——从全面介入到两权分离 

　　国有资产，在新中国的经济发展中一直扮演着重要的角色。计划经济时期，凭借着由庞大的国有经济体系支撑的国有资产的运营，中国的基础工业得到了快速发展，并由此建立了相对完整的工业体系。改革开放后的今天，国有经济仍然是我国国民经济至关重要的组成部分。国有资产管理是解读中国政府与经济之间关系的一把钥匙。广义的“国有资产”包括经营性国有资产和非经营性国有资产以及资源性国有资产三大类[1]，本文的“国有资产”仅指企业所拥有的经营性国有资产，因为不论是在计划经济时期，还是在改革开放以后，这都是国有资产中最重要的一个构成部分。本文以政府与国有企业之间的关系为切入点探讨新中国成立以来国有资产管理所表现出的变化。概括而言，新中国的国有资产管理经历了从直接到间接、从介入到评估、从微观到宏观、从管企业到管资产再到管资本的转变。 

　　一、国有经济体系的快速构建与计划管理的起步 

　　新中国国有资产规模和国有经济体系的壮大并非发端于社会主义改造。1949年前后，数量庞大的官僚资本企业的收归国有，连同解放区的公营经济及在此基础上组建起来的国营金融和国营商贸体系，以及政府通过征用、转让等方式接收的外资企业，为新中国国有经济体系的形成创造了条件。1949年国营工业企业仅有2858个，1952年已经增至9517个。[2]对国营企业实施计划管理的探索也从这一时期启动。1950年6月，中央重工业部计划司在《国营工业经济计划工作的组织与方法》中强调“所有一切与生产及建设相关的全部经济内容”都必须包括在工业经济计划内，而“企业计划”应当包括产品计划、劳动计划、供应计划、成本计划等生产计划以及产品分配计划、基本建设计划和财务计划等内容。[3]这种计划管理方式在赶超工业化战略开始实施后被不断加强。 

　　二、工业化目标下全面介入的“所有者”：计划经济时期的国有资产管理 

　　1950年统一财经后，中央政府财政收入大幅增长，使其推进大规模经济建设成为可能，而优先发展重工业的工业化目标的确立则直接影响了新中国政府对国有资产的管理方式。1953年，中国在苏联的援助下启动了第一个五年计划，也在学习和模仿苏联的过程中建立起高度集中的计划经济体制。从1953年到1978年的二十余年间，每一年国家投资在基本建设投资资金来源中的比重都在70%以上[4]。政府的直接投资为国有资产的大规模形成奠定了坚实的基础。 

　　政府不仅在国有资产的形成中发挥着重要的作用，还控制着国有资产的运营。从“一五”时期起，政府开始了对国营企业严格的计划管理。按照当时国务院的规定，关于国营企业的生产，总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底工人到达数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等12项指标都属于指令性指标，一经确定不得随意更改。1957年仅中央直属国营企业就有9300余个[5]，社会主义改造完成后，公有制在国民经济中占据了绝对主导的地位，越来越多的国营企业接受政府的指令性计划。而除了生产环节的全程控制，国营企业的财务也受到政府的严格管理。在逐步建立计划经济体制的第一个五年计划期间，虽然时有调整，对国营企业基本上一直施行高度集中的统收统支的管理体制。国营企业日常生产经营中所需的各项资金，多由各级财政支付。而在利润分配方面，国营企业绝大部分的利润都要上缴财政，并不能自主支配。 

　　也就是说，从计划经济体制确立开始，政府就以全面介入的姿态出现在国有资产的管理和经营当中，所有权与经营权实现了高度的统一，作为出资人的政府既是所有者又直接干预国有资产的经营。在物资集中统一管理、价格由政府控制、市场调节机制缺失的大背景下，承载着国有资产运营任务的国营企业从原料供应、要素价格、生产过程、产品分配与销售、基本建设、财务制度等方方面面都受到了政府的严格限制，几乎丧失了生产经营自主权。 

