三、关于中国民族区域自治的反思
中国的民族区域自治制度实施50多年来，有力地维护了各民族的平等、团结和稳定，也促进了民族地区的发展，中国并没有发生大的民族矛盾和冲突。这是有目共睹、无可辩驳的客观事实。但同时也应该看到，这一制度也存在着若干的不足之处，有待进一步完善和修正。尤其是在改革开放的社会转型时期，各种利益关系正在重组，原有的制度设计所体现的利益格局开始出现变化，这就要求对原有制度进行必要的修正。这些，都逐渐为学术界所意识到。总括而言，主要体现在以下几个方面：
首先，从自治的权限来看，这是一种有限的自治权安排。从国家结构的角度来说，无论怎样的制度安排，都是一种权力的分配方式，联邦制如此，单一制亦然。与联邦制相比，单一制国家的典型特征是全国只有一部宪法，一个中央机关，地方的权力由中央通过法律文件予以规定和改变，地方权力没有宪法保障。中国的民族区域自治，是单一制下对一定区域里特定群体实行的自治，这就决定了这样的自治只是一种有限的权力安排，而非完整意义上的自治。完整意义的自治是指实行自治的人民有选择自己的政治经济文化制度的权利。自治可以划分为个人自治、集团自治、地区自治等等，并不一定以民族为单位。从中国民族区域自治的具体规定和实际情况来看，这里的自治更多地表现为民族群体的自我管理内部事务方面，即自我管辖权。在国际法的视野之下，这样的自我管理权其实是赋予所有人民的。联合国1966年12月16日通过的《经济、社会及文化权力国际公约》第一条即明确规定：“所有的人民，可以自由地决定自己的政治地位，并且自由追求其经济、社会和文化的发展。”可见，自己决定经济、社会和文化发展道路的权力，是赋予所有的人民的，并非为某一特殊群体所独有。
有限的自治权决定了自治民族不可能完全自主地选择自己的发展道路，而是要受制于主权国家的约束。然而这种有限的自治权又通过自我管辖权的实现而得到一定程度的补偿。自我管辖的真正意义在于，由于管理者天然具有的与本群体的感情系结，因此在选择发展道路时，可以充分考虑到本群体自身的特殊性，从而采取有利于本群体的发展道路，这样的道路，往往有助于群体语言、文化、宗教等的延续和传承，从而避免被强势群体同化的危险。也许这正是民族区域自治的真正意义之所在。
其次、中国的民族区域自治存在着民族自治与区域自治不相调和的现象。从法理上来说，区域自治的自治主体是该区域内的所有居民，而民族自治的自治主体则是以民族身份为界限划分的某些民族群体。这两者之间是有着本质的区别的。关于民族区域自治，《自治法》表述为：“民族区域自治是……国家的一项基本政治制度。……是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”《中华人民共和国民族区域自治法》“序言”。从字面上来理解，这里强调的是区域自治，与少数民族无涉，这就意味着，实行自治的主体是该区域内的所有群体，而不是某个特定的少数民族。《自治法》也规定，民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。这就突出了区域自治的一面。然而《自治法》同时又明确规定，民族自治地方的行政首长，要由实行区域自治的民族的人士来担任。例如广西壮族自治区人民政府的主席只能由壮族来担任。这似乎又强调了民族自治的一面。其实，民族自治与区域自治的抵触现象是由区域内的民族分布状况决定的，当民族的分布在某一区域内呈现出单一的状态时，区域自治与民族自治是重合的，二者之间并无抵触的现象。但是，一旦多民族共同居住于同一区域时，就出现了民族自治与区域自治不相调和的悖论。而这一点，正是中国许多多民族自治地方共同面临的尴尬局面。例如在云南省金平苗族瑶族傣族自治县，这里的区域自治体现的其实并非苗瑶傣三个民族的“自”治，而是在该县辖区里三族的“共同”自治。而三族的共同自治在逻辑上已经不再属于自治的范畴，语意上也互相矛盾。逻辑或语意上的矛盾本不足为虑，更为深层的问题是，民族自治与区域自治的含混，极有可能引发区域内自治民族与非自治民族在社会交往行为中的权益纠纷。
第三、中国民族区域自治的“自治权”是“权力”还是“权利”，缺乏法理上的清晰界定。“权力”（right）和“权利”（power）从本质上来讲是不一样的。权力指的是个人或组织拥有的支配他者的能力，而权利则是指个人或群体所能得到的利益。前者多与国家或党派相关联，而后者常与个人或群体的生存与发展有关。中国的民族区域自治从本质上来说是为了保障和规范少数民族群体的权益，维护民族平等和团结，促进各民族共同发展而进行的一种制度安排。因此，如果不在制度设计的层面上对自治的“权利”和“权力”进行清晰的界定和切实可行的安排。那么就有可能引起民族权益方面的纠纷，民族平等、民族团结等目标诉求就有可能落空，“自治”也就有可能变成空泛的口号和宣传用语。民族矛盾和纠纷也极有可能因此激化，从而影响着国家的稳定和社会的发展，也背离了实行民族区域自治的初衷。
