二、我国图书出版政府监管的内容、方式和特点
　　 从我国图书出版监管的历史沿革可以看出，当前我国图书出版的监管主要体现在以下几个方面:
　　 1进入监管。我国政府对出版业实行了非常严格的进入监管，旨在严格控制全国出版社的数量，当前更是在原则上不批准新设出版社。根据《出版管理条例》的规定，国务院出版行政部门（即新闻出版总署）制定全国出版单位总量、结构、布局的规划，指导、协调出版事业发展。出版社的设立（包括合并及其他资产重组行为）实行审批制。审批设立出版单位，应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。原则上禁止设立非国有出版社或者国有出版社的非国有化改制，“原则上禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构”。新闻出版署:《关于禁止在我境内与外资合办报纸、期刊和出版社的通知》，1994年3月30日，新出外字［1994］214号。严格的进入监管必然导致出版业极高的进入壁垒，也使得20世纪90年代我国出版业在经济效益总体较好的同时，出版社数量却几乎没有多大变化，大多数年份在563家—566家之间1990～1999年数字参见1992～2000年《中国出版年鉴》，中国书籍出版社出版;2000年数字参见《中华人民共和国年鉴》（2001），中华人民共和国年鉴社2001年版。。
　　 2对图书内容实行审查制度。根据《出版管理条例》规定，我国政府严禁出版所有违反国家意识形态和宣传方针的图书。任何出版物都不得含有下列内容:反对宪法确定的基本原则的;危害国家统一、主权和领土完整的;泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的;煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的;宣扬邪教、迷信的;扰乱社会秩序、破坏社会稳定的;宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的;侮辱或者诽谤他人、侵害他人合法权益的;危害社会公德或者民族优秀文化传统的;有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。
　　 3以书号的方式，对各出版社所出图书的种类数量实行计划控制。我国每一个出版社所出图书的种类数量都通过新闻出版总署定额发放的书号进行限制，并总体上采取的是平均主义的方式，其中地方出版社平均每年100个书号左右，而中央级出版社的书号则多一些。同时，《出版管理条例》还规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面，并不得出租本单位的名称、刊号。”《出版法律法规选编》，中国大百科全书出版社2002年版，第42页。对于违反这一规定的行为，则主要采取追惩制的方式予以惩治。
　　 4对出版社的经营范围实行严格限制。迄今为止，新闻出版总署一直通过审批各出版社经营范围的方式，严格规定了各出版社的经营领域，确定各出版社之间的产品分工。各个出版社的出书范围未经新闻出版总署批准，不得任意改变。“不同性质的出版社，要按照各自的分工和特点，确定出书范围。各类专业出版社，要集中力量出好有关本专业的图书，各大学出版社，要根据各自的教学和科研任务安排出书，各出版社都不得越出确定的出书范围。”《中共中央、国务院关于加强出版工作的决定》，1983年6月6日，中发［1983］24号。“所有出版社必须严格遵守专业分工，按照重新登记所核定的出书范围出书。超分工、超范围出书，将视情节轻重，给予没收利润、罚款等处分。”新闻出版署:《关于出版社重新登记注册工作几个问题的通知》，1990年5月10日，新出图字［1990］第564号。至于确定各出版社经营范围的主要原则，是既设立一定数量的综合性出版社，又按照专业大类设立若干专业性出版社，并且在地理布局上和系统布局上力求平衡。
