西藏自然条件艰苦、经济基础薄弱、宗教影响很深，与沿海和中部的广大汉族为主的居住区相比，西藏基层社会治理更为复杂，且富有鲜明的民族特点。西藏的稳定在于基层的稳定。改革开放以来，西藏基层治理结构不断完善，管理不断科学化，归纳分析这一演进轨迹及主要特征，推进西藏跨越式发展和长治久安，确保实现到2020年西藏同全国一道全面建成小康社会，具有重要的理论意义和现实意义。 

　　一、改革开放初期社会治理结构的变化 

　　十一届三中全会以后，中共中央根据国际国内形势和西藏具体区情，两次召开西藏工作座谈会，对西藏实行休养生息经济政策，制定了一系列有利于西藏发展的特殊政策和灵活措施，对促进西藏的改革开放和现代化建设起了重大作用。西藏政治经济局势平稳，驶上了发展的快车道。1987年以后，国内外的分裂主义分子为实现“西藏独立”，在西方反华势力的支持下，在拉萨一再掀起骚乱。1987年9月，拉萨街头发生了1959年以来第一次公开的民族分裂活动。1989年3月，拉萨再次出现严重骚乱，破坏了西藏的稳定，中共中央果断采取措施。人民解放军根据国务院的戒严令在中央军委、成都军区的指挥下，进入拉萨市区执行戒严任务，迅速控制了局势，西藏人民的宁静生活得以恢复。 

　　1.加强基层党组织和基层配套组织，为安定的社会环境保驾护航 

　　第三次西藏工作会议指出，要保证中央大政方针在西藏的全面贯彻落实，首先要抓好党政建设。西藏基层党组织和基层政权，在改革、发展和维护社会稳定中发挥了战斗堡垒作用。[1]西藏基层条件艰苦，社会发育程度很低，发展难度高。改革开放初期，面临基层组织力量不强、基础工作薄弱、干部基本能力参差不齐等实际情况。一些边远地区村级组织尚不健全，农村妇女党员少。改革开放后，党的组织体系进一步健全，基层党组织覆盖面和工作覆盖面进一步扩大。 

　　西藏地区的人口密度很低，直到1990年全区平均仅为1.8人/平方公里，[2]这给基层治理工作带来了难度。此外，基层党组织所面临的情况复杂，农牧民党员中普遍存在党员信教的现象，宗教意识抬头。改革开放后，西藏地区基层党建工作抓住了坚持从实际出发这一要点，使得党员队伍和干部队伍从小到大、由弱到强，不断发展壮大。 

　　党的核心领导作用不断得到强化，为西藏的全面建设提供坚强组织保证和人才支持。农牧区党员队伍进一步发展壮大，党员队伍在数量上递增，党员队伍年龄、性别、文化等结构得以优化。西藏基层党组织在发展和培养党员过程中形成了一套有效的工作机制。在发展党员时，坚持标准、严格手续成为共识，此外，注重吸收素质好、年纪轻、有文化的农牧民群众。在培养时，贯彻落实“三培养”，即：把农牧民党员培养成致富能手、把致富能手培养成农牧民党员、把农牧民党员中的致富能手培养成村干部。这些致富能力强的党员干部能够带领农牧民致富，发挥示范作用，产生良性循环。党组织的凝聚力、战斗力、号召力和党员干部队伍的生机活力进一步增强，为推进跨越式发展和长治久安提供了坚强的组织保证。 

　　在基层党员干部教育培训方面，各级党组织努力探索使党员长期受教育的教育机制，坚持把教育培训作为提高基层干部能力和素质的重要途径。各地区以各级党校为主阵地，加大党员干部教育培训工作力度。通过培训，农牧区党员干部的理想信念进一步坚定，党性修养得到提高，组织纪律性进一步增强，党员干部的精神面貌显著改观，广大党员干部在维护农牧区基层稳定、发展农牧区社会经济方面充分发挥了共产党员的先锋模范作用和基层干部的“主心骨”作用，建立了一支政治硬、能力强的农牧区党员干部队伍。 

　　基层配套组织也日益完备，作用得到发挥。改革开放以来，进一步加强团委、妇联、工会等配套组织建设，支持配套组织在基层党组织的领导下积极开展工作，充分发挥组织在维护社会稳定、调动群众积极参与建设中的重要作用，从而在全区基层组织中建立起以党组织为领导核心，其他配套组织齐全，各司其责、相互配合，共同发挥作用的基层组织格局。如西藏妇联经过发展，拥有了比较健全的基层组织系统。在自治区政府、拉萨市政府及各地区政府中均设有妇女儿童工作委员会，负责协调有关部门做好妇女儿童权益保障工作。1993年，西藏妇女参加换届选举的比例为91.6％，与男子参选比例相同。[3] 

