界水平。[3]中国成为一个真正的发展中的市场经济国家。这对于文化发展有两个方面的影响。一方面，“市场在国民经济和社会事业各个领域的资源配置中发挥越来越重要的基础作用，极大地提高了资源配置的质量、效益和速度，拓展了精神文化产品的创作、生产、流通和消费空间”[4]。另一方面，社会主义市场经济体制作为当今中国社会的基础性和决定性结构，决定着文化发展不但要遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，而且要适应市场经济体制的要求。完善文化市场体系、重塑文化市场主体、发展和壮大文化产业、改革文化的宏观管理体制和微观运行机制，是市场经济条件下解放和促进文化生产力的必然要求。社会主义市场经济体制的不断完善，成为推动新世纪文化改革与发展的系统性和结构性动力。

　　在新的世纪，科技进步和创新对经济和社会发展的作用越来越突出。就文化来说，科技与文化的融合越来越紧密，科技对文化创新的作用越来越显著，文化发展越来越依赖于科技的进步。这方面最突出的标志就是数字技术的应用和互联网的普及带来文化创新和传播领域的重大革命，引起文化生产方式和消费方式深刻变革，文化内容、文化形式和文化业态创新空前活跃，数字影视、数字出版、动漫游戏、网络电视、手机电视等新兴文化业态发展迅速。截至2002年6月，我国上网用户数达到4580万人，仅次于美国和日本，居世界第三位。[5]仅半年之后，我国网民人数在2002年底就超过日本，跃居世界第二位。网民平均每周上网时间达到9.8小时。[6]数字技术的应用和互联网的普及，为加快我国文化发展，形成新的文化创造力提供了新的机遇。

　　2001年，我国加入世界贸易组织，标志着我国对外开放进入新的阶段。在我国加入世界贸易组织的谈判过程中，文化的市场准入问题始终是一个焦点问题。在世界贸易组织的规章体系中，文化归属于服务贸易。服务贸易不同于货物贸易，享有贸易保护。此外，保护民族文化也是国际惯例，世界贸易组织充分照顾了这一惯例。我国在加入世贸组织过程中，充分利用上述规则，为我国的文化开放争得了一段过渡时期。[7]但是，在国际经济一体化、现代社会信息化的趋势下，文化贸易和交流的全球化已经成为不可逆转的大趋势。在这一大趋势下，充分利用好文化领域对外开放的过渡期，积极主动地学习借鉴世界优秀文化成果和文化产业发展的成功经验，将有助于我们快速提高文化竞争力，推动我国文化走向世界。

　　社会的经济基础、体制环境、科技和国际条件的深刻变化，从积极的方面看为文化发展提供了机遇和动力；从我国文化的发展现状和水平来看，又表现为文化发展面临的挑战和压力。文化产品和服务还不能满足人民群众日益增长的精神文化需求，供需矛盾突出，尤其缺少思想性、艺术性、观赏性俱佳的精品力作。文化的生产和管理体制还保留着诸多计划经济体制的特征，大量文化资源特别是国有文化资源还游离于市场体制之外，国有经营性文化单位还没有转变成文化市场中富有活力和竞争力的市场主体，一些文化单位甚至难以为继。由于体制和机制的不完善，我国文化经营主体还不善于把高新技术和市场运作相结合，形成新的文化创造力。在对外开放中，文化产业竞争力明显不足，文化贸易存在严重逆差。比如，2001年我国电影、音像制品的出口总额为0.3亿美元，而同年的进口额为0.5亿美元；同年我国引进和输出图书版权的比例为11.9︰1；2003年，我国音像制品的进出口金额之比进一步扩大到9︰1。[8]对外开放的扩大，使我国在国际和国内都面临西方文化资本、文化产品和价值观念的严重挑战，文化安全和意识形态安全形势严峻，我国文化存在着“既守不住也打不出去”的危险。

　　二、文化体制改革由试点向面上推进

　　文化发展面临的上述形势，在2002年召开的中共十六大上得到充分的重视和反映。结合全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的主题，中共十六大报告突出强调文化建设的重要地位和作用，提出全面建设小康社会，必须大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明。报告提出“继续深化文化体制改革”的任务，并要求“抓紧制定文化体制改革的总体方案”，标志着我国文化体制改革站在了新的起点上。

