四、取消人民公社，确立乡、村行政体制
农村改革首先从解决经济发展问题入手。当农村经济发展起来以后，原来的人民公社体制已不能适应农村经济进一步发展要求，于是取消人民公社，建立乡、村行政管理体制就提上了日程。取消人民公社，建立乡、村行政管理体制，这是农村政权组织形式的突破性变革，是整个农村改革取得突破的重要一环。
改革开放前的20多年里，人民公社体制的种种弊端，已经明显地暴露出来。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推广，家庭实际上已经成为生产经营和效益核算的基本单位。这就与“三级所有、队为基础”的旧体制发生了矛盾，人民公社体制已经成为推动农村经济发展的障碍。这种障碍具体表现有三：一是人民公社“一大二公”的管理方式与联产承包责任制要求以个体家庭为核算单位之间的矛盾；二是人民公社体制下的“大锅饭”与联产承包责任制条件下的个人负责之间的矛盾；三是人民公社体制下的党政不分与联产承包责任制所要求的党、政、企职责分明之间的矛盾。由于这些矛盾的存在，所以它在客观上就迫切要求改革人民公社体制，以便为农村经济的发展创造协调的制度环境。
1979年秋，根据客观形势的需要和中央的有关精神，四川省在广汉县进行人民公社体制改革的试点，不久试点工作又扩大到新都县和邛崃县。在试点过程中，试点地区按照党、政、企分工的要求，将原来的基本核算单位——生产队改为独立核算、自负盈亏的农业生产合作社(邛崃、新都仍叫生产队)。取消人民公社管理委员会，成立乡政府和农工商联合公司。取消生产大队，改设行政村。随后，吉林、河北、浙江、广东、辽宁、安徽等省也进行改革试点。1983年1月，中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》中明确规定： “人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包责任制”； “政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改变一批。”《二十大以来重要文献选编》上，人民出版社1986年版，第258—259页。这一规定，标志着人民公社体制改革进入普遍展开阶段。
政社分设遵循的利于推动农业经济专业化、合作化、商品化的原则，将不同层次集体经济组织之间的行政隶属关系改成各种联合与合作关系，打破资金、劳动力、技术流动的框框，改为资金、劳动力、技术自由流动。建立新的合作经济，实现农村经济组织在形式与规模方面的多样化，打破以往自上而下强制推行的单一僵化模式。
实行政社分设，就是要实行政权机构和合作经济组织的分离，国家政权管理经济的职能同合作经济的经营管理职能之间的明确划分和明确分工。把人民公社中属于政权的那部分职权分出去，建立乡政府。乡政府对各级经济组织进行行政领导，包括制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，监督各级经济组织、农户执行与国家签定的经济合同等。对于公社原有的经济职能，各地改革形式不一。有些地区是建立乡农工商联合公司，下设各类专业公司和一个信用社。有些地区是设立乡政府作为基层政权机构，在当时仍保留人民公社作为经济实体，保留三级所有。有的地区还建立跨社跨县的联合经济组织。这样，就使农村各级合作经济组织真正成为独立核算、自负盈亏的企业。
农村基层组织的改革主要是设立村民委员会行使原来生产大队的行政职能，村民委员会是农民的自治组织，其功能是管理农村基层，在协调各方面关系中起稳定农村社会的作用。在村民委员会下还建立了基层群众性合作组织——村民小组。取消原生产大队、生产队的经济职能，而代之以各种形式的社区集体合作经济组织。
经过两年的改革实践，到1983年底，全国农村就由1982年的54352个人民公社分组为40079个人民公社和16252个乡(镇)政府。到1985年5月政社分开、建立乡政府的工作全部完成。同年年底，全国共建立乡、镇政府91138多个，成立村民委员会940617个。《中国统计年鉴1986》，中国统计出版社1986年版，第23页。
通过政社分设，我国建立起了适应农村社会发展状况的新型组织体系，使统分结合的双层经济经营管理体制得以真正确立。此后，随着市场取向改革的不断深入，打破社区地域界限的各类专业经济联合体，雨后春笋般地发展起来，从而形成了社区经济合作与专业经济合作相互渗透、相辅相成、平等互利、共同发展的新格局。
十一届三中全会后，在一场由少数穷乡萌发、最终普及全国的以联产承包责任制(俗称“大包干”)为基本内容的变革中，旧的桎梏被挣开，新的农业生产模式代之而起。这种新的农村发展模式，极大地促进了农村生产力的发展，迅速改变了农村的状况，并使中国农业摆脱了长期徘徊的被动局面，从而开创了中国经济体制改革的先河。农村改革的突破，为城市经济体制改革提供了有益的借鉴，它的成功在更大程度上坚定了全党和全国人民对改革开放的信心。
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