　　过多的干预确保了资源向政府希望优先发展的部门倾斜，却抑制了国营企业的生产积极性。这一问题在第一个五年计划期间就已经显露出来，一方面，在生产经营决策和收益分配上的被动地位无法为企业提供有效的激励，难以调动企业更大的生产热情；另一方面，企业“收入多少，收入是否完成，和自己本身的支出不发生关系”[6]，即财政资金的无偿使用使国营企业没有足够的动力去增加收入节约支出，国营企业的这种“预算软约束”在计划经济时期始终存在。为了改变这一状况，使国有资产的运营更有效率，中央政府并不乏反思和改革，第一个五年计划完成后和20世纪60年代末，在国有资产管理方面，中央政府曾经两次尝试放权。权利的下放包括两个层面：一个是将管理权下放给地方政府，调动地方政府的积极性；另一个是通过调整利润分配、适度扩大自主权等方式调动企业的积极性。但是，每一次快速的大规模放权往往会带来一定时期内生产与管理的混乱无序以及地区之间、企业之间盲目的重复建设，使经济陷入一个“一统就死、一放就乱”的怪圈。在计划经济运行方式和强调重工业的发展战略没有发生根本性改变的前提下，国营企业的问题并没有得到彻底解决。以全面介入的所有者身份出现的新中国政府，高效而快速地构建了一个基本完整的工业体系，然而，如何在实现这一目标之后继续推动国有资产的高效运营是计划经济时期政府面临的一个难题。 

　　三、两权分离下的出资人与经营者：现代企业制度构建过程中的国有资产管理 

　　改革开放以后的国有资产管理大体上可以分为三个阶段：第一个阶段是1978—1984年，这一时期城市经济管理体制的改革逐步启动。为了调动企业的生产积极性，作为国有资产所有者的政府首先不再以全面介入的姿态出现，而是逐步向国有企业放权让利。第二个阶段是1984—1992年，认可并着手于探索所有权与经营权的分离、转变“政企不分”的局面是这一时期国有资产管理改革的主要特征。第三阶段是1992年以后，在社会主义市场经济体制的改革目标确立后，理论的突破成为国企改革的加速器，在构建现代企业制度的过程中探索公有制与市场经济的结合方式是这一时期国有资产管理的重点。所有这些变革的核心目标在于：第一，从“所有者”的角度而言，是改变国有企业一直以来存在的“所有者缺位”现象，一方面明确“所有者”的权利，另一方面也对政府的行为边界作出重新界定；第二，从“经营者”的角度而言，是让担负着国有资产保值增值任务的国有企业不再依附于政府，而成为市场经济条件下真正独立的并具有竞争力的经济主体。第三，在市场经济条件下寻求新的机制，以市场化而不是行政干预的方式解决所有权与经营权分离之后存在于出资人与经营者之间的委托代理关系。 

　　（一）从“放权让利”开始 

　　如前文所述，在计划经济时期，为了减少高度集中的决策和管理模式对企业生产经营积极性的抑制，政府已经开始了一些扩大企业自主权、提高企业利润留成比例的尝试。改革开放初期的“放权让利”在一定程度上可以被视为这种思路的延续，但力度更大。1979年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，在确保完成国家经济计划的前提下，这一规定赋予了企业在补充计划制定、产品生产与销售、利润留成、固定资产处理、外汇分成等方面一些自主权，但政府在计划制定下达、产品定价上仍具有绝对的主导权。[7]此后的几年中，全国范围内扩大经营自主权的试点企业数量不断增加，各种形式的经济责任制开始在大量企业中推行，国营企业的利润分配制度随之改革。国营企业必须通过贷款或自筹方式获取流动资金，而不能像以往一样依赖国家财政的无偿拨款。 

　　1984年5月，国务院发出《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》[8]，和此前出台的规定相比，国营企业在产品的生产与销售中获得了更大的自主权，甚至原来的国家统配物资都允许企业在一定比例内自行销售，企业还可以在一定范围内对工业生产资料进行自行定价，此外，在机构设置、人事任用、工资奖金、联合经营等方面企业都可以根据自身需要作出相关决策。同年，经国务院批准，国家计委对计划体制进行改革，工农业生产中的大量产品不再推行指令性计划。尽管在这一时期的改革中所有制形式和隶属关系并没有发生大的变化，但市场调节逐渐被引入到国营企业的生产经营过程中，国有资产的经营管理已经告别了单纯由国家计划和政府行政命令来决定的时代。 

　　（二）所有权与经营权的分离 

　　从20世纪80年代中期开始，我国经济体制改革的重点逐步向城市转移，增强国有企业的活力成为经济体制改革的中心环节。1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》中第一次提出国有企业的所有权与经营权可以“适当分开”，这意味着全民所有并不等同于必须由政府直接经营企业。1987年中共十三大报告中明确提出全民所有制企业“不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营”，为了企业的生机与活力，应当“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业”。[9]这一理念的提出标志着国有资产管理的改革进入第二阶段，在肯定了“两权分离”的合法性与合理性之后，国有企业有权在保证所有权不变的前提下，灵活地选择经营方式以实现国有资产的保值增值，那么“政企不分”是必然要解决的问题。 

