国债问题研究有着理论和现实的意义。国债是弥补财政赤字的一种重要融资方式，可使政府的货币和财政政策协调配合，在国家经济生活中发挥重要作用。目前学术界，对新中国成立后的国债问题还缺乏研究，本文意对1950年“人民胜利折实公债”作初步剖析。
　　 一、公债发行的背景和决策
　　 1949年初，中共领导的人民解放战争在全国取得胜利已成定局。面对迅速发展的革命形势，党中央和毛泽东在指挥全国解放战场的同时，开始筹划迎接革命在全国胜利的各项准备工作。建立中央财经委员会，统一全国财经工作，是当时中央考虑的重要问题。在这一决策过程中，党中央和毛泽东“最重要的一着是从东北调回陈云同志主持中财委。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷中共中央党校出版社1991年版第70页。中共七届二中全会正式决定了建立中央财经委员会以统一领导全国财经工作。
　　 5月，陈云奉中央命令从东北赶赴北平（今北京），依照刘少奇起草的中国人民革命军事委员会《关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》，迅速组成了中财委筹备班子。6月4日，周恩来召集各党派民主人士和在北平的党政机关负责同志开会，陈云在会上作了《关于成立中央财政经济委员会的说明》。
　　 中财委成立后，面临两个非常棘手、又急待解决的问题：一是物价飞涨，二是财政困难。其中第二个问题又是第一个问题产生的重要因由。当时，国家财政困难是不可避免的。因为全国尚未解放，人民革命战争还在继续进行，军费开支仍占财政支出的重要部分，其他方面百废待兴，开支浩大，人民政府不得不通过发行货币弥补财政上的赤字。在中财委成立前后的4月和7月，全国发生了二次大规模物价上涨，均与中央财政发行有关。
　　 为了稳定金融物价，解决财政困难，1949年7月27日至8月15日，由陈云主持，在上海召开了有华东、华北、华中、东北、西北5个地区的财经部门领导干部参加的金融贸易会议，研究、部署了以金融物价为中心的经济工作。8月8日，陈云在会上讲话， 在对财经形势作出客观分析的前提下，明确指出解决目前财经困难“无非是两条：一是继续发票子，二是发行公债”。现在各大行政区负责人已赞成发公债。陈云请到会同志认真考虑“继续多发票子，通货膨胀，什么人都要吃亏。实际上有钱的人，并不保存很多的现钞，吃亏最大的首先是城市里靠薪资为生的人，其次是军队，以及党政机关的人员。少发票子就得发公债。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第6页。为了弥补财政赤字，又能抑制通货膨胀，发行公债可以说是当时的最佳选择。
　　 公债发多少合适呢？会议预计发行一亿二千万银元或二千亿元人民币。有的同志主张多发些，陈云倾向发行二千四百亿元人民币（包括收购一部分黄金、外汇），而且主要是在城市及新区的农村市镇发行，以便帮助推行人民币。
　　 8月11日，陈云致电中央，报告了上海财经会议准备发行公债的情况，并向中央提出公债预备发行二千四百亿元（以7月底物价为基准计）的建议。电后，陈云附上华东人民公债条例（草案），供中央参考。1949年8月11日陈云致中共中央电。中央见电后，于8月14日致电华东局并转陈云，要求对发行二千四百亿元公债的用途；二千四百亿元公债发行数字的由来及可否减少；工商业者对发行公债的态度；公债利息是否合适；还本付息时间是否太促等五个问题作出说明。1949年8月14日中共中央致中共华东局并转陈云电。
