2002年11月，党的十六大指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，并明确提出“推进依法行政”的重要任务。

　　此后，国务院将依法行政确定为政府工作必须遵循的基本准则，于2004年3月发布《全面推进依法行政实施纲要》，设定经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2008年5月，国务院还作出《关于加强市县政府依法行政的决定》。2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。

　　所谓法治政府，是指行政主体自觉运用体现人民根本利益和社会发展要求的法律，按照依法行政的基本要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，实现政府的组织、职权、行为、程序和责任的法定化。建设法治政府，是推进依法行政要实现的目标。

　　法治政府的最基本特征是职权法定，政府把自身的权力自觉地限制在宪法、法律、法规的范围内，严格依法办事。坚持职权法定原则对政府职能权限责任的界定提出新的任务，也对行政立法提出了新的更高的要求。

　　国家行政管理实现有法可依

　　改革开放以来，我国立法工作成绩显著，以宪法为核心，法律为主干，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门和法律、行政法规、地方性法规等构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家行政管理方面也实现了有法可依。

　　根据宪法、立法法和有关法律的规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规;法律由全国人大及其常委会制定，国务院可提出法律案，不少现行法律的起草就是国务院相关部门负责的;在经济领域尚未制定法律的，全国人大及其常委会也可授权国务院对部分事项先制定行政法规。此外，国务院组成部门、直属机构、国务院国资委以及部分经法律授权的国务院直属事业单位可以制定部门规章，省级和较大的市的人民政府可以制定地方政府规章。

　　10年来，行政管理领域的立法取得重要进展。一是在规范行政机关共同行政行为的法律和调整行政管理的专门法律方面，全国人大常委会审议通过行政许可法、公务员法、食品安全法、突发事件应对法等法律，修改完善治安管理处罚法、国家赔偿法、行政监察法、审计法等法律。

　　二是为实施行政许可法等法律，国务院及其部门、省级和较大的市人大及其常委会和人民政府开展对法规、规章的清理工作。

　　三是做好行政法规、规章制定任务，一批重要的法规，如政府信息公开条例、行政复议法实施条例、行政机关公务员处分条例等相继出台。此外，一些地方根据有关法律、法规，结合本地实际，主动出台规范地方政府行为等方面的规章，如湖南省率先在全国制定了行政程序规定等。

　　法律体系形成后，国家立法机关和有法规、规章制定权的人民政府把更多的精力放到法律、法规、规章的修改完善和配套法规、规章的制定上来，同时还制定一些新的法律。一是修改了兵役法、职业病防治法、居民身份证法、清洁生产促进法、农业技术推广法等重要法律;二是适时制定新的法律，先后出台了行政强制法、非物质文化遗产法、出境入境管理法等法律;三是加强法规、规章的备案审查工作，围绕贯彻实施行政强制法对行政法规、地方性法规进行专项清理。

　　国家立法机关和有法规、规章制定权的人民政府坚持以人为本、立法为民，推进科学立法、民主立法，并依据立法权限和程序开展立法活动，发挥中央和地方两个积极性。国务院制定或修改了一批完善宏观调控、规范经济活动、加强社会管理和公共服务、规范政府机构等法规，山东等省制定行政程序规定，辽宁等省制定行政执法程序规定等。

　　同时，立法规划编制逐步规范，法律、法规、规章的立项、起草、审议、决定、公布等各个环节的程序逐步完善，备案审查工作稳步开展，立法技术规范渐趋成熟;立法调研、座谈会、论证会、听证会、公布法律法规草案征求意见等多种方式的采用，扩大了立法公开性和公民对立法工作的参与度。

　　进一步改进立法工作

　　在肯定行政立法的同时，也要清醒地看到，行政立法工作还存在一定不足。一方面，已经制定的行政法律、法规、规章与现实生活还存在一定差距，还跟不上建设法治政府的需要，法律、法规和规章之间，有的还不够衔接、协调和一致，有的甚至相抵触。另一方面，随着社会公众对公平正义的呼声日益高涨、对保障自身合法权益的要求日益强烈以及政府进行社会管理创新的任务更加繁重，行政立法工作面临更为错综复杂的局面。