　　短短几年的时间里，中央相继出台了一系列文件，1985年国务院批准《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》，强调“部门和城市都要实行政企职责分开、简政放权”；1986年9月，中共中央、国务院发布《全民所有制工业企业厂长工作条例》提出厂长“对本企业的生产指挥和经营管理工作统一领导，全面负责”，即国有企业的领导体制为厂长负责制，而不再是“党委领导下的厂长负责制”；1986年12月国务院《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》提出对全民所有制小型企业可“试行租赁、承包经营”，对全民所有制大中型企业“实行多种形式的经营责任制”，并严禁截留下放给企业的权利；1988年的《全民所有制工业企业法》以法律形式确认了国家对国有企业施行所有权与经营权相分离的管理原则；1992年6月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例明确了国有企业不仅享有生产经营决策权、产品及劳务定价权、产品销售权等权利，还享有进出口权、留用资金支配权、投资决策权、拒绝摊派权等权利，企业在生产经营、利润分配、人事管理方面获得了前所未有的自主权。这些文件使政府与企业各自的职责日渐明晰，同时也推动着经营国有资产的国有企业成为独立自主、自负盈亏的经济主体。 

　　（三）现代企业制度构建与两权分离后的“委托代理”关系 

　　在所有权与经营权逐步分离的背景下，我们对国营企业的称呼也发生了改变，以“国有”替代了“国营”，称谓的变化已经可以看出国有资产管理模式的转变，代表全体人民行使“所有权”的政府退出了对企业的直接经营，“国有”更多的是对产权属性的强调。如果说前一阶段的改革侧重于调整政府与企业之间经济利益的分配关系，推动国有企业发展成为自主经营的独立经济主体，那么在1992年以后，改革则沿着两个方向向前推进：一个是从宏观层面探索“两权分离”后，作为所有者或者说出资人的政府如何实现对国有企业的管理和制约；另一个是从微观层面深入到国有企业内部，构建现代企业制度，完善公司治理结构，使国有企业能够适应市场经济条件下的竞争环境。 

　　就宏观层面而言，两权分离、政企分开的一个直接后果是政府对国有企业日常生产经营活动行政性干预的不断减少，那么随之而来的问题是政府如何实现对国有企业的监督，以保证国有资产的增值和防止国有资产的流失。换言之，所有权与经营权的分离必然带来委托代理问题，如何在将国有企业推向独立的同时保障国有资产所有者的权益是这一层委托代理关系中必须解决的核心命题。1988年5月，国家国有资产管理局成立，成为专门负责国有资产监督与管理的政府机构。这一机构在国有资产的管理方面作出了很多探索和改革，但仍具有一定行政管理的色彩。为了将简政放权落到实处，一些地方政府很早就开始了改组企业主管部门的尝试。如深圳、上海等地先后成立国有资产投资或经营管理公司，代表政府管理国有资产。 

　　2002年党的十六大提出了在坚持国有资产国家所有的前提下，由中央和地方政府“分别代表国家履行出资人职责”的新设想。2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式成立，政府作为国有资产所有者所应履行的职能与其所承担的社会公共管理职能被明确分离开来。随着地方各级国资委的成立，我国的国有资产管理按照新的模式进行：作为国有资产所有者的代表，国资委尽管享有对企业负责人、重大事项、国有资产进行管理的权利，但为了确保所有权与经营权的分离，国资委并不直接管理国有企业，而是授权给国有资本运营或投资公司，在国有企业公司制日益完善的条件下，国有资本运营管理公司以投资者或者说股东的身份，通过派出股东代表、董事、监事等方式参与到由其控股或参股的企业的重大决策中去。 

　　与以往的国有资产管理方式相比，这种运作模式有两点特别值得关注：其一，借助于国有资本运营管理公司，国资委实现了国有股东的人格化，在一定程度上解决了出资人不到位的问题。其二，国有资本运营或投资公司代表出资人对于国有企业进行的管理所采取的是市场化的干预方式而不是行政手段，这是改革开放以来国有资产管理体制改革希望达到的目标之一。 

　　就微观层面而言，在确立了社会主义市场经济体制的改革目标之后，国有企业的改革方向也更加明确，1993年召开的中共十四届三中全会提出国有企业应建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。1994年，国务院选择了一批国有大中型企业，启动了建立现代企业制度的试点工作，试点方案中的两项内容对此后的国有资产管理以及国有企业的发展产生了深远的影响：第一，为明晰企业的产权关系，由国家授权投资机构（如国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司、国有独资公司或企业集团等）作为国有资产投资主体，依法对其所持股企业进行股权管理；第二，企业不仅要在组织形式上改组为公司，还必须建立规范的内部组织管理机构，包括股东大会、董事会和监事会，构建健全规范的公司治理结构成为国有企业此后改革的一项重要目标。同一时期，政府还大力推进国有企业的股份制改革，实现股权的多元化。 