　　 陈云接电后，于次日电复中央，对所提问题一一作出答复。关于公债用途：目前估算8至12月，全国财政赤字为五千八百亿。新区收入一时难以骤增，解放区日益扩大、人员不断增加，修铁路、建海军和空军，开支均不能少。秋后收购棉花及出口物资，需现钞三千五百亿，为保证纺织和农副产品的继续生产，这笔款项也不能少。此两项合计为九千三百亿。发行公债二千四百亿虽然只占货币发行额四分之一，但可弥补财政赤字四分之一，减少物价波动；易于收购土产，帮助货币下乡；在金融方面所起的作用是很大的。关于公债数额：会中提出过三个方案：一千六百亿、二千亿、二千四百亿。“目前之所以债额定为二千四百亿”，是因为京沪杭三角地带殷实户普遍存有美钞、黄金，公债虽在收回人民币以减少发行，但事实上势难完全拒收黄金、美钞。故二千四百亿公债中要准备拿出三百亿接收黄金、美钞。另外，8、9、10月的财政发行数约六千亿元，公债届时除收回黄金、美钞外只有二千一百亿元，放多收少，银根不致过紧。如果过紧，则准备采取延长缴款、减少推销数字至二千亿或一千六百亿两个步骤。关于工商业家对公债的态度：公债以劝购形式推销，把好处对工商业家讲清楚，并在各大城市采取代表会形式，加以讨论，通过工人及舆论方面赞助购债，工商业家会接受的；但派的数字大了，他们也会叫。公债比工商利润小，短期内资本家会有些损失，但便于渡过财政困难。大中城市游资很多，公债为数不多，有利于物资交流和刺激工业恢复，对工业资本家是有利的。所以总的来说，工商业家对发行公债不会积极拥护，但反对者为数也不会多。关于公债利率问题：现在上海有许多工商业家要求折实储蓄，公债用折实办法，利率四厘，恰适合于正常储蓄利率。关于还本付息时间是否太促的问题：短借短还，目的在于树立债信。必要时在第一次还债同时，可发行第二次公债。明年秋后还三分之一，因正是秋粮登场，市场需要筹码多的时候，估计国家确能偿还。陈云最后特别强调：解决财政问题，各国一般均用征税、借债、发行三种办法，我们长期处于农村，公债办法用得少。在货币收入不足货币支出的情况下，今后适当运用公债，比单纯发行货币好。1949年8月15日陈云致中共中央电。
　　 这封电报表明，陈云在上海财经会议中，通过和各地领导财经工作的同志共同研究，对发行公债的问题已考虑成熟，并对公债的作用有了明确的认识。作为开国第一代财经工作领导者，此时，陈云已在摆脱战时财经工作思维模式的影响，综合而长远的考虑财政问题，公债的发行被他视为解决财政问题的一般手段之一，而非财政困难应急的经济措施。
　　 当时中央最大忧虑是，发公债会引起银根紧，对工商业恢复和发展产生不利影响。如何应对这个问题，陈云在8月15日上海会议作总结时提出三项措施：注意调剂通货，避免发行时市场银根过紧；发行公债数量、时间，各月按市场银根情况灵活掌握；银行收兑黄金、美钞数量，也依银根而定。陈云说：“我们要善于运用这三个手段，使其服从一个目的，即达到我们所预期的金融、物价保持良好的状态，保证粮食和其他重要物资的供应。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第11—12页。
　　 陈云在充分思索公债发行的同时，清醒地意识到，扼制通货膨胀和解决财政困难，光靠发行公债是不行的，他认为，“还要努力搞好整顿税收、精简节约、调剂物资等方面的工作。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第7页。在会上他特别提出要抓好征粮和征税两件事；还提出由中财委主持从各地调拨物资，成立全国性花纱布公司、土产公司，集中掌握几种重要物资；并建立统一的发行库，由中财委直接领导。
　　 虽然上海财经会议对公债问题作了充分酝酿，但8月15日会议结束时，公债发行问题未能作出最后决断。因为公债的发行涉及社会方方面面，中央十分慎重，在接到陈云15日电报，了解了这次会议对公债问题的基本意见后，仍没有明确表态。8月17日，中央连续两电陈云等人。第一封电报说，公债问题关系重大，要他立即回平向中央报告后决定；同时请饶漱石、陈毅试探民建方面资本家的意见，电告中央。第二封电报要陈云在动身回北平前，同饶漱石、陈毅邀请上海工商界代表人物分批座谈财经问题，以使在商决公债及其他有关问题时有更多的把握。对其中好的或比较好的意见，“似应予考虑，使他们敢于言，尽其言，并能得到应有的结果。”1949年8月17日中共中央致陈云并饶漱石、陈毅电。
