由于帝国主义的长期侵略和国民党政府的黑暗统治，加上多年战争的破坏，新中国建立时，全国各地普遍出现了经济凋敝、通货膨胀、工人大批失业、人民生活愈加困苦的状况。在众多的社会矛盾中，解决就业是人民群众最为迫切的要求和企盼，也是党稳定社会秩序、巩固新生政权的一次新考验。陈云作为国家财经工作的主要负责人，对就业问题十分关切，提出了很多务实可行的建议和决策，充分展现了共产党人一切为了人民利益的精神和情怀。

　　一、严峻的失业危机

　　在新中国成立之前，失业危机已经日甚一日。很多工厂歇业、倒闭，大批工人处于失业或半失业状态，中小工商业者纷纷破产。在一些大城市中问题更加突出和集中。1948年天津工厂70%倒闭；青岛民营工厂700家，全部歇业；四川参加生产联合会的1200家企业，歇业的达80%以上。（张仁善：《1949中国社会》，社会科学文献出版社2005年版，第364页）1949年，全国城镇失业人口达474.2万人，失业率高达23.6％。（《中国统计年鉴（1991）》，中国统计出版社1992年版，第116页）此外，广大农村中出现了4000万灾民，他们流离失所，很多人涌向城市，生活十分窘迫。城镇中大批知识分子也在社会动荡中难谋一职，很多学生毕业即失业。全国解放后，人民群众在热烈欢迎解放军进城的同时，也对安稳美好的新生活充满了热切的期盼。但冰冻三尺非一日之寒，失业危机很难迅速化解，全国的失业状况仍然起伏波动很大。1950年春和1952年出现了两次新的失业高峰，新增了大量失业人员。据不完全统计，截至1950年9月底，全国失业工人共有122.0231万人，失业知识分子18.8261万人，共计140.8492万人。此外，尚有半失业者25.5769万人，将失业者12.0472万人。（《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》，《党的文献》2000年第4期）之后，由于大部分有技术的失业工人和失业知识分子很快得到了安置，失业问题逐步得到缓解，1950年底失业工人减少为61万人，1951年7月底，则仅余45万人。袁伦渠主编：（《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社1990年版，第74页）但1952年失业状况再次滑向低谷，据统计在全国省辖市以上的城市中，仅1952年9—12月的4个月中向政府登记求职的就有387万多人。同上书，第75页。全国失业人数为376.6万人，失业率为13.2%。（《中国劳动工资统计资料（1949—1985）》，中国统计出版社1987年版，第109页）这两次失业高峰不仅造成失业人数激增，而且波及全国各地区和各行业。

　　造成1950年失业的主要原因是新中国建立后，旧的经济秩序被打破，新的经济秩序尚未建立起来，尤其是旧社会一些奢侈、享乐行业失去了消费群体，在崇尚俭朴、节约的新社会中丧失了存在的根基，不得不关门停业。仅以上海取缔妓女为例，解放前上海素有“十里洋场”之称，全市登记在册的妓院有800余家，妓女（公娼）5000余人。此外，还有未登记注册的妓院1200余家，被称为“野鸡”的私娼或暗娼约有2万人。邹荣庚主编：（《历史巨变（1949—1956）》，上海书店出版社2001年版，第237页）围绕这一行当维持生计的人则更多。解放后上海采取逐步取缔妓院的方法，寄生于此的大批人员只能另谋生活出路。而那些以洋人和“高级华人”为服务对象的酒吧、咖啡馆、舞厅、银楼、生产和经营高档服饰和化妆品的行业也生意暗淡，纷纷缩减或倒闭。此外，国民党反动派对我国沿海地区进行封锁和破坏，这也是造成失业人数激增的原因之一。1950年2月6日，上海遭到国民党飞机的轰炸，致使电力公司严重受损，大部分纺织厂无法开工，这无疑对上海业已严重的失业困境犹如雪上加霜。1950年4月，上海失业工人人数超过15万，连其家属在内不下50万人。《上海总工会致函全总向全国工人弟兄呼吁互助救济沪失业工人》，1950年4月17日《人民日报》。失业工人的生活十分困苦，很多人以喝粥汤度日，而以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥者也日有增加。1952年，在“三反”、“五反”运动中，政府暂停了对一部分私营企业的加工订货和产品收购，一些工商业者受到打击，无心从事生产经营，另有一些“五毒”分子还试图利用停工、关店等手段与运动相抗衡，致使市场滞销，失业问题再一次突显。“根据不完全的材料估计，从‘五反’运动开始到1952年6月中旬，新增失业半失业的人数约为150万人。与‘五反’前的失业人数相比，增加了1.5倍。”（程连升：《中国反失业政策研究（1950—2000）》，社会科学文献出版社2002年版，第66页）如此庞大的失业群体的存在，不但造成了他们自身生活的困苦，而且也成为威胁社会稳定的巨大隐患，解决就业问题迫在眉睫。