　　（一）开展公益性文化事业单位和经营性文化企业单位改革试点

　　为落实中共十六大提出的深化文化体制改革的要求，2003年6月，中共中央政治局常委会议专门研究文化体制改革工作，并成立中央文化体制改革试点工作领导小组。6月27日至28日，全国文化体制改革工作会议在北京召开，确定北京、上海、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市或地区和山东大众报业集团、国家图书馆、中国电影集团公司等35家新闻出版、广播影视和文艺院团等单位为文化体制改革试点，全国文化体制改革试点工作正式启动。7月，中共中央办公厅转发中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署《关于文化体制改革试点工作的意见》，对试点工作的开展做出具体安排。35家试点单位分为公益性事业单位和经营性文化企业单位两大类进行改革，前者以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点；后者以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点。九个综合试点区则承担着探索宏观管理体制、微观运行机制、文化经济政策、文化市场体系、资源优化配置机制、对外交流机制等六项任务。总的任务是在破除妨碍文化发展的体制弊端上探索新的路子，在解决制约文化发展的难点问题上取得新的突破，从理论和实践的结合上进行探索，为制定文化体制改革总体方案、推动文化体制改革做准备。

　　文化改革试点任务下达之后，各试点地区和单位高度重视、认真组织、积极实践，推动试点工作有条不紊地顺利开展起来。一些未被列为试点的地区和单位，也主动提出加入试点行列，虽暂时未能如愿，但照样对照改革“路线图”，立志“自学成才”，结合自身实际进行了大胆的探索和实践。为配合试点工作，国务院于2003年12月印发《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》两个文件[9]，确定了财政税收、投资和融资、资产处置、工商管理、社会保障等十个方面的配套政策。2004年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中宣部、中央编制办等部门《关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》[10]，推动综合试点地区地市以下的原文化、广播影视、新闻出版部门实行“三局合一”，实行政企分开、政事分开、管办分离；并把以上部门各自设立的执法机构和“扫黄”、“打非”队伍调整归并，组建属地管辖、统一高效的文化市场综合执法机构，以解决文化市场管理中长期存在的职能交叉、多层执法、多头执法和管理缺位等问题。这一举措的实施，在综合试点地区逐步建立起了文化市场综合执法机构和综合文化行政责任主体，理顺了文化市场管理体制，促进了文化行政管理部门的职

　　能转变。

　　经过两年多的探索和实践，各试点地区和单位基本完成中央确定的试点任务，为改革向面上推进提供了典型示范和成功经验。

　　（二）形成文化体制改革总体方案，制定首个文化发展中长期规划

　　2005年12月，在认真总结试点经验的基础上，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，这是新中国成立以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出的重大决策。《意见》从总体上明确了深化文化体制改革的指导思想、原则要求和目标任务，标志着文化体制总体改革方案的形成。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》公布。《纲要》与《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》相衔接，对文化建设做出中长期规划。这是我国第一个专门部署文化建设的五年发展规划。《意见》和《纲要》这两个文件，是党和国家在总结前期试点经验基础上对文化体制改革所做的总体设计和长期安排。它们的出台，意味着文化体制改革的总体思路、文化发展的战略和目标任务基本成型。为落实《意见》精神，2006年3月，中央召开全国文化体制改革工作会议，分别在除西藏、新疆外的全国所有省（区、市）确定了一批试点地区和单位。文化体制改革沿着扩大试点、由点到面逐步推开的思路向纵深拓展、向面上推开。综合性试点地区要率先推开改革，除新疆、西藏以外的其他省区市也要确定自己的改革试点地区和单位，取得经验后逐步推开。新疆、西藏要从自身实际出发，逐步推进改革。改革的目标任务不断细化，要求在重塑文化市场主体、完善市场体系、改善宏观管理、转变政府职能四个关键环节上实现新突破，其中明确强调国有经营性文化单位转企改制是文化体制改革的中心环节。《纲要》颁布后，各地政府部门抓紧制定和实施本地区、本部门的文化发展纲要，各地文化体制改革与发展呈现出有序实施、整体推进的良好面貌。