　　 依照中央指示，8月19至23日，陈云先后出席中共上海市委召集的民建负责人、上海产业界代表，及机器、银钱、纺织、卷烟、西药、化工各业代表座谈会，征求他们对发行公债等经济对策的意见。《陈云年谱》（1905—1995）上卷，中央文献出版社2000年版，第576页。在座谈中陈云了解到，一些民资人士对现时发公债尚有异议。他将此情况上报中央。资产阶级对购买公债的消极态度引起中央重视。当时战争还在进行，政局尚不稳定，我们与资产阶级的关系不能搞得太紧张，遂中央决定公债推迟发行。薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第76页。
　　 上海财经会议后，尽管中共为了抑制通货膨胀、稳定物价采取了许多对策，经济形势仍旧十分严峻。当时的局面是：收入有限，入不敷出，赤字庞大；为了应急，只能大量发行货币。据统计1949年财政支出中约有三分之二是赤字。1949年11月18日陈云在政务院第六次会议上关于物价问题的报告。从1949年7至11月，货币发行量累计为：7月底二千八百亿，9月底八千一百亿，10月底一万一千亿，11月中旬一万六千亿，发行量增加了近五倍。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第29页。
　　 大量的财政发行，不可避免地要引起物价猛涨，这个后果陈云是十分清楚的。10月3日，他和薄一波在致毛泽东的电报中指出：由于财政赤字仍然很大，且须收购大量物资（主要是棉花），货币发行大量增加，故今后物价有发生剧烈跳跃之可能。为了扼制恶性通货膨胀，二人再次向毛泽东提出发行公债问题。
　　 经济规律是无法抗据的，陈云和薄一波的估计很快应验了。由于货币的大量发行，物资供应显著不足，投机商人又乘机哄抬物价。从10月15日起，沪津先导，华西北跟进，全国币值大跌，物价猛涨。这次涨风仍是从上海开始的，以7月底为基期，到11月10日上海、天津、汉口、西安四大城市的物价，平均上涨了32倍，24日上涨到37倍。苏星：《新中国经济史》，中共中央党校出版社1999年版，第107页。
　　 为了稳定经济秩序，11月15日，陈云主持召开了中财委第四次委务会议，专门讨论控制物价问题。与会同志几乎一致认为，为抑制物价继续上涨，必须尽快发行公债，并增加税收。这次会议使陈云下决心发行公债，并将这一意见报告政务院研究决定。1949年11月15日中财委第四次委务会议记录。
　　 11月18日，周恩来主持召开政务院第六次会议，批准了陈云在会上作的关于物价问题报告。陈云分析指出，10月以来物价波动原因主要是财政赤字太大，但目前战争正在进行，发钞是必须的。我们的方针是，保证必须的军政费用，力争金融波动次数减少，波度减低；多产少用，多收（税）多借（公债），组织管制。会上大多数委员赞成发行公债。会议决定成立专门小组，由陈云召集，研究开源节流、发行公债等问题。国务院办公厅大事记编写组：《中华人民共和国国务院大事记》第1卷（1949年10月—1950年）［内部资料］，第31—34页。
　　 中财委和政务院的意见促使中央在发行公债问题上作出最后决断。11月29日，毛泽东在人民政府常务委员会第二次扩大会议上明确指出，在即将召开的中央人民政府委员会会议上将讨论《1950年度全国财政收支概算（草案）》和《关于发行人民胜利折实公债的决定（草案）》。毛泽东提醒与会同志对公债发行数额、如何折实、利息分期等问题作进一步研究，并将发行公债事宜通报民主党派负责人和各地区主要负责人。1949年11月29日毛泽东关于1950年国家预算和发行公债问题的讲话。
　　 在经过上述准备工作后，12月2日，中央人民政府委员会第四次会议在北京召开。在会上陈云以物价和发行公债为主题作报告。据当时的财经形势，陈云郑重代表政务院向中央人民政府提出议案，提请政府发行公债，并对所发公债的作用和特点作了透彻说明。会议通过了《关于发行人民胜利折实公债的决定》，并责成政务院根据本决定制定人民胜利折实公债条例，公布实行。中国人民银行国库司编：《国家债券制度汇编》（1949—1988），中国财政经济出版社1989年版第2页。中央反复调研、酝酿考虑了近半年的公债发行决策正式出台了。人民政府预计此项公债的发行将要解决384‰财政赤字。薄一波：《关于一九五0年度财政收支概算草案的报告》载《新华月报》1950年第1卷第3期，第650页。
　　 二、发行公债的政策及实施情况