此外，民族区域自治制度基本上是一种以族别身份为标准所作的制度安排，这就可能导致对国家离心和向心两种因素的同时出现。向心的格局是通过强调对民族国家（nation-state）的忠诚而实现的，在此过程中，国旗国徽国歌等等政治符号都是强调的因素。此外，以国家为行为主体的外交、体育、会展等等也在塑模国家的心理边界方面起着非常重要的作用。与此同时，民族区域自治又在少数民族与主体民族之间划定了一条明显的界限。少数民族群体通过自治的途径管理自己的内部事务，发展本民族的语言、文化、宗教事业。这样一来，民族分立的事实就可能始终存在。而自治天然具有的对管辖权无限扩大的追求和主权国家的权力控制之间也存在着矛盾。因而也就导致了离心因素的出现。如此，则“多元”的客观事实就有可能一直存在，而“一体”的格局却难以真正达成。这其中的隐患是不言而喻的。因此，民族区域自治作为多民族国家的一种政治调解的策略，具有双刃剑的典型特征。它需要主权国家加以小心翼翼地运用和把握，才能避免不利局面的出现。在此方面，苏联的教训足以令人警省。而加拿大等国因实行多元文化政策而导致的民族主义泛滥、民族独立运动高涨也引人深思。
在显性的制度层面存在着上述不足，在隐性的非制度层面，中国的民族区域自治也存在着许多令人担忧的情况。最突出的莫过于“汉优夷劣”的集体无意识对民族交往的影响。具体来说，由于几千年来不平等的民族关系，导致了“汉族先进，少数民族落后”，“汉族优秀，少数民族低劣”的刻板认识，随着历史的变迁，这种刻板认识逐渐内化为一种集体无意识，这种集体无意识不仅为汉族所拥有，甚至也成了少数民族在与汉族交往互动时社会心理的一部分。在这种集体无意识的左右下，言及少数民族时，人们自然会联想到奇异的风俗、不同的语言、艳丽的服饰、以及能歌善舞、缺乏商品意识等不恰当的少数民族形象。例如谈及蒙古族时，人们往往在脑海里浮现出蒙古包、蒙古袍、蓝天白云下的草原、奔跑的畜群等意象。而傣族则有可能与孔雀、筒裙、竹楼、凤尾竹等形象相关联。这些民族意象正如西方人想象的身着长袍马褂、头梳长辫子的当代中国汉人形象一样，是极为不恰切的。然而正是这种有关民族形象的集体无意识，在民族间设立了一道道看不见的鸿沟，阻碍着民族间的正常交往和互动。而民族区域自治的制度安排又无形中加深了这种民族间的心理边界，使得民族间的融合即使在完成了语言服饰等外在物质文化的趋同后，仍然在心理的层面保留着自己的群体认同。这就是为什么满族在语言服饰都与汉人无异后仍然坚持自己的族群认同的原因之所在。同样的例子在畲族、白族、回族等民族中都不难找到。
另外，时代的发展和社会的变迁也对中国的民族区域自治产生着不小的影响。例如，随着以网络为主的新的传媒工具的出现，以及全球范围内实时新闻的流行。使得在世界上任何地方发生的有关民族矛盾和冲突的事件，都牵扯着国内民族群体敏感的神经。对他们产生着不良的影响。同时，网络的出现还使得传统的社会控制方式减弱，政府对社会各领域的监管出现了真空地带。于是，一些以宣泄民族主义情绪为目的网站和论坛开始出现，这些，都有可能助长狭隘的民族主义的泛滥。同时，随着中国加入世界贸易组织和以市场为导向的改革的深入，原有的计划经济体制下对少数民族地区的经济优惠政策逐渐失去了效用。如果不及时进行政策的调整，努力缩短民族地区与发达地区的差距，那么，一旦这种差距超越了可以忍受的限度，就有可能产生大的矛盾和冲突。这种矛盾和冲突如果批上了民族运动的外衣，其影响就更为久远，难以消除。
以上笔者讨论了中国民族区域自治的实践历程、主要内容，以及存在的问题。需要指出的是，民族区域自治存在的上述问题并不意味着这一制度设计的失败，恰恰相反，中国50多年来没有发生较大的民族冲突，就有力地证明了这一制度安排的成功。作为一种立足于现实的制度设计，民族区域自治实际上不可能解决民族地区的所有问题，也很难完成既保护民族传统文化的延续，又促使少数民族全面参与到主流社会的政治、经济、文化等各个层面中的任务。因为任何一种制度设计，都不可能完全契合实际存在的情况，也不可能完全满足各方面的利益需求。况且，群体或地方利益的诉求也不是一成不变的，它总是随着社会的发展变迁而在不断地调整。随着世界政治经济形势的发展变化，随着各少数民族地区的发展，民族地区必将出现越来越多的难以通过民族区域自治解决的问题，这就要求我们因应形势的发展，对这一制度进行调整，不断完善。本文指出这一制度的不足之处，也正是出于完善这一制度的考量，毕竟，发现问题往往是解决问题的前奏。 |