　　二、陈云对失业形势的认识和判断

　　陈云年少时曾在上海商务印书馆当学徒，对于城市人民的失业之苦非常了解，因此，1949年7月他出任中财委主任后，统揽全国经济恢复的艰巨任务，曾多次在讲话中论及失业问题。他鲜明地指出：“对于工人来说，在业无论如何苦，总比失业好。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第21页）他把就业看成是解决民生问题的第一要务，并对失业形势和解决失业问题有着清晰的认识和判断。

　　（一）失业问题有着深刻的历史原因

　　面对1950年和1952年出现的较为严重的失业现象，陈云分析了造成失业问题的原因，既看到了来自旧中国的深刻历史渊源，又看到了新旧社会转型带来的冲击，从而得出了正确的结论。他指出，“那些适应过去上海畸形发展的工厂，现在就很难维持了，这些工厂的工人有暂时失业的危险。”（同上书，第21页）1950年商品滞销问题一度十分严重，由此引起工厂关门，商店歇业，失业增加。为此，陈云主持召开了以上海、天津、武汉、广州、北京、重庆、西安七大城市为主的工商局长会议，重点讲了商品滞销和与之相关联的失业问题，并提出了维持生产、开导工业品销路及重点举办失业救济等解决工商业困难的办法。1952年底，陈云和薄一波在回复上海市负责同志关于上海失业问题的信中指出：“上海的失业问题之所以严重，是有历史原因的。在长期战争期间，上海处于比较安定的地位，生活比较容易混，因而各地去的人多，流亡地主及反革命分子等也不断向上海涌进。过去依靠帝国主义、官僚买办资产阶级赚钱的一些奢侈行业，在解放后被淘汰。在经济改组过程中，亦有一些行业要遭受淘汰。”（同上书，第188页）正是由于陈云对造成失业的原因有了正确的分析，所以他对失业问题的解决也得出了正确的判断。

　　（二）失业问题短期内很难解决

　　陈云作为国家经济工作的领导人，一丝不苟、用数字说话是他的一贯作风。在他的著作中记录了1950年失业的数字，“根据全国总工会的估计，今年三四月间全国新增加的失业职工约十万人，其中上海五万，武汉二万五，天津一万四。实际上不止此数。全国各大城市的失业人口约三十八万至四十万人。全国失业人口总数已达一百一十七万人(包括东北的十二万五千人）。根据这次工商局长会议统计，今年一至四月，在十四个城市中有二千九百四十五家工厂关门，在十六个城市中有九千三百四十七家商店歇业。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第88页）由此可见，陈云对于失业的严重程度是非常了解的。他认识到由于失业问题积弊太深，由于造成失业的因素一时很难消除，因此，就业问题的解决也不是一件易事。

　　1952年6月，面对新的失业问题，陈云指出，“中国的失业问题我看还没有完全解决。是不是可以想一个干脆的办法，一下子解决这个问题呢？不可以。”（同上书，第176—177页）为此，他建议保留夫妻店、私人铺子，反对急于求成或过分迁就，以至于影响整个国家经济发展的办法。他说，“失业问题与经济工作有密切的关系，但在目前不能把两者混为一谈，即不能用经济建设去迁就解决失业问题。”（同上书，第189页）陈云认识到，只有在大规模的经济建设开始后，经济生产有了新的进展，才可能有更多的岗位和就业机会。因此，对于上海市委对解决失业问题的急切心情，他一方面肯定了三年来他们在介绍就业和遣返难民回乡的工作中的显著成绩，一方面提出“上海严重的失业问题，在短期内是很难避免的。从总的趋势看来，在国家经济建设尚未大规模展开以前，要彻底解决上海的失业问题，不是容易的事情。”同上书，第188页。问题的发展也正如他的判断一样，1953年后，伴随“一五”计划的实施和大规模经济建设的开展，失业问题得到了极大缓解，失业率明显下降。到1957年时，全国失业率降为5.9%。（《中国统计年鉴（1991）》，中国统计出版社1992年版，第116页）期间陈云在实事求是分析问题的基础上，还积极想办法、找出路，避免新增失业，创造新的就业机会。在国家经济十分困难的条件下，不惜投入资金，开展失业救济，帮助失业人员渡过难关。