　　按照立法法的规定，法律的立、改、废，应当坚持依法立法、科学立法、民主立法。各级立法机关、有法规规章制定权的政府及部门，要依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护法制的统一和尊严;进一步发扬民主，保证民众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现，保障公民通过多种途径参与立法活动。

　　建立健全法律工作者和理论研究人员相结合的专家咨询论证制度。法律法规规章草案涉及其他部门职责的，要充分听取相关部门的意见;涉及地方的，要听取地方的意见;而且，立法要符合经济社会发展规律，从实际出发，合理规定公民、法人和其他组织的权利与义务，科学配置国家机关的权力与责任。

　　进一步发挥人大及其常委会、政府法制机构在行政立法中的主导作用，克服行政立法过程中的部门本位主义和地方保护倾向，积极探索开展行政立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估等工作。

　　加强对法律、行政法规、规章和规范性文件的清理，对于建设法治政府具有重要意义。对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的法律、行政法规、规章、规范性文件，要及时修改或者废止，并建立法律、法规定期清理制度;规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年定期清理一次的制度要切实贯彻执行。

　　行政立法是行政执法的前提，但行政执法是行政立法的目的和落脚点。通过行政法律规范在实际生活中的实施，才能实现行政立法的目的并检验行政立法的质量，找出不足加以完善。因此要把行政立法与行政执法结合起来，围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，做好立法规划，使立法内容明确具体，可操作性强。立法工作要针对改革发展稳定的新问题，反映经济社会发展的新要求，及时回应人民群众的新期待，防止立法滞后，并综合运用制定、修改、废止、解释、备案审查等多种形式，考虑法律法规的相互衔接。

　　此外，还要强化对法律的审查特别是法规、规章的备案审查，做到有件必备、有错必纠。重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，搞地方或行业保护、部门本位等内容的法规、规章的备案审查工作。对有关机关提出的对法规、规章的违宪违法审查要求和其他机关、团体、单位以及公民提出的对法规、规章的违宪违法审查建议，要按照有关规定认真研究办理。

　　更加注重发挥立法在国家行政管理中的重要作用

　　当前我国国内外环境更为复杂，挑战增多。由于各级行政机关全面履行政府职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理和公共服务，都必须依法进行，因此行政立法的任务繁重。行政法与其他法律部门一样，本身不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的，随着经济发展、社会进步，行政立法也必须完善。社会主义法律体系形成后，行政立法工作不但没有停止，相反，还要不断加强和改进。

　　法律规范具有规范、指导和保障等功能。一方面，法律来源于实践，立法工作应当及时将改革发展实践中出现的社会关系和实践经验加以确认和规范。另一方面，本着解放思想、实事求是的原则，对经济发展、社会改革中的重大决策，有的可以先立法后行动或先行试点，取得经验后再实施;通过制定法律、法规设定价值目标，引导实践、推动改革、促进发展，并通过立法调整关系、凝聚共识、协调利益、整合资源。

　　按照有利于激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义的要求，重点要加强有关完善经济体制、改善民生的立法，发展社会事业，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律法规的及时性、科学性和可操作性，特别是要加强和完善调整行政主体、规范行政行为、加强政府自身建设等立法，规范政府架构和权力运行，依法推进法治政府建设。同时，努力做到立法决策与改革决策同步，增强立法服务改革发展的能动作用，并不断适应形势任务的发展变化，适时修订有关法律、法规和规章。

　　另外，要妥善处理立法与行政改革创新的关系，既坚持法定原则，不突破宪法和法律的规定去搞改革，又大力推进改革并先行试点，避免以不完善的制度否定改革。

　　按照全面推进依法行政、建设法治政府的需要，要坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革创新的精神，又要有计划、有步骤地推进立法工作。随着经济社会的发展，需要不断完善立法体制，在总结实践经验的基础上，研究法律、行政法规、地方性法规和规章的调整范围和相互界限，特别是要认真研究中央与地方立法职权的合理配置和科学划分以及职权立法、授权立法、较大的市立法、民族自治地方立法、经济特区立法中的问题;在立法程序方面，要进一步细化和规范立项、起草、审议、决定、公布、备案审查以及清理、立法前论证、立法后评估、解释等各个环节的程序，促进立法质量不断提高。

　　(作者为国家行政学院法学部教授)