　　三、文化体制改革加快推进，基本完成阶段性改革任务

　　（一）文化体制改革全面展开

　　2007年召开的中共十七大提出兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的任务，催动文化体制改革加快步伐。2008年4月，中央再次召开全国文化体制改革工作会议，贯彻落实中共十七大精神，要求加大力度、加快进度、推动文化体制改革取得实质性进展。在这一阶段，全国先后有108个地区和近千家文化单位进入了新一轮的改革试点，文化体制改革在重点领域和关键环节取得新进展。2009年8月，全国文化体制改革经验交流会在南京召开，在总结已有经验的基础上，要求全面完成出版、发行、电影、文化市场管理等领域的改革，全力推进文艺院团、新闻媒体等领域的改革。会议进一步明确了改革的目标任务、时间进度和责任主体，形成了文化体制改革的时间表和路线图。文化体制改革进入加快推进、全面展开的阶段。

　　在文化体制改革全面展开的同时，中央从贯彻落实科学发展观、转变发展方式等重大战略思想和战略部署出发，从调整经济结构、应对国际金融危机的现实要求出发，不断加强对文化改革与发展的研究和部署。2010年3月，中央政治局常委会专门研究中共十六大以来文化体制改革工作。4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部关于党的十六大以来文化体制改革及文化事业文化产业发展情况和下一步工作意见》，第一次明确提出“不断增强我国文化软实力和国际竞争力，努力探索中国特色社会主义文化发展道路”，并确定了2012年前文化体制改革的主要任务。2010年7月23日，中央政治局就深化我国文化体制改革研究问题进行第22次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表讲话，提出了“三加快一加强”的重点任务：加快文化体制机制改革创新，加快构建公共文化服务体系，加快发展文化产业，加强对文化产品创作生产的引导。2011年10月，中共十七届六中全会专门研究文化改革发展问题，并通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。《决定》阐述了中国特色社会主义文化发展道路，确立了建设社会主义文化强国的目标，吹起了向文化进军的新号角。2012年2月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。根据中央部署，文化体制改革按照既定路线图和时间表，根据加大力度、加快进度、巩固提高、重点突破、全面推进[11]的要求，向着2012年中共十八大召开之前完成阶段性改革任务的目标快速推进。

　　（二）基本完成文化体制改革阶段性目标任务

　　2012年9月，全国文化体制改革工作表彰大会召开。李长春同志在大会上的讲话中指出，文化体制改革由点到面、有序推开，历经十年……基本完成中央确定的文化体制改革的阶段性任务。[12]国有经营性文化单位转企改制方面，全面完成了出版发行、电影电视剧制作、广电传输等单位的转企改制，基本完成一般文艺院团、非时政类报刊出版单位等单位的转企改制，重点新闻网站的转企改制取得重大突破。截至2012年9月，全国有改革任务的580家出版社、3000多家新华书店、850家电影制作发行放映单位、57家广电系统所属电视剧制作机构、38家党报党刊发行单位全部完成改制。全国2103家有改革任务的文化系统国有文艺院团有2093家完成改革任务。全国3388种应转企改制的非时政类报刊有3041种完成改革任务。中央和全国除新疆、西藏、青海外的28个省区市应转企改制的重点新闻网站中，80%以上已完成和基本完成改革任务。据不完全统计，全国共注销经营性文化事业单位法人6950家、核销事业编制近29.4万个。[13]公益性文化事业单位内部改革不断深化，人事、收入分配和社会保障制度等“三项制度改革”取得明显成效，管理水平和服务效率显著提高，责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的运行机制逐步形成。文化市场综合执法改革基本完成，截至2012年8月，全国列入改革范围的403个地级市及2594个县（区）全部组建综合执法机构，[14]有效解决了文化市场管理职能交叉、多头执法问题，执法体制逐渐理顺，执法力量显著增强，文化市场管理水平迈上新台阶。政府职能大幅度转变，新闻出版系统和广电系统行政管理部门实现了“局社分开”、“局台分开”，文化行政管理部门正由办文化向管文化转变，由主要管理直属单位向社会管理转变，由行政管理为主向行政、法规、经济等综合管理转变，文化宏观管理体制进一步完善。

　　中国文化体制改革经过十年的不懈探索和实践，有力地促进了文化生产力的解放和发展。有利于文化科学发展的体制机制初步形成，以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局初步形成。有力地促进了文化事业的发展和文学事业的繁荣，公共文化服务体系日益完善，文化产品和服务能力极大增强，人民群众基本文化权益保障水平得到大幅提高，人民群众精神文化需求得到更好满足。有力地促进了经济结构调整和发展方式的转变，文化产业比重不断增加，对国民经济增长贡献率不断提高。有力地促进了国家文化软实力的提升，以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化对外开放格局进一步形成。十年来的文化体制改革，使我国文化领域的面貌焕然一新，文化建设开创了新的局面，初步走出了一条中国特色的社会主义文化发展道路。

