二、1949——1954年的大行政区
　　 新中国建立之初，地方制度最大变化是大行政区的建立。新中国建立之初，虽将乡、镇改变为国家地方基层政权，但过去这一级的组织如过去的“乡公所”、“镇公所”等仍保留和沿用。
　　 大行政区制度，即将全国划分若干行政区域，分别代表中央领导数省。这种地方制度可追溯至清代。顺治元年设总督一职，至乾隆时期始为定制。总督既是朝廷代表，又是地方最高官职，总揽一省或数省军政。乾隆时全国分设直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8总督，光绪末年又增设东3省总督。其中，直隶总督辖河北；两江总督辖江苏、安徽、江西；陕甘总督辖陕西、甘肃；闽浙总督辖福建、浙江；湖广总督辖湖北、湖南；四川总督辖四川；两广总督辖广东、广西；云贵总督辖云南、贵州；东三省总督辖奉天（今辽宁）、吉林、黑龙江。
　　 新中国的大行政区比清代的总督辖区大。当时，除内蒙古自治区外全国共分6大行政区：1、东北大行政区领导辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河6省；2、西北大行政区领导陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5省；3、华东大行政区领导山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾6省；4、中南大行政区领导河南、湖北、湖南、江西、广东、广西6省；5、西南大行政区辖云南、贵州、西康3省，川东、川西、川南、川北4个行政区，以及重庆和西藏地方；6、华北大行政区领导北京、天津两市及河北、察哈尔、绥远、山西、平原五省。这一大行政区建国后曾一度撤销，辖区归中央直属。1951年12月，中央人民政府设“政务院华北行政委员会”，重新划为大行政区。
　　 大行政区的建立，是中共根据建国初客观情况采取的决策。建国前夕，周恩来根据各地情况的不平衡提出了地区分权的必要性。他指出：由于中国各地区情况不平衡，必然产生区域性的问题和分权的问题。中国不是联邦，但却是带区域性的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。金冲及：《周恩来传》，人民出版社、中央文献出版社1989年版，第744页。中共中央随后发出的文件中正式提出“中央领导之下的区域制”。文件指出，由于中国地方广大，经济落后，又由于革命发展的不平衡，战区与非战区，新区与老区，解放区与国民党统治区有很大的区别。因此，在中央领导之下的区域制，在相当长时期内仍然成为必要。《中共中央关于财政经济工作及后方勤务工作中若干问题的决定》，《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1987年版，第609页；《周恩来年谱》（1898—1949），人民出版社、中央文献出版社1989年版，第817页。当时，由于各大行政区内各地区在军事、经济、政治、民族等方面都存在共同点，因此，中央领导下的区域制对于尽快结束解放战争，安定社会秩序和恢复经济起到了重要作用。
　　 1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定：中央人民政府委员会依据政务院的提议，任免或批准各大行政区和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。《中华人民共和国中央人民政府组织法》，《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1987年版，第719页。首次在文件中公开出现“大行政区”名称。新中国建立不久，中央人民政府委员会分别任命高岗为东北人民政府主席；饶漱石为华东军政委员会主席；林彪为中南军政委员会主席；彭德怀为西北军政委员会主席；刘伯承为西南军政委员会主席。政务院随后通过《大行政区人民政府委员会组织通则》，大行政区制度正式建立。
　　 大行政区“人民政府”或“军政委员会”，既是地方最高一级政权，又是中央人民政府领导地方政府的代表机关。《大行政区人民政府委员会组织通则》，《中央人民政府法令汇编》第1册，法律出版社1982年版，第144页。但是，两者性质却并不完全相同。《大行政区人民政府委员会组织通则》规定：“凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立后，军政委员会即宣告结束。”《中央人民政府法令汇编》第1册，法律出版社1982年版，第144页。因此，大行政区“人民政府”由人民代表大会或人民代表会议选举产生；“军政委员会”则是在此以前的过渡机构，代行大行政区人民政府的职权。
　　 大行政区“人民政府”建于华北和东北。两地区均为老解放区，新中国成立时战争已经结束，完成土改，并先后召开了本区临时人民代表大会或人民代表会议，选举产生了华北人民政府和东北人民政府。大行政区人民政府在体制上均采取“议行合一”，即不但是本行政区的最高权力机关，又是最高行政机关。如，华北人民政府由主席一人、副主席若干人、政府委员若干人组成“华北人民政府委员会”，既是华北最高权力机关，并下设民政部、教育部、财政部、工商部、农业部、公营企业部、交通部、公安部、卫生部、司法部、财政经济委员会、华北水利委员会、华北人民法院、华北银行、秘书厅等行政机构管理大区政务。《华北人民政府组织法大纲》，华北，1948年，油印本。东北人民政府体制与华北相同，机构上增设了司法委员会、劳动局、文物保管委员会、办公厅、外事处、东北科学院等。
　　 大行政区“军政委员会”分别建于西北、华东、中南和西南新解放区。“军政委员会”这一名称，最早由原国民党湖南省主席程潜提出。1949年6月，程向中共递交《备忘录》，表示愿谋求湖南局部和平，并要求在湘设立自己领导的“中国国民党军政委员会”。毛泽东同意并指出：“‘湖南临时军政委员会’不应为空洞名义，应行使必要职权，”中共中央文献研究室：《毛泽东年谱》下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第542页。随后，毛泽东在关于和平解决湖南问题的电报中，明确指出组织“湖南军政委员会”：以程潜为主席，以中共的人为副主席，成为统一战线的临时过渡机构。”中共中央文献研究室：《毛泽东年谱》下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第544页。同时，他在致彭德怀的电报中指出，解决绥远问题，是与傅作义合作组织“绥远军政委员会”。《兼取政治方式解决西北地区》，《毛泽东军事文集》第5册，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第654页。“西北地区甚广，民族甚复杂，我党有威信的回民干部又甚少，欲求彻底而又健全又迅速的解决，必须采用政治方式，其办法即为利用靠拢我们的国民党人和我们的人一起组织军政委员会，以为过渡机构。”“整个西北亦可考虑在将来组织军政委员会，以彭为正，以张治中为副。”《兼取政治方式解决西北地区》，《毛泽东军事文集》第5册，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第654页。“军政委员会”从此作为新解放地区的政权机关。
　　 大行政区“军政委员会”体制上同样采取“议行合一”，由主席一人、副主席若干人、委员若干人组成，既是大区最高权力机关，又是最高行政机关。机构一般设有民政、公安、财政、商业、工业、农业、水利、交通、邮电、劳动、人事、文教、卫生、司法等部，体育运动、民族事务、人民监察等委员会。
　　 关于大行政区撤消的时间，一般认为是在1954年召开第一届全国人民代表大会的前夕。实际上，自1952年11月后大行政区的性质已经发生根本变化。当时，中央人民政府将各大行政区人民政府或军政委员会一律改成“中央人民政府行政委员会”，规定其性质和职权是：“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。”《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》，《中央人民政府法令汇编》第3册，法律出版社1982年版，第42页。因此，此后一年多时间虽仍保留大行政区名义，但已不再是地方最高一级政权机构，只是作为中央人民政府的派出机关，由过去的实级变成虚级，直到1954年6月中央人民政府明令撤消，大行政区制度从此结束。