自新中国成立至今，我国农村土地流转政策经历了三个历史阶段：第一个阶段通过土地改革，彻底废除了封建地主土地私有制，建立了农民土地私有制；第二个阶段通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，将个体农民私有的土地改造成以生产队为基础、人民公社所有的土地集体所有制；第三个阶段通过农村土地使用权制度改革，使土地所有权与使用权分离，实行家庭分散经营、土地集体所有的模式。改革开放以来关于农村土地政策的改革和调整即属于第三个阶段，本文侧重于探讨分析改革开放以来我国农业生产用地的政策变迁、政策效果，及其有关思考与建议。历史实践证明，坚持和完善以土地家庭联产承包责任制为核心的土地集体所有制，对于巩固和完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度具有重要意义。

　　一、1978年至1983年：家庭联产制度的逐步确立

　　自20世纪50年代中期至70年代末期，我国农业集体经济组织劳动计量和报酬分配的基本制度是工分制，即劳动记工分，按工分分配。实践中，为了解决出工不出力现象，又在制定基本工分的基础上，实行群众评议。然而，这种经营体制造成的效果：一是无法支付生产队生产中高昂的监督与计量成本，以致偷懒、“搭便车”等机会主义行为盛行；二是产权弱化导致排他性极差，从而失去对生产性努力的激励；三是人民公社对人力资源所有权的控制，使农民失去了选择经济组织的自由，社员丧失退社的自由权利，最终造成了农业生产的停滞和农民生活的贫困。

　　1978年12月，中共十一届三中全会的召开，拉开了农村经营体制改革的序幕。此后，家庭经营体制在全国基本按照先贫困山区和边远山区、后平原地区和经济相对发达地区的顺序全面展开。对于农民自发包产到户的家庭经营体制，从1978年至1983年，中央的政策经历了由不允许、例外允许和小范围允许到全面推广的过程。到1983年底，全国实行包产到户的农户达1.75亿户，实行了包产到户的农户已占农户总数的94.5%。[1]

　　（一）政策不允许包产到户：1979年2月以前

　　1978年3月，《中华人民共和国宪法》（第三部宪法）第七条规定：“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。”1978年11月，安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式，成为中国农村改革的发端，这也是当时农民强烈要求经营制度变革的典型体现。1978年12月，中共十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。上述这两个文件在中共十一届三中全会通过后发到各省、市、自治区讨论和试行。第一个文件在中共十一届四中全会正式通过后公布实行。第二个文件由于考虑到人民公社制度可能需要改变，没有提交十一届四中全会讨论。这一时期改革的思路是政府不允许“包产到户”和“分田单干”，但对人民公社的缺陷有了正确的认识，提出了建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式。

　　（二）承包到户被例外允许：1979年3月至1980年2月

　　1979年3月，国家农委党组在《关于农村工作问题座谈会纪要》中明确指出：“搞包产到户、分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来，但深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，应当许可”，这表明承包到户被例外允许。1979年9月，中共十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，将十一届三中全会草案中的“不允许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。

　　（三）承包到户被小范围允许：1980年3月至1981年11月

　　1980年3月，国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出：“至于极少数集体经营长期办得很不好、群众生活困难的，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极开导他们努力保持，并逐步增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众对立……”1980年5月31日，邓小平同胡乔木、邓力群谈话时，肯定了安徽农村改革，指出：农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。[2] 表明承包到户已在小范围得到允许。1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中的意见，提出“建立多种形式的生产责任制，总结起来可分为两类：一类是小段包工，定额计酬；一类是包工包产，联产计酬”。

　　（四）承包到户全面推广但政策法律不允许土地流转：1982年1月至1983年底

　　1982年1月，中共中央批转了国家农委的《全国农村工作会议纪要》（1982年一号文件），并指出：“包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制，只要群众不要求改变，就不要动；目前的各种生产责任制，都是社会主义集体经济的责任制。社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”1982年，《中华人民共和国宪法》（第四部宪法）明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；农民有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。同时规定，任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”1983年，中共中央在《当前农村经济中的若干问题》（1983年一号文件）提出：“人民公社的体制要从两方面进行改革，一是实行生产责任制，特别是联产承包制；二是实行政社分设。稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务。在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中的一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。”

　　中共中央在1982年和1983年的上述两个中央一号文件中提出，要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。自此，对包产到户、包干到户的肯定，使得家庭承包经营制度在全国得到迅速推广，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。土地制度随之进行了重大改革，实行了“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有，农户通过承包获得使用权。此后，“队为基础、三级所有”的人民公社于1983年在全国各地陆续解体，但这一阶段社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让。

