谈判建交，是1949年毛泽东在提出“另起炉灶”等外交方针的基础上首次提出的，这一政策在《中国人民政治协商会议共同纲领》中从法律上得以确认。据此，新中国在1950年初与印度和英国启动了建交谈判。在这个具有开创性的新中国独立自主外交的实践中，毛泽东作为决策者、设计者和领导者，发挥了举足轻重的关键作用。

　　一、 提出“另起炉灶”的外交方针并确立建交原则

　　1949年初，新中国成立在即，如何处理旧中国的外交关系成为一个迫切需要解决的问题。毛泽东适时提出了“另起炉灶”的外交方针，也就是说，不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系，而要在新的基础上同各国另行建立新的外交关系，把驻在旧中国的各国使节当作普通侨民而不当作外交代表对待。这一方针通过1月19日中共中央发出的《关于外交工作的指示》开始具体实施。

　　所谓不破无立，“另起炉灶”的方针包含了“破旧”和“立新”两个方面的内容。在与旧中国外交决裂后，究竟该如何确立新的外交关系呢？毛泽东首先思考了关于争取承认和建交原则的问题。

　　依据国际法，新中国的人民政府是通过革命建立的政权，所以争取其他既存外国政府的承认，既是新政府跻身国际社会、进行国际活动的需要，也是新政府与外国建立外交关系的前提。从刘少奇在1949年7月4日代表中共中央给联共（布）中央斯大林的报告中，可以看到中共中央在承认和建交问题上的几个考虑：一、关于争取外国承认的形势，“各帝国主义国家可能有一段时间不理我们，或提出若干足以束缚我们手足的条件来作为承认我们的代价。在这种时候，我们应采何种政策？足以束缚我们手足的条件，我们当然是不能答应的”。二、关于争取帝国主义国家承认的时机，“是应该采取积极的办法去争取这些国家的承认，以使我们能够取得合法地位去进行国际活动呢？还是等一等，不急于去争取这些国家的承认，以便肃清内部，免得麻烦呢”。三、“如果帝国主义各国采取承认中国的新政府的政策，那我们就要准备和这些国家建立外交关系，那时，我们希望苏联能在这些国家之前承认我们”《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第13～14页。。

　　事实上，在1949年上半年中，毛泽东已先后对上述几方面的问题做出了决策：

　　（1）关于建交原则。在中共中央七届二次会议上的报告和为抗议紫石英号事件起草的声明中，毛泽东都明确提出：人民政府愿意考虑同各外国建立外交关系，这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上，首先是不能帮助国民党反动派。其实早在第二次世界大战结束之前，毛泽东在《论联合政府》中就已明确指出：“在彻底消灭日本侵略者，保卫世界和平，互相尊重国家的独立与平等地位，互相增进国家与人民的利益及友谊这些基础之上，和各国建立和巩固邦交，解决一切战时战后的相互关系问题。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1084～1085页。

　　（2）关于争取国际承认的首要对象。1949年初确立的处理各国前驻华使领馆政策指出：“对于苏联及新民主国家的领事馆及其所属的外交机关和人员，因为他们的外交政策是与资本主义国家的外交政策在根本上不同的，故我们对待他们的态度亦应根本上不同于对待资本主义国家。”《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第77页。6月30日，毛泽东在《论人民民主专政》一文中提出了“一边倒”的外交方针，即要联合世界上以平等待我的民族和各国人民，首先是要联合苏联和各人民民主国家。

　　（3）关于帝国主义对新中国的承认问题，采取“等一等”的策略，“不但现在不应急于去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决”。因为尽管“我们是愿意按照平等原则同一切国家建立外交关系的，但是从来敌视中国人民的帝国主义，决不能很快地就以平等的态度对待我们，只要一天他们不改变敌视的态度，我们就一天不给帝国主义在中国的合法地位。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1435页。毛泽东始终坚持承认应当是平等的，争取承认决不是要求施舍，更不意味着去接受任何勒索条件，如果要损害国家主权，牺牲民族独立，人民政权才能获得外国承认，那么新中国宁愿搁置承认问题。

　　二、首倡谈判建交