　　四、文化体制改革进入新的阶段

　　（一）文化体制改革面临新的课题

　　如同其他领域的改革一样，文化体制改革也是一个长期艰巨的过程，阶段性改革任务的完成不代表文化体制改革已经结束，而是仍处于攻坚期和深水区。转企改制后的国有文化企业需要进一步发展和壮大，文化事业单位分类改革、现代文化市场体系的建立、政府职能的转变都还需要大力推进，新的体制和机制还处于初创时期，文化体制改革与其他领域改革的统筹协调、系统推进还需要在全面深化改革的顶层设计中进一步谋划和探索。这些都成为中共十八大之后文化体制改革面临的新的课题。

　　（二）以增强文化创造活力为中心环节进行顶层设计

　　2012年11月通过的中共十八大报告以“扎实推进社会主义文化强国建设”为题，对下一步文化建设做出部署。其中提出：“建设社会主义文化强国，关键是增强全民族文化创造活力。”而增强文化创造活力，就“要深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”。2013年11月召开的中共十八届三中全会提出，“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革”，“以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革”。同时还部署了完善文化管理体制、建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系、提高文化开放水平等四项重点任务。文化体制改革的上述要求和部署与十八届三中全会“全面深化改革”的主题相适应，注重文化体制改革的顶层设计，围绕文化体制改革的根本任务和中心环节，统筹协调推进。“以党的十八届三中全会为标志，新一轮改革大潮已经启动，文化体制改革进入一个新的阶段。”[15]

　　2014年2月28日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过《深化文化体制改革实施方案》。《实施方案》对中央提出的任务要求做出细化，明确了改革的指导思想、目标思路、主要任务和政策保障，为今后一个时期的文化改革发展规划了路线图、明确了时间表、布置了任务书。《实施方案》注重系统性、整体性、协调性，有三个鲜明特点：第一，突出了协调推进的要求，注重与经济、政治、社会等其他各领域改革的统筹协同。与经济体制改革衔接要加强文化市场体系建设，与行政管理衔接要完善文化管理体制，与社会体制改革衔接要推进公益性文化事业发展。第二，突出了攻坚克难的要求，突出了一些涉及深层次矛盾和难点问题的重大任务。第三，突出了狠抓落实的要求，在工作推进上力求做到具体化、项目化、责任化，共开列出25项、104条重要改革举措及工作项目，并按照2015年、2017年、2020年三个时间节点明确了进度要求，确保各项改革任务能落地、见实效。[16]2014年3月24日至25日，全国文化体制改革工作会议在北京举行，主要是统筹安排落实《实施方案》确定的各项重点任务。

　　（三）向现代文化治理方式转变

　　一年多来，各级部门根据中央部署相继出台了一系列文化体制改革的举措。2013年启动“文化金融扶持计划”，推动文化和金融的融合，一共为全国92个文化产业项目提供了4.61亿元的贴息支持。2014年2月26日，国务院印发《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，推动文化创意产业在拉动实体经济、发展创新型经济，促进经济结构调整和发展方式转变方面发挥更大作用。3月印发《关于加快发展对外文化贸易的意见》，推动文化产品和服务出口。2013年，两家文化部直属文艺院团实行了企业化管理试点，中国爱乐乐团开展组建理事会制度试点，标志着文化事业单位改革取得新的实质性进展。根据中共十八届三中全会决定提出的“建立党和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”的方针，各地积极探索经营性文化单位转企改制后的文化资产管理问题，实践中已经形成了在财政部门成立文化资产办公室、在宣传部门设立文化资产管理部门、单独设立文化资产管理部门、归口国资委管理等各种不同的模式。转变政府职能、简政放权的总体改革要求在文化体制改革领域也取得明显进展。截止到2014年2月，文化部原有的13项行政许可审批项目中，已取消或下放了9项；国家新闻出版广电总局取消举办全国性出版物订货、展销活动审批等21项行政职责，下放了音像复制单位、电子出版物复制单位设立审批等8项行政管理职责。文化行政管理部门的简政放权，表明我国的文化管理体制正由办文化向管文化、由管微观向管宏观的现代文化治理方式转变。[17]