二、开展民间外交，促进中日友好
《旧金山和约》和《日台条约》的签订，使原本恶化的中日关系雪上加霜。但中日关系的正常与否关系到亚洲甚至世界的和平。因此，处理好中日关系、使中日关系走上正常化轨道对中日两国政府和人民来说都至关重要。由于日本政府同台湾的蒋介石集团建立了所谓的“外交”关系，因此，中日之间已不可能建立正式的官方交往关系。在这种形势下，寻求一种非官方外交的模式来打破中日关系的僵局，就成为中国政府亟待解决的一个问题。中日两国之间有着两千多年友好往来的历史，中日两国人民始终是中日友好的推动者和坚实后盾。虽然日本军国主义发动的侵略战争曾给中国人民带来了深重的灾难，但是，中国政府并没有因此把爱好和平的日本人民当作敌人，相反，中国一直把日本人民同反华的日本政府区别开来，视做可以争取和团结的力量。周恩来总理在1952年5月5日发表关于反对《旧金山和约》的声明中曾指出：“中国人民深知，在美国占领下的日本以吉田政府为首的反动集团不能代表日本人民，中国人民愿意与日本人民和平相处，友好团结，互通贸易，互相尊重民族独立和国家主权，以保障远东和平。因为只有这样，才是对中日两个国家和人民都是有利益的。”①（转引自吴学文等著：《中日关系1945—1994》，时事出版社1995年版，第19页。）
由于吉田政府采取敌视新中国的政策，因此日中两国的交流首先从日本民间发起。“民间交流，贸易先行”。日本经济界有识之士从中日两国两千多年的交往中深刻地认识到了这个道理。早在新中国成立前的四五个月中，日本经济界就先后成立了三个旨在促进日中经济交流的贸易团体。即1949年5月4日成立的“日中贸易促进会”；同年5月24日成立的“促进日中贸易议员联盟”以及6月20成立的“日中贸易会”。这三个贸易团体的内部构成各不相同。“日中贸易促进会”是由日本社会党、日本共产党的成员以及进步学者工会活动家、大企业和中小企业的企业主组成的；“促进日中贸易议员联盟”是由日本超党派的国会议员组成；“日中贸易会”是一个纯产业团体，其成员中没有日本社会党、日本共产党和工会活动家。虽然它们在成员构成上不尽相同，但目的都是希望通过加强日中两国的经济交往来促进日本的经济独立与发展，进而推动日中友好的进程。在这三个贸易团体的倡议和推动下，促进日中贸易的运动在日本国内迅速展开，势不可挡。新中国成立10天后，日本国内有识之士又召开了成立日中友好协会筹备会议。经过一年多的准备，到1950年10月1日，也就是在新中国成立一周年之日，日中友好协会正式成立。22个都道府县的代表以及日本政党、工会、经济界、学术界、文艺界的代表出席了成立大会。大会选举日本前参议院副议长松本治一郎为会长，鲁迅先生的老朋友内山完造为副会长兼理事长。协会成立的宗旨是为了加强日中两国的友好与合作。
虽然日本人民希望日中友好，但吉田政府并没有顺应民意，反而对日本民间的日中友好行动百般阻挠。日中友好的道路在日本充满曲折。与之相反，中国政府从中日友好的大局出发，不计前嫌，主动采取措施，开辟多种渠道，促进中日交流。首先是加强两国间在经贸领域的交流与合作。1952年4月3日，在莫斯科准备召开一次国际经济会议以促进东西方的贸易。作为这次会议的发起人之一的中国人民银行行长南汉宸于1951年12月14日和1952年2月14日两次致信日本经济界和政界著名人士，邀请他们参加会议。日本经济界名流村田省藏等人积极响应，并准备组团前去参加，但由于日本外务省拒发护照而未能成行。1952年4月4日，在莫斯科国际经济会议上，南汉宸发表演讲时表示，如果日本不重新武装，中国愿意同日本发展经贸关系。“中国人民愿意看到日本能够健全发展和平经济，并恢复和发展中日两国间的正常贸易关系，使日本人民的生活条件不再遭受战争的威胁和损害而能得到真正改善的可能。”①（田桓主编：《战后中日关系文献集》，中国社会科学出版社1996年版，第121页。）在会上，南汉宸还邀请与会的日本代表参议员帆足计等三人访问中国。②（作者注：参加会议的三位日本代表是在欧洲考察访问的途中专程来到莫斯科。）1952年5月15日，参加会议的三位日本代表从莫斯科直接飞往北京，这是日本政界人士第一次公开访问中国。面对这种情况，中国政府决定以民间外交的形式开展对日交流，并成立了由周恩来直接领导，由廖承志具体负责的对日工作办公室。双方经过多次会谈后，于1952年6月1日签订了《中日贸易协定》。协议规定，签字双方在以货易货的基础上每方购入与售出各为价值三千万英镑的货物。这是中日之间第一个民间贸易协定，对中日友好具有重大的历史意义。日本国会议员帆足计在协定签订后发表谈话说：“这次南汉宸与我们之间缔结的贸易协议是以私人资格缔结的，它不是政府的协议，然而正是因为它是民间性质的，所以它象征着两国人民对亲睦与和平的愿望，因而它是强有力的。这个协议不仅在中日双方平等互利的原则上，具体地指出了今后中日贸易前进的目标和开辟了今后推进的道路。我们相信无论任何人也不能阻止中日两国人民之间的友谊。”①（《当代中日关系四十年》，时事出版社1993年版，第17—18页。）
在中国政府和日本友好人士的共同努力下，中日两国的民间交流愈发活跃。1952年10月初，由日本友人南博和樱井等组成的代表团不顾日本政府的阻挠，历尽艰险来到中国参加在北京举行的亚洲及太平洋地区和平大会；1953年9月28日，日本拥护和平委员会主席大山郁夫取道苏联来到北京，受到周恩来总理亲切接见；1955年4月15日，第一次中日民间渔业协定正式签署。另外，中国政府在遣送在华日侨和处理日本侵华战犯等问题上，也表现出了积极姿态。这些做法赢得了日本社会各阶层的广泛赞誉，不仅增进了中日两国人民的相互理解和友谊，而且给反华的日本政府以很大的压力，为后来中日关系正常化奠定了坚实的基础。
三、对日政策形成的原因
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