　　 5价格监管。1993年4月国家物价局和新闻出版总署颁布的《关于改革书刊价格管理的通知》规定，大中专教材和中小学课本价格仍按现行管理体制和管理权限实行国家定价;国家和省级教育行政机关指定的与中小学课本配套的教学参考书、复习资料、学生练习册以及中小学生必备的字典，由出版单位提供印张定价标准和定价依据，并按隶属关系报新闻出版管理部门和物价主管部门批准执行;党和国家的重要文献（包括法律、法规、著作、文选），按照微利的原则由出版单位制定具体定价标准，报新闻出版署、国家物价局备案。至于其他图书的价格，则由出版单位根据纸张成本、印刷工价和发行册数自行制定价格。近年来，政府对出版业的价格监管有所变化，除了实行九年制义务教育的中、小学教材外，其他图书的价格已经基本或全部放开。
　　 除了上述五项基本监管内容之外，目前我国政府对出版业还采取了其他一些重要的监管措施。其中主要有:对中小学教材以及党和政府重要文件的出版发行的监管;对重大选题出版物的出版发行的监管;对以版权贸易方式进行出版活动的监管;对境外出版物进口和销售的监管;对大型出版物出版发行的监管。
　　 为了传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术和文化知识，弘扬民族优秀文化，使相关的图书出版获得合理的经济收益，我国政府还对出版业实行了一系列的激励监管措施。按照《出版管理条例》的规定，其基本原则包括:（1）国家支持、鼓励下列优秀的、重点的出版物的出版:对阐述、传播宪法确定的基本原则有重大作用的;对在人民中进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和弘扬社会公德、职业道德、家庭美德有重要意义的;对弘扬民族优秀文化和及时反映国内外新的科学文化成果有重大贡献的;具有重要思想价值、科学价值或者文化艺术价值的。（2）国家对教科书的出版发行予以保障。（3）国家扶持少数民族语言文字出版物和盲文出版物的出版发行。（4）国家对在少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区和在农村发行出版物，实行优惠政策。至于具体的激励手段，则包括税收优惠、经济资助等。
　　 除了具有出版业的一般性质之外，我国出版业的一个极为显著的与众不同之处便是所谓“事业单位”体制。在我国，构成出版业主体的各出版社基本上都是事业单位，迄今为止全国只有少数几家出版机构采取的是公司制。按照我国事业单位的基本管理体制，政府对出版业主要推行行业性的行政管理，对各出版社的内部管理也有一系列的规定。出版社应保证执行上级的指示和完成各项任务，并实行社长、总编辑分工负责制。20世纪80年代以来，各出版社内部又实行了所谓企业化经营的模式，经济效益也成为政府主管机构考核各出版社业绩的基本指标之一。另外，按照事业单位分级管理的原则，根据主管部门和主管单位行政级别的不同，我国出版社大致可分为中央级和地方级两类:（1）中央级出版社的主管部门和主办单位是中央部委一级的政府机关、事业单位或社会团体，除了必须服从全国出版归口管理部门的方针政策之外，其人、财、物等主要由主管部门管理。截至2000年底，这类出版社共有220家（包括副牌16家）;（2）地方级出版社的主管部门和主办单位都是各省、自治区、直辖市党政机关下属的厅局级单位，一般为宣传部和新闻出版局。截至2000年底，全国地方级出版社共有345家（包括副牌21家）。《中华人民共和国年鉴》（2001），中华人民共和国年鉴社2001年版，第913页。
　　 在事业单位管理体制下，较之国际经验而言，我国出版业监管的最为根本的一个特点是:作为国家所设立的事业单位，各出版社必须忠实地履行国家所赋予的使命和职责;同时，保持出版业的持续、健康发展，也成为政府所不可推卸的责任。具体说来:第一，迄今为止我国政府对出版业的监管，在本质上仍然属于政府事业单位管理和行业行政管理的混合体，它既体现了政府对整个出版业资源配置和发展的总体安排与控制，又包含了政府旨在防止出版业发生前述各种弊端的一系列特定措施;第二，出版社在被赋予促进国家政治、教育、科技和文化发展的重大使命的前提下，有义务将社会效益作为图书产品决策的首要因素，甚至也有义务在不获取经济利益的情况下出版发行具有重大社会效益的图书;第三，政府有责任保障出版业的总体经济效益。特别是出版业在一定程度上引入市场机制之后，如何防止产业经济效益的严重滑坡，促进以利润和多数出版社的稳定经营为主要衡量指标的产业经济效益的改善，也是事业单位管理体制下我国出版业监管必须考虑的问题。

　　 三、问题、挑战和改革的基本思路