当今世界约70％的国家都是由两个以上的多民族构成的，民族问题也就成了这些主权国家不得不面对的客观存在。对多民族国家来说，民族工作的正确与否，民族问题处理得是否恰当，常常关乎到社会的稳定和发展。不仅如此，民族问题还常常在一些特定因素的触动下，酿成国际争端和地区冲突，从而威胁着世界的和平稳定与发展。波黑内战、巴以仇杀、车臣危机，都可以找到民族或种族矛盾的根源。著名的人类学家和社会学家格罗斯认为，民族归属是国际关系中的关键，民族主义是导致冲突的根源，民族问题已成为第二次世界大战之后政治秩序中的主要问题。“民族”与“国家”的问题既是关于战争、民族冲突、种族屠杀的悲惨记忆，又是具有不同文化、不同民族背景的世界各国人民对世界和平的期盼和共同发展的不懈追求［美］菲利克斯·格罗斯著，王建娥、魏强译：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，“编者序言”。新华出版社2003年版。。也许正因为民族问题的敏感性，所以多民族国家在处理国内民族问题时大都谨慎行事，煞费苦心。由于政治、经济、历史、文化等因素的影响，不同的时代、不同地区、不同性质的国家和政府在处理民族问题上也各不相同。中国共产党在处理中国的民族问题上，经历了由主张“民族自决”到实行民族区域自治的过程，反映了中国共产党对中国民族问题认识的不断深化。如今，民族区域自治制度已经和另外两项制度一起写进了宪法，成为中国的基本政治制度，成为中国各少数民族政治生活的重要内容。民族区域自治制度实施50多年来，有力地促进了中国各民族的团结和稳定，也维护了国家的领土完整和主权独立，并没有导致大的民族矛盾和冲突。实践证明，这一制度契合中国多民族国家的实际。然而，也应该看到，这一制度也存在着部分有待完善的地方。本文即致力于考察这一制度，希望通过对这一制度的思考，加深对该制度的了解，也为有关部门完善这一制度提供有益的参考。
一、中国民族区域自治的确立
中国自古以来就是一个多民族的国家。远在先秦时期，对不同的文化群体，就有了“东夷”、“西戎”、“南蛮”、“北狄”所谓“四夷”的划分，有了“夷”“夏”分立的认识。这一认识起点也影响了以后的统治者。历代封建王朝在对待少数民族的问题上，要么采取武力征缴，要么实行怀柔羁縻，从来就没有把各少数民族当作平等的一员来看待。这一方面是封建统治者“非我族类，其心必异”的认识局限性所致，同时也与秦汉以来伴随着中央集权而形成的以汉文化为正统的思想密切相关。因此，在中国数千年的历史发展过程中，“夷”“夏”分立的事实始终存在，以民族身份为界限的隔膜和歧视一直延续。以至于少数民族以武力臣服汉人，入主中原建立中央集权的政权，成为统治阶级后，也未能泯灭他们在文化上的自卑心理。所以，在某种程度上可以说，不平等，互相隔阂和歧视一直是中国数千年来民族关系的主轴。而平等、团结的新型民族关系的确立，则是中国共产党领导的社会主义中国建立以后的事了。
诞生于20世纪初的中国共产党，是一个以马克思列宁主义武装起来的先进政党。因此，在处理国内民族问题方面，中国共产党也无一例外地接受了马列主义在这方面的主张。中国共产党成立之初，其对中国革命和社会的认识视野尚未及于民族问题。因此，在中共“一大”党章里并没有关于中国民族问题的论述。到了“二大”的时候，中国共产党才提出了解决国内民族问题的主张中共中央统战部编：《民族问题文献汇编 1921年7月—1949年9月》，中共中央党校出版社1991年版，第18页。。这当然不是中共已意识到了民族问题的重要性，而是完全源于共产国际的影响李成武：《从“民族自决”到“区域自治”—— 中国共产党解决中国民族问题的历史考察》，张启华主编：《中国共产党与新中国建设》（上卷），当代中国出版社2003年版。。中国共产党此时确立的解决中国民族问题的主张，集中表现为强调“民族自决”，“建立中华联邦共和国。”这显然带有苏联模式的痕迹，同时也是中国共产党尚处于幼年时期，对中国历史和国内民族情况的认知有限所致。在以后的革命实践中，中国共产党逐渐扩大了在中国民族问题上的认知视野，也意识到了坚持“民族自决”可能导致的民族分裂的危险，尤其是在抗日战争时期，中国共产党亲历了日本帝国主义扶植傀儡政权，策划内蒙古独立的图谋1936年8月24日《中共中央关于内蒙工作的指示信》明确指出：“内蒙古绥远，形势非常紧急，日本帝国主义所制造的蒙古独立政府已经成立，其军队正向绥东大举进攻，目前在变整个内蒙古为日本殖民地，以求再并吞全中国与进攻苏联。……听随日本帝国主义所制造的德王所领导的‘独立自治’，而实际是走向内蒙古灭亡变成日本殖民地。”中共中央统战部编：《民族问题文献汇编1921年7月—1949年9月》，中共中央党校出版社1991年版，第416—418页。。因此，随着革命形势的变化，中国共产党开始调整自己在民族问题上的纲领，不再强调“民族自决”和“独立自治”。取而代之的是主张民族区域自治的思想。经过在陕甘宁边区少数民族地区的实践，尤其是经过1947年在内蒙古建立的第一个民族自治区的实践，中国共产党慢慢确立了以单一制下的“民族区域自治”这样的国家结构形式，作为解决中国民族问题的制度选择。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》明确规定，在少数民族聚居地区实行民族区域自治。这就以国家法律的形式将这一制度予以规定下来。此后，民族区域自治地方的建立工作开始在全国范围内展开。1952年，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》颁布，这是中国第一部有关民族区域自治的行政法规。1954年，《中华人民共和国宪法》诞生，民族区域自治明确载入《宪法》，成为国策。“文革”期间，民族区域自治受到严重破坏。1982年颁布的《宪法》对民族区域自治制度作了更为全面的规定。1984年，有关这一制度的专门法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布，中国的民族区域自治开始在专门的法律框架内运行。2001年，中国全国人大对《自治法》进行修订，进一步将该制度明确为“中国的基本政治制度”。目前，中国共有民族自治地方154个，其中包括5个自治区、30个自治州、119个自治县（自治旗）。民族自治地方面积站国土总面积的64%，实行区域自治的少数民族达到44个，自治地方的少数民族人口占全国少数民族人口的76%。此外，还建立了1500个民族乡，作为民族区域自治的补充形式。
二、中国实行民族区域自治的原因以及民族区域自治的主要内容
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