　　三、陈云的反失业思路和决断

　　为了尽快解决失业问题，保障人民群众安稳生活，党和政府采取了一系列措施，做了大量工作，制定了十分有效的反失业政策，从而使失业问题由乱到治。尽管陈云没有直接参与反失业政策的制定，但他把缓解失业看成是重大政治问题的反失业态度，以及他提出的具体措施却对反失业治理工作起到了重要影响。

　　（一）坚决支持“包下来”的政策

　　1948年10月沈阳解放，这是共产党接收的第一个大城市。陈云在主持接管沈阳的工作中，采取“先接管、后改造”的方针，让国民党所有在职人员在规定的时间内向人民政府报到，一律上班，机关开始办公，工厂开始生产，商业部门都要正常营业。他们首创的“‘沈阳经验’对于完整而迅速地把城市中原有的社会生产力转移到人民手中，最大限度地减少损失，是做出了重要贡献的”。（李成瑞、朱佳木主编：《陈云经济思想发展史》，当代中国出版社2005年版，第72页）平津解放后，借鉴“沈阳经验”，对原国民党政府遗留下来的公职人员和官僚资本企业职工，实行全部“包下来”的政策，从而有力地避免了新的失业的产生。尽管建国初期国家经济困难很多，留用旧人员增加了国家财政的负担，但陈云并没有仅从经济的角度来看待问题，而是站在维护国家政权的高度来处理这一问题。1949年8月15日，陈云在上海财经会议上就接收旧人员问题指出：“全部接收在旧政权下工作过的人员，财政上负担很大。但是，裁了这部分人，让他们失业，没有饭吃，问题更大。现在养着这部分人，从财政上看是个损失，但从另方面，政治影响好。”“对旧人员要训练、改造和使用，这个包袱不能不背，不能光从财政着想。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第15页）1949年9月，党中央和毛泽东肯定了陈云在会议上提出的总方针及许多具体办法。毛泽东在给上海的一封电报中说：“不轻易迁移、不轻易裁员。着重整理税收，以增加收入。三个人的饭五个人匀着吃，多余人员设法安插到需要人的岗位上去”，（《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第335页）对于那些自己无办法生活的人“应予收回，给以饭吃”。同上。9月24日，中共中央发布了《关于旧人员处理问题的指示》，对“包下来”的政策做了明确规定。据统计，到1949年底，国家没收的官僚资本主义企业共有2858个，生产工人75万多人，（袁伦渠主编：《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社1990年版，第76页）加上国民党政府遗留下来的旧人员共计900余万人。

　　1950年10月，陈云在总结一年来的财政和经济工作时指出，这一年中财政经济的主要困难来自两方面，其中之一就是对于一切不再抵抗的旧军队与旧人员一律包下来，给中央政府财政造成了很大的负担。但为了给更多的人以谋生的出路，他毅然选择了迎接困难、克服困难。

　　（二）积极贯彻“四面八方”的方针

　　针对新民主主义社会的实际条件，为了照顾五种经济成分共同发展，尽快恢复经济，《共同纲领》提出新中国经济建设的根本方针是“公私兼顾、劳资两利、内外交流、城乡互助”，即“四面八方”的方针。

　　陈云对这一方针理解得很深刻，执行得很坚决。他充分认识到新民主主义时期私营资本是不可缺少的部分，认识到私人经济的恢复和发展，对于防止新的失业现象和吸纳部分失业人员再就业具有一定的积极作用。因此，对于私营工厂面临的困难，他主张积极扶持和帮助，设法维持生产，反对那种不管不顾不负责任的做法，他说：“有些工厂则是可扶可倒，我们就要力求把它扶起，使它不要倒。有人说：‘倒就倒吧，迟倒不如早倒。’这是不负责任的态度。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第21页）同时，他教育工人阶级要提高政治觉悟，不要仅从个人的私利出发，要看整体利益，努力提高生产效率，增加生产，切实地实现劳资两利的目的。陈云对于利用私营资本主义工商业的认识是极其深刻和长远的。1950年6月，在中共七届三中全会上，陈云提出“只有在五种经济成分统筹兼顾、各得其所的办法下面，才可以大家夹着走，搞新民主主义，将来进到社会主义”。（同上书，第93页）他提倡对那些有利于国计民生的私营工商业采取原料分配、加工订货、产品收购包销、资金贷款的办法，以维护私营工商业的生存和发展。同时，他主张为农产品、土特产找销路，增强农民购买力，从而既宜于稳定价格，又促进了工业品的滞销问题，改善了农民生活，刺激了工厂的开工、生产，以及贸易的流通，做到了统筹兼顾，从根本上解决问题。应该说，在国民经济恢复时期，通过调整劳资关系、正确处理劳资争议的问题，从而避免因劳资纠纷引起工人的失业，稳定了就业形势，这是一举多得的务实之策。

