随着人民民主政权的建立，为保障人民民主政权的健康发展，社会主义经济建设的顺利进行，必须建立一套与之相适应的完善的社会监控体系，以强化社会控制能力，确保政府机关及其工作人员能够认真地履行职责。当代中国的社会主义监察制度走过了曲折的发展道路，积累了宝贵的经验和教训。故此，对当代中国监察制度的演变进行一个探讨，有益于今天我国监察制度的建设。

　　一、双轨并行、人民监督的监察体系的建立

　　1949年至1956年，是中国由新民主主义社会向社会主义社会的过渡时期，也是社会主义监察制度的形成时期。

　　新中国的建立废除了国民党的旧体制，建立了人民民主专政政权，实行人民代表大会制度，人民的地位得到实质性的提高；经济上，通过没收官僚资本，建立了社会主义国营经济，通过土地改革和农业合作化，农村生产力的解放促进了农业生产的发展；文化上，废除旧的教育体制，制定了新中国的教育方针。新中国的建立所带来的这些社会变革，致使旧有的监察体制已不适应新的社会制度的需要，而建国初期的社会复杂情况也给监察制度提出新的要求。

　　中央政府的各种政策、方针的执行和落实情况，是对新政权执政能力的一个检验。然而，各级政府公务人员队伍的构成却很是复杂，当时公务人员队伍是由三部分构成的，即通过选拔、团结、留用三种渠道，从革命队伍中选拔一批政治觉悟高、思想先进、值得信赖的老干部或工农干部，为公务人员队伍的核心；从旧中国“包下来”的200万知识分子中选拔出拥护中国共产党领导约70万人，充实到各级政府部门；旧政府中一般职员中的留用人员和新招收的许多青年学生。新组成的公务人员队伍有些是经过战争的洗礼、接受过革命思想的教育，有些对新政府充满希望，有些仍保留着旧政府的工作作风，这就使新政府的公职人员的业务素质与思想素质参差不齐。另外，“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿在过艰苦生活的情绪，可能生长。……可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号，但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。”①新政府认真总结了国民党政府因专制腐败而迅速败亡的反面教训，在借鉴革命根据地的监察制度的经验基础上，建立了国家行政监察制度与中共党内的监察制度。

　　1949年10月19日中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立，直属政务院领导。随后，县市以上各级人民政府相继设立了监察委员会，到1954年9月监察委员会撤消前，全国已建立近4000个监察机关，配有监察干部近2万人。②其主要职责是监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。在工作中受本级人民政府领导，业务上受上一级监察机关指导，即一重领导一重指导的体制。

　　1949年11月中共中央纪律检查委员会成立（简称中央纪委），中央纪委在中央政治局领导下工作，其地位与中央组织部、中央宣传部等同。各中央局、分局、省委、市委、地委、县委党的纪律检查委员会也相继设立，各级党的纪律检查委员会直接在各级党委领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会在工作上、业务上对下级党的纪律检查委员会有指导关系，但指示或决定同下级党委不同时，就提请同级党委做决定，即一重领导一重指导的体制。纪律检查委员会主要职责是检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违反党的纪律的行为。

　　这种双轨并行、一重领导一重指导的体制在一定程度上受到苏联监察制度的影响。苏联早在1934年联共（布）十七大以后，就分别成立党的监察委员会与苏维埃监察委员会，其优点在于对具有党员身份的公务人员进行双重监督。中共党员是政府机关及党委机关中的核心，是新政权所依靠的最基本的力量，加强对这一基本力量的监督，有利于政权的稳固、有利于我党永葆生命力。但是，也存在一定的问题，即一是双重监督，使两个监察机关职责重叠或交叉，造成监察上的真空地带或推诿现象，刘少奇对此指出：“党的各级纪律检查委员会和各级人民监察委员会应在工作中取得密切的配合，以便在党与非党的政府工作人员中和那些破坏国家纲纪、违反政府法令以及阳奉阴违、官僚主义、贪污浪费、不负责任等现象，进行严重的系统的斗争，保护国家和人民的利益。”①二是“一重领导”体制弱化了本级监察委员会或纪律检查委员会对本级人民政府或党委主要领导的监督，加之建国初期各级党委对纪律检查工作不重视，纪律检查委员会的书记和委员一般是兼职，无暇顾及或很少顾及纪律检查工作，专职干部配备不及半数②，造成重大的违纪违法案件得不到及时的惩处，既给国家造成损失，又失去警示作用。因此，1954年4月召开的第三次全国工作会议上，提出监察机关实行双重领导的意见，并得到实施。

　　此外，推行人民监察通迅员制度。本着“联系工农，推动广大群众监督与检查自己的政权”宗旨，1949年6月，华北人民监察院决定聘请通迅监察员，1951年7月这一制度在全国推行，到1954年5月全国已有人民监察通迅员78196人。③人民监察通迅员制度建立之初发挥了重要的作用，极大地调动了人民群众参议政的积极性，自觉监督，维护新政权。

　　这种双轨并行、人民监督的监察体系，对刚刚建立的人民民主政权起到了较好的监督，仅1953年，全国各级行政监察机关受理并查处各种案件达409532起，处分干部74671名，其中有中央人民政府副部长及其相当级别人员10名，专员及其相当级别人员113名，县长及其相当级别人员2453名。④这其中包括天津地委书记刘青山、张子善。毛泽东曾说：只有处决他们，才可能挽救20个，200个，2000个，20000个犯有各种不同程度错误的干部。

　　二、监察制度的调整及削弱