三、创新取向思考

　　行政系统人事管理制度的改革是一项极为复杂而深刻的社会变革，是一个庞大的系统工程，涉及的内容多，改革的难度大，不能急于求成，奢望在一个短时期内各方面都会取得明显效果。我们在改革的进程中必须稳步前进，尤其重要的是，必须慎重地选择改革创新的突破点和价值取向。在我国，由于国家机关的行政工作人员在干部中占的比重较大，他们承担着国家行政管理工作的主要部分，所以，首先将政府行政工作人员从国家现行的干部队伍中分离出来，形成一个新的国家公务员系统，才有可能进一步加强科学的分类，并且有利于其他人员参照借鉴，从而推动整个人事管理制度的全面改革。尤其在进入新世纪之后，广大人民群众对于人事管理制度的改革寄予厚望，广大行政干部的心理承受能力也有了较大提高，全社会“尊重知识、尊重人才”、“平等竞争”等良好的社会风气正在逐步形成。在这种形势下，认真抓好国家公务员制度的创新，无疑是抓住了人事管理制度改革的关键和龙头。

　　当今，西方各国的国家公务员制度已经基本成熟，其成功经验值得我们学习借鉴，立足于解决中国人事管理制度中的突出问题，应当将西方公务员制度中带有普遍性的一般原则和共同做法移植过来，并使之法律化。需要强调的是，我们在建立新型公务员制度时，必须坚持“以我为主”，西方的公务员制度毕竟有它的阶级性，我们决不能采取简单的“拿来主义”；同时，对于我们原有人事管理制度中那些经过实践检验证明仍然具有生命力和价值的精华部分必须予以保留。

　　我国现阶段的人事管理制度改革和公务员制度的实施，应该着重注意以下问题：

　　（一）基本前提：正确认识和把握党管干部的原则。所谓党管干部的原则有双重含义，一是指在党内对担负各种职务的党员干部进行培养、选拔、考核、任免等具体管理工作；二是指向政权系统推荐相关的重要干部。就第二层意思而言，政党的主要职能之一就是通过参加和组织各类选举，将本党党员输送到政府中去担任各种公职。中国共产党是工人阶级的先锋队，是由各个行业的优秀分子所组成，集中了大批的优秀人才，作为宪法规定的惟一执政党，它可以通过各种方式，把那些德才兼备、群众认可的优秀党员推荐到政府中去担任各种职务，这对于任何一个国家的执政党来说都是毫无疑义的。但是，我们也必须清楚，党组织的推荐必须是通过法制的、民主的途径来实现。目前，我们党对于干部的管理任用还存在不少不甚完善的地方，比如个别地方的“一言堂”现象，选拔干部要看“一把手”的好恶，甚至还有少数人买官卖官。这些现象不仅严重地背离了党的干部路线，而且极大地损害了党在群众中的形象。因此，党必须采取有效措施管好党的干部，逐步创造一个公开、公平、竞争、择优的用人环境，建立一套让优秀人才脱颖而出，干部能上能下、能进能出、充满生机活力的管理体制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。这样，我们党的事业就能够长盛不衰。

　　（二）转变职能：将部分任务推向市场和社会。职能转变是当前人事管理制度改革的重中之重，我们必须适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，政府机构的设置必须精干高效，按照市场经济的规律进行行政职能定位。近些年来，我们已经对人事管理制度进行了一系列重大改革，从而使人力资源的配置方式发生了重大变化，但是仍然存在许多不尽人意之处。首先，要将人事管理部门中应该并且能够给予市场的那一部分职能完全给予市场，更多地通过社会参与、公平竞争、择优汰劣，尽量减少行政手段的运作方式；其次，要尽快建立现代人事管理制度，用现代化的人事管理方式实行管理，以充分激励和调动人的积极性。总之，我们改革的目标就是要按照人才成长和发展的规律去对人事进行科学管理，使人事管理工作从原来侧重对“事”的管理转变到以“人”为中心、以开发人的潜质为中心的服务型管理。