　　总言之，1978年以来，中国首先出现了以农村土地产权重构为核心的经济体制改革，中国农村土地制度开始了从单纯集体向集体所有、家庭经营的两权分离模式的转变。以家庭承包为核心的农村第一步改革，改变了中国农村经济多年停滞的局面，使农业生产得到了迅速发展（见表1）。

　　由表1可以明显看出，完成农业集体化以后的22年，是我国农业生产发展最缓慢的阶段。特别是人均粮食产量，只增加了17斤，年均增长率只有0.8%，几乎跟不上人口的增长速度。农村改革第一步的6年里，是新中国成立后农业生产发展最快的阶段之一。人均粮食产量以年均25.7%的增长率上升，人均增长额达到154斤，跨上了一个大的台阶，由此奠定了解决温饱、走向小康的重要基础。总之，家庭联产承包责任制的确立避免了农业生产中监督乏力的缺陷，从而最大限度地提高了效率，并使外部监督变为多余，为解决我国吃饭问题作出了重要贡献，这是我国改革开放政策实施以来取得的最主要的成就之一。 

　　表1中国改革开放前后阶段农业生产发展情况比较

　　资料来源：苏少之、张继久：《对指导五十年代农业集体化一个理论反思》，《中共党史研究》1998年第3期。

　　二、1984年至2001年：延长土地承包期与土地流转政策初步开放

　　改革开放后的家庭联产承包制下，农户按家庭人口和劳动力数量从集体平均获得一份土地，然后由家庭组织农地经营活动，当家庭人数或土地数量产生增减变化时，再由集体按新的人口数量和土地总量进行新一轮调整，土地流转通过土地调整实现。赋予农民对其经营土地的剩余索取权激发了农民的生产热情，但这一农地流转制度所固有的桎梏也凸显了出来：一是表现为田块面积的超小化和农户经营土地的分散化；二是表现为频繁的调整使农地投资收益受到威胁，导致对农地的长期投资减少，耕地资源质量下降；三是表现为频繁的土地调整带来的高额的谈判成本；四是表现为大量农田水利等基础设施损毁严重和农地使用上的机会主义行为。

　　1985年粮食产量由1984年的高峰跌入谷底，理论界和实践工作者开始探索农村第二步改革的突破口，认为核心原因在于土地承包期过短及土地的频繁调整，降低了农民对未来的可预期性，从而造成了效率的损失。由此，基于国情，要从根本上提高农地和农业劳动力资源的效率，制度创新是唯一选择，基本途径就是逐步确立延长土地承包期、减少土地频繁调整的政策。

　　（一）延长土地承包期至15年以上，土地流转政策初步得到允许：1984年至1992年

　　1984年1月，中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中指出：土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。同时还指出，鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地时，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自我协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。自留地、承包地均不准买卖，不准出租。

　　1986年3月，六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》提出了农民的承包经营权的概念，并把承包经营权作为与财产所有权相关的一项财产权予以保护，从而从法律层面确认了农户对土地的经营权利。4月，最高人民法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中明确规定：“承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容。”1987年1月22日，中共中央在《把农村改革引向深入》中指出：“要进一步稳定土地承包关系。只要承包户按合同经营，在规定的承包期内不要变动，合同到期后，农户仍可连续承包。已经形成一定规模、实现了集约经营并切实增产的，可以根据承包者的要求，签订更长期的承包合同。”1988年4月，七届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》（第四部第一次修订），将原宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　（二）延长土地承包期至30年以上，土地流转政策逐步规范落实：1993年至2001年

　　1993年，《中华人民共和国宪法》（第四部第二次修订）第八条第一款“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作，是社会主义劳动群众集体所有制经济”被修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这样，家庭承包经营体制在宪法上得到了确认。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确提出：“为稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变；提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”同时指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”同月，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确表示：“在坚持土地集体所有的前提下，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。”

　　此后，在接下来的几年里，中共中央、国务院又多次发文进一步稳定和完善农村土地承包关系。1998年1月，中共中央、国务院在《关于1998年农业和农村工作的意见》中再次强调：“各地要严格按照中央的有关政策规定，切实做好延长土地承包期的工作；第一轮承包期到期的地方，都要无条件延长30年不变。”2001年12月，中共中央在《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中强调：“要把土地承包期在延长30年不变落实到具体农户和具体地块，并按规定与农户签订承包经营合同，发放承包经营权证书。”同时指出：“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。”

