三、1954年《中华人民共和国宪法》规定的地方制度
　　 1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）颁布后，对新中国地方制度做出明确规定，为当代中国地方政府制度奠定了法律基础。
　　 宪法颁布以前，由于尚未召开各级人民代表大会，国家各级政权一律采用“议行合一”制。宪法改变了这种政权体制，将国家各级立法权与行政权分离。全国人民代表大会为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关；国务院，即中央人民政府，为最高国家行政机关。国务院必须向全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
　　 地方各级政权由地方各级人民代表大会和同级人民委员会（即人民政府）组成。地方各级人民代表大会是各级地方国家权力机关，产生的各级人民政府是各级地方国家行政机关，一律服从国务院，同样必须向同级人民代表大会负责并报告工作。
　　 地方各级人民代表大会行使以下职权：在本行政区域内，一、保证法律、法令的遵守和执行；二、规划地方的经济建设、文化建设和公共事业；三、审查和批准地方的预算和决算；四、保护公共财产；五、维护公共秩序；六、保障公民权利；七、保障少数民族的平等权利。《中华人民共和国宪法》（1954），第58条。
　　 县以上人民政府的主要职权是：一、在本行政区内根据法律、法令、规定行政措施，发布决议和命令；二、主持本级人民代表大会的选举；三、召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表提出议案；四、领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；五、执行经济计划，执行预算；六、管理市场和地方国营工商业；七、领导农业、手工业和互助合作事业；八、管理税收、交通和公共事业；九、管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作；十、管理兵役；十一、保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利；十二、保障少数民族的平等权利；十三、办理上级国家行政机关交办的其他事项等。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，第27条，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第147页。
　　 1954年以前，《共同纲领》未对地方政府的层级作统一规定。宪法则明确规定：全国划为省（自治区、直辖市）、县（自治州、县、自治县、市）、乡（镇、民族乡）为正式三级地方政权。
　　 全国分省、自治区、直辖市。新中国成立后，省的划分在过去民国时期基础上发生很大变化。至1954年，全国省级区划共有北京、天津、上海3个直辖市，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、热河、陕西、甘肃、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、四川、贵州、云南、西康26省和内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区。
　　 省、自治区、直辖市为国家地方最高一级政权，由省（自治区、直辖市）人民代表大会和同级人民政府组成。省（自治区、直辖市）人民代表大会有权罢免同级人民政府组成人员。省人民政府置省长一人，副省长若干人及政府委员若干人。下设厅、局、委员会和处：一般设有民政、公安、财政、粮食、商业、工业、交通、农业、水利、教育、卫生等厅；对外贸易、建筑工程、劳动、统计、手工业管理、机要交通等局；计划、体育运动、民族事务等委员会，以及办公厅、宗教事务处等。建国之初各省原设人民监察委员会，一律改为监察厅、人事厅改为人事局、文化事业管理局改为文化局。并撤销各省原设政法、财经、文教三个委员会，改设政法；文教；工业；财、粮、贸；农、林、水5个办公室。《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第154页。各省经国务院批准，得设若干“专员公署”，为省人民政府的派出机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，第31条、第42条，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第144页。
　　 省、自治区以下分县、自治州、自治县、市。1954年全国县级政权已发展为2116个。周恩来：《政府工作报告》，《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1992年版，第608页。县同省一样，由县人民代表大会和县人民政府组成，县人民政府向县人民代表大会负责，并报告工作。县人民代表大会有权罢免县人民政府组成人员。县人民政府设县长一人，副县长若干人，下设民政、公安、财政、粮食、税务、工商、农林、交通、文化教育、卫生等科或股，并得设办公室。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第144页。经省人民政府批准，得设若干“区公所”为县的派出机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，第33条、第42条，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第144页。少数民族聚居地区成立的自治州、自治县，同样设本自治州、自治县的人民代表大会，选举产生本州、县人民政府。
　　 县、自治州、县以下分乡、镇或民族乡。乡、镇、民族乡是宪法正式确立的国家基层地方政权。中国历史上一直以县为国家基层政权单位。新中国成立前，县以下虽设区，但只作为县的派出机关，不是一级政权组织。新中国成立后，1950年12月先后公布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在全国普遍建立了乡（镇）一级国家基层政权。至1954年，全国共有二十二万零四百六十六个乡、镇。周恩来：《政府工作报告》，《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1992年版，第608页。《宪法》正式在法律上确定了这一事实，并在乡、镇基层政权中增加了“民族乡”。这是中国历史上地方制度的一次重大变革。
　　 乡是中国最广大的农村基层地区，农村中集市设镇，少数民族聚居的乡、镇，定为民族乡。乡、镇、民族乡人民代表大会是基层国家权力机关，由它选举产生或罢免的同级人民政府，是基层国家行政机关，必须对上一级国家行政机关乃至国务院负责。《宪法》规定，乡、镇、民族乡基层政权人民代表大会的产生方法与省、县人民代表大会不同，必须有由选民直选产生。
　　 乡、镇、民族乡人民政府均设乡、镇长一人，副乡长若干人。设有民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，第33条、42条，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第144页。乡、镇、民族乡人民政府的职权是：一、管理本乡行政工作；二、可根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，发布决议和命令；三、主持本级人民代表大会的选举；四、召集本级人民代表大会会议，提出议案；五、管理财政；六、领导农业、手工业生产，领导互助合作事业等；七、管理公共事业、文教卫生、优抚和救济工作；八、管理兵役；九、保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；十、保障少数民族的平等权利等。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，第28条，《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月——1955年6月），法律出版社1956年版，第146页。