　　从20世纪90年代起，随着乡镇企业、外资企业和私营企业的发展与崛起，国有企业在市场经济竞争中面临着日益严峻的挑战，在经历了企业转制和艰难的“脱困”之后，国有企业的运行机制发生了明显的变化。2003年国资委成立后，先后采取了公开招聘央企高管、推进国有独资企业的董事会建设和独立董事制度以及央企的兼并重组等举措继续深化国有企业的改革。现代企业制度的构建与公司治理结构的完善推动着国有资产的经营者——国有企业逐步走向市场，国有资产的运营与保值增值越来越通过市场化而非行政干预的方式实现。 

　　四、四重转变：新中国国有资产管理的演进特征 

　　从政府直接干预下的国有经济体系的快速构建与不断壮大，到为了实现有效激励而进行的所有者与经营者之间“权”、“利”关系的不断调整，再到所有权与经营权分离后的国有资产管理模式的创新，新中国的国有资产管理呈现出以下四个方面的变化特征： 

　　首先，国有资产的管理方式发生了从直接到间接的转变。在计划经济体制确立初期，为了倾全力推进工业特别是重工业的发展，在资源匮乏、积累有限的条件下，政府采用了最为直接的方式以国营企业为载体对国有资产的管理和运营进行干预。在这一方式下，所有企业的原料供应、投资建设、生产销售等每一个环节都与政府发生着密切的联系，企业在生产经营中事无巨细地遵行着政府的计划与指令。政府的行政命令可以控制资源的配置，却无法确保微观经济主体的生产积极性，这导致后来国有资产运营的低效。第一个五年计划结束前后，国务院曾出台文件尝试改进工业管理体制，其中一个重要举措就是大幅度减少对企业下达的指令性指标，允许企业在日常经营中根据实际情况适度修改非指令性指标，希望以此扩大企业的自主空间。1964年，国家经委还提出了试办工业、交通托拉斯的意见，希望“用社会主义的经济办法（而不是用行政办法）”、“按照经济原则”来管理国营企业，以杜绝工业管理的“机关化和官僚主义”。这些措施的目的都在于尽量减少政府对国营企业的直接干预，然而这一目标很难在政企不分的前提下实现。改革开放后，所有权与经营权分离，政府由最初的放权，逐步过渡到目前的授权给国有资本运营公司，让后者以经济手段影响国有企业的重大决策，这推动着政府的国有资产管理实现从直接到间接的转变。 

　　其次，对国有资产价值的评判发生了从介入到评估的转变。赶超战略下的工业化起步时期政府对国有资产的管理是介入式的，国有资产的形成及其保值增值过程中的每一步几乎都有政府介入的印迹。1984年以后，政府逐步退出企业的日常生产经营过程。在慢慢走向独立自主、自负盈亏的过程中，国有企业的经营模式以及组织形式都发生着重大变化，企业的出售转让、企业之间的兼并联营、企业的股权多元化以及与外商外资的合作等问题随之而来，这必然涉及国有资产产权的变动。如何在这一转变中维护国有资产所有者同时也包括经营者的合法权益、确保国有资产不会在产权的变动中有所损失是亟待解决的问题，这要求政府在产权层面探索新的管理机制。1990年7月，国家国有资产管理局资产评估中心成立，负责对资产评估机构进行资格审查并组织国有资产的评估等工作，地方各级国有资产管理局的资产评估中心也相继成立。1991年11月，国务院颁布了《国有资产评估管理办法》，提出在发生资产拍卖、转让，企业的兼并、出售、联营、股份经营、清算，中外合资或中外合作项目，企业租赁等情形时必须对国有资产进行评估。而国有资产的评估需要由政府认可的具有相关资质的评估机构来进行，行政主管部门不能进行国有资产评估。政府对国有资产的管理、对国有资产价值的认定实现了从介入到评估的转变，维护国有资产权益的方式也开始发生变化。 

