二、首倡谈判建交

　　建交是新中国外交实践的第一步。确立了建交原则后，究竟该如何具体实施，或者说以何种方式实施呢？关于建交的方式，1949年6月15日，毛泽东在新政治协商会议筹备会上讲话时首次提出通过谈判建交，他说：“我们反对的只是帝国主义制度及其反对中国人民的阴谋计划。任何外国政府，只要它愿意断绝对于中国反动派的关系，不再勾结或援助中国反动派，并向人民的中国采取真正的而不是虚伪的友好态度，我们就愿意同它在平等、互利和互相尊重领土主权的原则的基础之上，谈判建立外交关系的问题”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1466页。。9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》，其中第56条规定：“凡与国民党反动派断绝关系、并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府，中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与之谈判，建立外交关系”1949年9月30日《人民日报》。，从而以法律形式对谈判建交做出了明示。10月1日，中央人民政府公告世界：本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府，愿与遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府建立外交关系。

　　之后，以苏联为首的社会主义阵营国家率先承认了新中国政府。它们有的是在宣布承认后即断绝了与国民党残余政府的关系，而多数则与国民党政府原本就无外交关系。自10月3日至11月23日，按照一般国际惯例，仅通过互致表示承认和建交意愿的函电，新中国先后与苏联、保加利亚等10个社会主义国家迅速实现建交。

　　12月16日，缅甸照会表示建交意愿，成为第一个承认新中国的非社会主义国家，而它又是与中国有悠久交往历史的邻国，是亚洲新独立的民族主义国家，所以引起了新中国领导人的重视。18日，周恩来拟定复电，电文称“中华人民共和国中央人民政府同意在贵国政府与国民党反动派残余断绝关系的基础上，建立中华人民共和国与缅甸联邦之间的外交关系，并互换使节” 《中华人民共和国对外关系文件集（1949—1950）》第1集，世界知识出版社1957年版，第17页。。此事并被电告正在苏联访问的毛泽东。

　　次日，毛泽东回电刘少奇和周恩来再次强调了谈判建交的必要性，并明确谈判建交的对象是资本主义国家。他说：“缅甸政府要求建立外交关系问题，应复电询问该政府是否愿意和国民党断绝外交关系，同时请该政府派一负责代表来北京商谈建立中缅外交关系问题，依商谈结果再定建立外交关系。此种商谈手续是完全必要的，对一切资本主义国家都应如此。如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，则我方亦应去电该国叫它派代表来华商谈建立外交关系问题，同时可将电文大意公开发表消息，如此主动权仍然操在我手”。《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第193页。

　　根据指示精神，周恩来重新拟就复电，于21日发出。电文称：“在贵国政府与中国国民党反动派残余断绝关系之后，中华人民共和国中央人民政府愿在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，建立中华人民共和国与缅甸联邦之间的外交关系，并望贵国政府派遣代表前来北京就此项问题进行谈判。”此电成为以后复资本主义国家建交电的范文。

　　关于在建交方式上的“区别对待”，周恩来在1952年的一次中国驻外使节会议上曾指出：“在和平阵营方面，首先是苏联，然后是各人民民主国家相继承认了我们。这些国家是真诚地愿意在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上同我们建立外交关系的。因此，我们同它们很快地建立了外交关系。对资本主义国家和原殖民地半殖民地国家，则不能不经过谈判的手续，看一看它们是否接受我们的建交原则。我们不仅要听它们的口头表示，而且还要看它们的具体行动。” 《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第49页。可见，之所以与资本主义国家建交要经过谈判的手续，是由于在当时两大阵营对抗的国际背景下，要开辟新的外交战线，首先就必须要分清敌我。在敌友关系不明确时，判断对方是否真正愿意在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上同中国建立外交关系，谈判是一个操作性较强的可行方法。“区别对待”受到了“一边倒”方针的影响，也不可避免地带上了意识形态的色彩，但从根本上讲，还是由新中国的建交原则以及各国的反应所决定的。这就可以解释，并不是所有的非社会主义国家都是通过谈判达成建交的。以1950年与中国建交的印度尼西亚和芬兰为例，它们也只是通过互致表示承认和建交意愿的函电和照会就实现了建交。当时这两个国家既与国民党政府无外交关系，也非联合国成员国。

　　缅甸方面，在接到周恩来复电后，即委任前驻昆明总领事吴辟为临时代办负责与中国政府的谈判事宜，但由于当时西南战事未平，且路途遥远，联络和交通都有困难，吴辟直至1950年4月下旬才抵达北京，也使得晚于缅甸承认新中国的印度和英国 印度于1949年12月30日、英国于1950年1月6日分别照会周恩来外长，表示承认与建交愿望。反而先开始了建交谈判。印度和英国政府原本当然地认为，通过与中国互换照会即已实现了两国建交，中国要求派代表来北京谈判建交事宜的建议，有些令他们困惑，甚至是担忧。因为不但谈判建交没有惯例可循，而且最关键的问题是，他们不清楚这个新政府会拿什么问题来谈判。1950年1月6日，印度外交部长加瓦哈尔拉·尼赫鲁致函周恩来，表示“凡有关双方一切情事的考虑在互换外交代表后，可以寻常的路径予以处理”，并称委派雁谒森先生为临时代办，与中方进行“任何初步的谈判”。《解密外交文献——中华人民共和国建交档案（1949—1955）》，中国画报出版社2006年版，第269页。1月16日，前英国驻北京总领事高来含到外交部拜访，正式转达英国政府的意见，称中英“双方换文本身已经构成了外交关系的建立，不知中国政府的认识是否也是如此”，对周恩来外长复文必须说明“胡阶森先生只能以代办身份来北京，如果有其他的技术问题要谈”，他本人即可负责。同上书，第466页。同日，尼赫鲁又致周恩来复函，明确提出“雁谒森先生将处于一种有关在北京与新德里设立外交使团的初步与程序事宜的谈判地位，待双方互派大使后，始能谈判一切重要事宜” 《解密外交文献——中华人民共和国建交档案（1949—1955）》，中国画报出版社2006年版，第271页。。建交谈判究竟要谈些什么问题，怎么谈，对于中国方面来说，实际上也是一个全新的课题。

　　三、 亲自指导建交谈判的进行