一、毛泽东把研究国家结构形式问题纳入建国议程

　　对于一个多民族国家来说，新中国确立适宜的国家结构形式，面对的是如何处理好中央与地方特别是与少数民族地方的关系问题，其中所应解决的一个核心问题，就是要在维护国家统一的前提下如何让少数民族地区实行民族自治。

　　中国共产党自1948年4月30日发布五一劳动节口号后，就开始了以召开新政协筹备建立新中国的历史进程。1948年10月初，中央统战部向中央提出《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案。围绕这一草案的内容，党中央经与各界协商，在关于召开新的政治协商会议问题达成的协议中，将共同纲领问题和如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题列为新政协应讨论和实现的两项重要问题，并决定共同纲领由新政协筹备会起草。

　　毛泽东在《共同纲领》起草过程和对草案进行修改中，提出并思考的一个重要问题就是新中国的国家结构形式问题。根据周恩来1949年9月7日在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所作《关于人民政协的几个问题》的报告，在《共同纲领》起草过程中，负责起草工作的中共中央确曾在国家制度方面考虑过“是不是多民族联邦制”。他说，“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。”《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第56页。2003年出版的《毛泽东传（1949—1976）》也说，“在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治。”逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（上），中央文献出版社2003年版，第22页。

　　那么，在实行联邦制还是民族区域自治问题上，是谁在做决策思考并在其中发挥了关键作用呢？根据现有回忆和著述材料，这里应主要是毛泽东和李维汉。1983年，李维汉同志给中央领导人和邓小平同志写了一封题为《关于建立满族自治地方的问题》的信，他在信中回忆说：1949年人民政协筹备期间，毛泽东同志就是否实行联邦制问题征求我们的意见。我做了点研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。据黄铸回忆，这封信是他执笔起草的，“经中央统战部正式报送中央书记处和邓小平同志。信中回顾了中国共产党解决民族问题的基本纲领和基本政策的发展过程，信中讲到了从联邦制到民族区域自治制度的转变过程”黄铸：《从主张联邦制到民族区域自治制度》，2003年4月8日《中国民族报》。。曾任中共中央统战部副部长、中国藏学研究中心党组书记和副总干事的江平同志，长期从事党的民族工作和民族政策研究，他也参与了这封信的起草工作。1983年10月，李维汉约请江平、黄铸、张声作等几位统战部的专家领导到医院谈，由他们协助补充完善，又经过李维汉几次反复修改，最后完成了《关于建立满族自治地方的问题》给中央领导同志的信，由中央统战部上报中央。见石光树：《解决中国民族自治的一大悬案——以此怀念李维汉并纪念我国民族区域自治制度确立五十周年》。他还在改革开放新时期所写的有关文章中指出，“据李维汉同志回忆，1949年人民政协筹备期间，毛泽东同志就是否实行联邦制的问题征求了他的意见。李维汉同志做了深入的研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。”中共中央统战部编：《民族问题文献汇编（1921年7月—1949年9月）》，中共中央党校出版社1991年版，第10页。上述材料现已被党的有关会议或讲话及学术界所广泛运用，其为信史应是不争的。

　　党中央和毛泽东之所以在中国人民政治协商会议筹备和《共同纲领》起草之时要解决中国是否实行联邦制的问题，既有内部因素，也有外部因素的作用。

　　（1）关于内部因素。其一是建立统一的共和国，创制国家根本大法的需要。新中国的国家结构问题是建国的最基本问题之一。中国共产党即将成为全国执政党，但这时党对新中国是实行单一制还是实行联邦制还没有做出最终抉择，也没有形成硬性规定。由临时宪法的性质与职能决定，《共同纲领》不仅回避不了这一问题，而且要对此在法律意义上给予明确规定。其二是以内蒙古自治区为代表的民族自治区建立和发展的必然趋势。党在民族问题上，比较早地重视内蒙古问题，并以领导成立内蒙古自治区的形式，推动了民族自治的实现和发展。内蒙古自治区成立时，尽管党没有主张或设想将此作为一种模式在全国推行，但内蒙古自治区成立以来的发展成就，一方面实现了民族平等团结，维护了国家的统一；另一方面证明了党在这方面的民族政策的正确和切实可行。因此，这些基本经验势必会在党的民族工作决策中产生举足轻重的影响和作用。事实也正是如此。在中共七届二中全会上，乌兰夫曾就内蒙古情况做了发言，会议以文件的形式印发了发言的主要内容。正如后来新华社1949年9月2日社论所说，“中国共产党是主张少数民族的自治，尊重各民族的宗教信仰文化习惯的，凡是知道内蒙古解放区和甘肃已解放的回民区情形的人，已经不再有怀疑了。”见《和平解放西藏五十周年纪念文集》，中国藏学出版社2001年版，第15～16页。9月7日，周恩来还举陈嘉庚参观内蒙古的例子说，陈嘉庚参观内蒙古后反映内蒙古的蒙古、汉二族合作得很好，犹如兄弟一样，“这消息我们听了非常高兴，这足以说明我们的民族政策的成功。”高建中：《中国人民政治协商会议成立纪实》，当代中国出版社2002年版，第265页。内蒙古自治区在新中国建国前的成立与发展，为建国时在联邦制之外寻求解决国家结构形式问题的方案，也就是说，为选择成立自治区而不是成立像苏联那样的民族共和国，提供了一定的认识和实践基础。《乌兰夫文选》上册，中央文献出版社1999年版，第107～118页。

　　（2）关于外部因素。外部因素主要是新中国面临着帝国主义分裂中国和利用民族问题破坏中国统一的企图与危险。当时比较明显的事实：一是帝国主义支持西藏独立活动。新华社1949年9月2日社论指出，“7月8日西藏地方当权者驱逐汉族人民及国民党驻藏人员的事件，是在英美帝国主义及其追随者印度尼赫鲁政府的策划下发动的。”见《和平解放西藏五十周年纪念文集》，中国藏学出版社2001年版，第15～16页。二是美国政府干涉和插手纯属中国内政的“台湾问题”，企图将“该岛屿与中国大陆隔开，”并鼓吹“台湾地位未定”论。正如周恩来在1949年9月7日作《关于人民政协的几个问题》的报告中所指出的，“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。”“为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”

　　二、毛泽东对于新中国不实行联邦制而实行民族区域自治的决策