　　（三）创新机制：实行聘任制和委任制相结合。20世纪80 年代以来，西方公务员制度借鉴现代企业对从业人员实行合同管理的经验，越来越多地采用了聘任制公务员，并逐渐出现了一种淡化职业化、强调专业化的发展趋向。在现阶段，我国也应逐步增加对公务员的弹性管理，吸引专门人才以增强公务员队伍的活力。同时也必须注意，在扩大聘任制公务员范围这一问题上，我们具有自己的特殊情况，操作起来应该格外慎重。毫无疑问，进一步提高公务员的专业化水准，对于我国的公务员制度来说是一项压倒一切的任务。需要强调的是，委任制暂时还应该是我国公务员最基本的任用制度，而聘任制还只是处于辅助性、从属性的地位。因此，在公务员立法中，应当为聘任制开启一条通路，为下一步的发展留有一定的余地。还应该特别指出的一点是，只有那些高度专业化的职位与高度社会通用的职位才应该是聘任制的重点。

　　（四）讲求效果：稳步下放管理权限。在西方的多数国家，普遍是采用下放公务员管理权限的办法来增加地方与部门人才资源开发的积极性、主动性和灵活性。在我国，同样也存在着下放公务员管理权限的沉重压力。比如《国家公务员暂行条例》明确规定，地方各级国家行政机关公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。当前，许多省级以下的地方政府认为公务员的录用权限过于集中，纷纷要求应该将录用考试的组织权限下放到设区的市级政府人事部门。必须看到，在我国现行的公务员管理体制中既存在管理权限过于集中的弊端，同时也面临着公务员管理机构权威不够的难题。单纯的管理权限下放不是万能的，它不一定就必然会保证用人部门能够得到合适的人才，不见得就会提高人才资源开发的有效性。因此，在这一问题上我们还不能急于求成，这是我们目前调整政府纵向公务员管理权限的一条比较稳妥的思路。在下放人事管理权限的同时，必须通过预算控制、编制控制、绩效合同管理等方式来加强宏观调控。

　　（五）激励保障：实行职务和级别相结合。一般地说，职务是解决领导指挥关系的问题，而级别则是解决经济待遇的问题。依靠晋升职务来解决经济待遇，不仅是混淆了职务与级别的管理功能，而且会进一步加强“官本位”的观念。政府的层级、机构规格决定了公务员的职务晋升空间是有限的，我国有大约90%左右的公务员是属于科级职务以下层次的，他们的职务上不去，级别也上不去，其合法、合理的经济利益自然就难以保证。对此进行改革和创新的基本思路应该是，增加级别设置，拓展级别的人事管理功能，将级别晋升作为公务员职业发展的阶梯，将级别作为确立公务员工资的重要依据，逐步走出一条职务晋升与级别晋升的“双梯制”。但是，公务员级别的晋升决不是自动晋升，而是必须根据他们能力的高低、年度考核的结果及其工作的实绩来确定并予以晋升。目前在我国尚不完全具备实行绩效工资的条件，但是，我们这种将竞争机制引入工资制度的做法，应该作为发展的方向。

　　（六）分类管理：兼顾品位分类和职位分类。长期以来，我国的人事管理制度实行的是以品位分类为特征的制度。自1993年以来，公务员制度实行了职位分类，比如对领导职务与非领导职务进行了区分，但其中仍然带有严重的品位分类色彩。因此，现实的选择应该是以兼顾品位分类的合理因素，进一步增加职务分类的内涵为导向，在公务员的分类管理方面有所突破。目前，我国现行的公务员制度的一个突出问题，是公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，而是所有的公务员都适应一套职务系列，实行一种管理办法。因此，划分职位类别应该是我国公务员分类管理的突破口。在此基础上，再根据职位性质和特点分别设立公务员的职务系列，明确职务层次，增加级别设置，重新规范职务层次与级别的对应关系，从而确立我国公务员分类管理的基本框架。有人认为，在我国品位分类的传统比较悠久，而缺乏职位分类的历史积淀与文化传统，所以还是以品位分类为导向来设计中国的分类管理制度比较稳妥，其实，这种思路是有悖于分类管理制度“走向合流，而不是走向分流”的国际大趋势的，所以，它也是不足取的。

　　总而言之，在我国行政系统人事管理制度的改革和公务员制度的最终实施是一项极为复杂的系统工程，所以，我们一方面应该知难而进，勇于创新，同时又必须小心慎重，稳步前进。目前，当务之急的工作应该是在充分立足于自身的基础上，积极借鉴西方国家公务员制度的成功经验，努力创造出一条具有中国特色的尤其是具有社会主义性质的新型公务员制度，以便更好地为我们的社会主义现代化建设事业服务。

　　（作者为河南师范大学政治与管理科学学院教授）