　　（三）采取多渠道，谋求新出路

　　对于尽可能地安排失业人员，创造新的就业机会，中央政府采取了以工代赈、生产自救、专业训练、遣返回乡等办法。陈云针对上海的严重失业问题，提出了他的意见：（一）招纳一些年富力强的青年职工，进行训练。兴工代赈，经过筹划，可以配合进行。（二）对于游民、流氓、兵痞、把头、还乡团及反革命分子，应根据中央公安部的计划办理。在未有妥善办法以前，以不集中为宜。至于这些人到垦殖区进行劳动改造，亦应视地方能力来决定，不可贸然举办。（三）为了减少新的失业人口，应尽可能维持目前上海的工业生产，但生产数量又必须兼顾全国，否则就会形成此处就业彼处失业的现象。店员方面，在调整了商业以后，情况当可缓和。工业方面，原则上在中央各部的计划范围内，加工订货，尽量予以照顾；上海所需要的原料，适当予以维持。（四）建议地方党委，批评某些地方同志盲目鼓励和介绍农民进城求职，并应适当劝阻农民入城。（五）为了刺激上海职工以及失业人口之内移，政府今后对于某些地区必须发展的企业，拟适当提高工资；而在上海方面，今后在工资问题上，则不应同样地随便提高。（六）开展救济工作。（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第189—190页）陈云的这些提议是从上海的实际出发的，但也兼顾了全国的形势，因此，具有普遍的指导意义。

　　（四）举办失业救济，尽显党的关怀

　　旧中国政府从未对失业人员施行过救济，失业就意味着挨饿。然而，新中国是劳动人民的国家，中国共产党是为劳苦人民谋利益的政党，给予失业人员以生活保障是党义不容辞的责任。

　　尽管陈云把失业救济看成是解决失业问题中治标的工作，但他仍坚持应急的救济也是应该进行的。为了减轻国家经济的困难，陈云提出政府应该采取一些措施，其中之一是有重点地举办失业救济。“对于失业工人，我们都要给以救济，不要使他们闹架。”（同上书，第181页）为此，到1950年11月，中央政府共拨出2.37亿多斤粮食作为失业救济基金，全国总工会拨出287.92多亿元（旧币）作为紧急救济失业工人之用，（《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》，《党的文献》2000年第4期）各地人民政府也酌量拨付救济基金，并决定在举办失业工人救济的城市中设立失业工人救济委员会，以计划与指导一切救济事宜。同时，政府积极倡导工人互救。在上海遭遇反动派的轰炸造成失业人员剧增后，全国总工会即于1950年4月20日发出告全国男女工人、职员书，号召全体在业工人和职员，捐助一天工资，救济上海及全国各地失业工人。截至7月5日，根据中国人民银行总行报告，收到全国各地捐款总额已达人民币280多亿元（旧币）。（《全国总工会发出通知，救济失业工人捐款结束，全国达二百八十余亿》，1950年7月10日《人民日报》）1952年7月，政务院召开全国劳动就业会议，就失业工人问题、失业知识分子问题、失业旧军官问题、农村剩余劳动力问题及社会救济问题等进行专题讨论，提出解决问题的方案，制定了《关于劳动就业问题的决定》，并成立了政务院劳动就业委员会，从而使解决就业有了新的组织和政策保证。

　　经过三年的经济恢复，到1952年底，全国工农业生产都超过了历史最高水平。在党和各级政府的帮助下，全国有220多万失业工人和知识分子重新就业。（《全国各地三年来劳动就业和失业救济工作获显著成绩》，1952年11月13日《人民日报》）人民群众的物质和文化生活有了明显改善。这一年，全国城镇从业人员增加到2486万人，其中国有经济单位有1580万人，个体和私营企业有883万人，新增了集体经济单位从业人员23万人。（武力主编：《中华人民共和国经济史》下册，中国经济出版社1999年版，第1578页）这些成就的取得离不开陈云等老一代革命家对解决就业问题的探索和贡献。

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