　　总言之，土地承包经营期限的延长和“增人不增地、减人不减地”政策的实施，把农民对土地的权利稳定在承包期内，避免发包方通过行政手段频繁调整使农民的承包经营权处于不断变动之中。土地经营权利的固定有利于稳定承包关系，有利于鼓励农民对土地增加投入、培肥地力，增加了农民对土地使用权的稳定预期和安全感，提高了农民对土地中长期投入的积极性，促进了农村经济的发展和农村社会的稳定。这符合广大农民的意愿，意义重大。家庭承包经营虽然仍是小规模生产，但从专业户、专业村及专业乡镇的区域性专业化生产来看，农民对土地的长期投资，使大批量、基地性和商品性的标准化生产、加工、销售成为了可能，为农业生产结构的调整提供了充分发展的空间；土地承包经营的长期不变，以及土地承包经营权证的发放，也为土地的转包、转让，培育土地流转市场提供了制度基础。

　　三、2002年至今：完善法律保护农民土地权益

　　随着改革开放的深入和社会经济的发展，进入21世纪后，中国农村的经济收入水平有了很大提高，农村各阶层的收入结构发生了很大的改变，土地收入不再是某些农民收入的主要或者唯一来源。由于产业结构的调整，农民职业选择的机会增多，农业生产不再是农民职业的唯一选择，一些农民离开土地转而进入城市成为城市农民工。这样，广大农户因劳力及各种社会变动而产生了土地承包量与经营能力之间的矛盾，出现了有田无人耕和有人无田耕并存的现象。这就为土地流转创造了条件，为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会。

　　我国农地使用权流转政策是逐步放开的，经济形势的发展要求土地的有效流转，从政策初步放开，到法律开禁、政策规范，再到法律调整和规范，这一系列的政策出台贯穿中国改革开放的整体过程。土地承包经营权证的发放，进一步稳定了土地承包关系，也就为制定法律、法规保护农民的土地权益，规范土地流转奠定了基础。

　　（一）法律上确认土地流转的主体为农民：2002年至2006年

　　2002年8月颁布的《农村土地承包法》，第十六条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第三十二条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截用、扣缴。《农村土地承包法》的指导思想和立法宗旨是稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。其根本目的是依法赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。

　　2004年3月，《中华人民共和国宪法》（第四部宪法第四次修订）规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这表明土地使用权流转得到了宪法上的确认和保护。4月，国务院《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中明确指出：“流转土地承包经营权是农民享有的法定权利，任何组织和个人不得侵犯和剥夺，要尊重外出务工农民的土地承包权和经营权。”2005年，农业部在《农村土地承包经营权流转管理办法》中指出：“土地流转遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”

　　（二）土地承包经营权确认为物权性质，提出探索农地有效流转新要求：2007年至今

　　2007年3月出台的《物权法》确认了土地承包经营权是物权，土地承包经营人依照《农村土地承包法》的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。同时，《物权法》明确规定：“一是农民的土地承包经营权作为用益物权是由法律所赋予的，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。二是农民获得的土地承包经营权作为用益物权受法律保护。承包期内，不得违法收回和调整农民的承包土地。三是农民的土地承包经营权作为用益物权，承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。四是用益物权使农村土地承包经营权成为独立的财产权利，承包农户成为独立的民事权利主体，当承包土地被征收征用时，土地承包经营权人依法享有获得相应补偿的权利。五是当土地承包经营权受到不法侵害时，土地承包经营权人可以利用物权的保护方法，依法维护自己的合法权益。”

　　2008年1月，中共中央在《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（2008年一号文件）中指出：“严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。”同时提出：“农村土地承包合同管理部门按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。加强土地流转中介服务，培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。”表明在新形势下，中央提出了探索农地有效流转的新要求。

　　长期而有保障的土地承包经营权，是农民赖以生存和发展的基础，是广大农民根本利益的集中体现。本阶段《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权作出的专章规定，为确保赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，切实维护农民的土地承包权益提供了坚实的法律保障。2008年10月，中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中进一步强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

　　总言之，我国农村土地流转制度的建设，对促进土地承包经营权流转和推进农村市场化改革的进程，合理配置和持续有效地利用农村土地资源，切实保护土地承包经营者的合法权利和利益，起到了重要作用。其效果体现为：一是使部分土地从经济效益差的农民手中转移到经济效益好的农民手中。经济的发展为农村的劳动力向城市转移提供了条件，在这种情况下，这一批农民将自己的土地转让给那些种植能手，脱离了土地的束缚。二是使部分农民的土地经营规模扩大，有利于从传统农业向现代农业转变。先进的机械、先进的种植技术，只有在土地达到一定的规模时才能发挥其应有的作用。三是为农村劳动力在一定的范围内脱离土地创造了可能性。中国经济的发展，带动了第二和第三产业的发展，为农村劳动力提供了一定的舞台，而这次改革为这一批农民免除了后顾之忧。四是有利于承包土地的价值实现，促进农村经济的发展和农民收入的提高。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员）

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　　[1]肖冬连：《1978—1984年中国经济体制改革思路的演进——决策与实施》，《中国史研究》2004年第9期。

　　[2]《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第641页。