　　第三，国有资产管理对象实现了从管企业到管资产再到管资本的转变。如前所述，在高度集中的计划经济体制下，政府对国有资产的管理主要体现为管企业，通过直接介入，影响企业的生产细节，即使是扩大企业自主权，也是有限度的。1957年底《国务院关于改进工业管理体制的规定》中曾大力削减企业的指令性指标，但主要产品产量、职工总数、工资总额、利润等四项内容仍必须严格遵照国家的指令性计划。对企业的控制是高积累以及计划经济体制得以维系的重要条件。改革开放后，对国有资产的管理首先是完成了从管企业到管资产的转变。20世纪80年代中后期，随着各种经营责任制的推行，政府对企业的干预逐步减少。“从管企业到管资产”这一变化的核心特点在于政府不再介入企业的日常经营，但要求企业实现国有资产的保值增值。随着所有制结构的调整和国有企业改革的深入，产权的流动与重组成为社会经济中的常态，国有资本与集体资本以及非公有资本交叉持股的混合所有制经济获得了前所未有的发展，这必然带来企业产权结构的变化。“管资本”与“管资产”相比，前者更加强调资本的流动性，更加强调以股权为纽带通过市场化的运作优化国有资本的配置，从而实现产业的整合，因此也更为契合当下混合所有制企业快速发展的经济形势。 

　　最后，政府对国有资产管理的角度实现了从微观到宏观的转变。计划经济时期政府对国有资产的管理是通过对国营企业从组织形式到生产过程的全程控制实现的。而改革开放后，政府关注的重点逐渐由微观层面上升到宏观层面，在逐步退出国有企业的生产经营决策之后，如何优化国有资本的整体布局、推进国有经济的战略性调整是政府在国有资产管理中面临的核心命题之一。特别是新世纪以来，一方面国家高度关注国有资本产业布局的优化和整合，国资委自2006年起明显加大了中央企业的兼并重组力度，在减少央企数量的同时也对国有资本涵盖的领域作出调整。另一方面，政府相继出台文件鼓励非公有制经济的发展，支持民间资本进入公用事业等领域，放开一些垄断行业的竞争性业务。1978年，全民所有制工业占全部工业总产值的比重为77.63%，而改革开放30余年后，不论从企业数量还是从企业规模来看，国有企业占据绝对优势的领域已大为减少。2011年，规模以上工业国有控股企业占规模以上工业总产值的26.2%，其中，在煤、电、油、气、水的生产和交通运输设备制造等关系国计民生的重要领域，所占比重达到40%—95%；在冶金、有色等原材料领域，比重达到25%—40%；但在多数竞争性行业比重在10%以下。[10]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出国有资本的投资运营“要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，政府对国有资产的管理实现了从微观层面到宏观层面的转变。 

　　新中国的国有资产管理由此经历了从直接到间接、从介入到评估、从管企业到管资本、从微观到宏观的转变，国有资产管理模式的变化在一个侧面也反映出了政府职能以及治理方式的转变。从新中国近70年的长期发展视角出发，我们可以看到国有资产和国有企业一直在新中国的工业化和赶超战略中扮演着极其特殊而关键的角色，国有资产的有效增值和国有企业的发展壮大，既是我国社会主义经济制度的必然要求，也是社会主义经济制度得以巩固强大的有力保障，更是中国在全球化竞争中得以保持战略优势地位的重要体制前提。因此，必须从国家战略高度认识国有资产管理制度的演变与创新，无论政府管理国有资产的方式发生何种变迁，其最终目标始终应该是保证国有资产的发展壮大，而不是削弱国有资产和国有企业，政府对国有资产的管理与增值始终肩负着不可替代的职责。国有资产的真正所有者是全体人民，因此，全体人民对国有资产应该享有的权益必须得到法律上的有效保障和捍卫。 

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所副研究员） 

　　[1]李松森、孙晓峰编著：《国有资产管理》，东北财经大学出版社2010年版，第4页。 

　　[2]中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编·1949—1952·工商体制卷》，中国社会科学出版社1993年版，第267—283页。 

　　[3]中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编·1949—1952·综合卷》，中国城市经济社会出版社1990年版，第802—804页。 

　　[4]国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资统计年鉴（1950—1995）》，中国统计出版社1997年版，第91页。 

　　[5]董志凯、武力主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》上卷，社会科学文献出版社2011年版，第 

　　436页。 

　　[6]李先念：《关于财贸工作的汇报提要》（1956年4月1日），载中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编·1953—1957·综合卷》，中国物价出版社2000年版，第653页。 

　　[7]国家经济委员会经济体制改革局编：《中国经济管理政策法令选编（1979年1月—1983年6月）》（上），经济科学出版社1983年版，第15—18页。 

　　[8]《十二大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第394—397页。 

　　[9]《十三大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第24页。 

　　[10]国家统计局：《从十六大到十八大经济社会发展成就系列报告之八》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/kxfzcjhh/201209/t20120904_72844.html。