　　2.提升基层党组织在新形势下的执政能力，逐渐完善村民自治 

　　西藏基层治理的一大特点是始终面对西藏分裂势力的存在和长期受到中印边界问题的外部干扰，这些都一定程度地影响着西藏的发展。基层党组织的执政能力是党的整个执政能力体系中的重要组成部分，对于西藏来说，基层党组织的执政能力更是关系到西藏经济社会发展稳定的大局。改革开放后，西藏基层党组织的功能发生了变化，更加关心群众需要什么，狠抓班子自身建设，扎扎实实为群众办实事。基层党组织书记队伍建设和村居“两委”班子建设得到加强。充实了一大批政治立场坚定、坚决跟党走，在群众中威信高、能力强的“两委”班子成员。这些班子成员以自己的实际行动带动群众增收，使农牧民群众生产、生活条件得到很大改善，无形中团结了群众，坚定了群众跟党走的信心和决心。基层组织逐渐成为农牧区稳定发展的“主心骨”。 

　　提升基层党组织的执政能力，重视汉族和其他少数民族干部提拔、任用工作十分重要。正如邓小平所指出的：“少数民族地区工作能不能搞好，关键是干部问题。要树立一个选拔民族干部的标准，注意培养和选拔少数民族干部。”[4]1980年4月，中共中央考虑到西藏的特殊情况、总结过去的经验，在《关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》中指出，“发展西藏建设，仍然应该主要依靠西藏党政军和各族人民，艰苦创业，共同努力”“要大力培养藏族和其他少数民族干部，积极帮助他们把建设西藏的主要责任承担起来”。[5]在这些精神的指导下，自治区党委按照《民族区域自治法》的规定，在各级党政机关配备了少数民族领导干部。1985年，在国有企业改革中，也提出培养和造就一批有社会主义觉悟、会经营管理、具有一定文化和技术水平的少数民族专业干部。到1991年，全区有藏族和其他少数民族干部3.7万余人，占全区干部总数的66.6%以上。基层民族干部的培养尤为迅速，到1998年，在区、地（市）、县（区）三级领导骨干中，藏族和其他少数民族干部分别由1981年的63.5%、40%、46.6%上升为78%、67%、62%。[6] 

　　在基层民主方面，1993年，《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉（试行）办法》颁布以后，西藏农村开始推行村民自治制度。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》出台，全国农村村民自治制度进入了一个新的发展阶段。1999年10月，西藏自治区政府颁布《西藏自治区村务公开民主管理实施办法》，村民自治制度逐渐完善。村民自治与民族区域自治制度相结合，推动西藏农村基层治理的发展，更能把国家对农业、农村和农民的财政投入用到实处，充分发挥这些资金的效益，使农民真正受益。实施村民自治制度以后，西藏农村基层党政组织出现了一些变化。村级组织更加注重基层服务，有文化、懂经营、会管理的新型能人受到尊重。按照村民自治的原则，根据农牧民的收入水平、承受能力和具体要求，村委会不搞强迫命令，赢得了农牧民的信任，在村落事务的管理中更加发挥主导作用。 

　　3.宗教管理工作进一步深入 

　　改革开放后，如何逐渐完善与社会主义社会的发展相适应的宗教管理体制，成为一个重要问题。在宗教场地修复和建设上，中央、自治区人民政府积极拨款，群众捐资，多方筹资开展了寺院维修活动。1985年12月，自治区人民政府发出通知，宣布从1996年开始恢复在拉萨大昭寺内举行的祈祷大法会。[7]同时，西藏陆续恢复了各教派各类型宗教节日40余个。在寺庙管理上，1985年开始，十世班禅在扎什伦布寺进行社会主义条件下寺庙管理试点工作。扎什伦布寺创建了寺庙民主管理委员会，成员由全体僧众民主选举，逐步制定了各项制度，在集体领导、分工负责的原则下，民主管理委员会各职能小组按照各自的职责范围和权限，开展工作。1989年3月拉萨严重骚乱后，宗教自由政策并未改变，藏传佛教特有的活佛转世制度，作为全面落实宗教信仰自由政策的一项内容得以恢复。1992年，中央人民政府批准认定藏传佛教噶举派第十七世噶玛巴活佛。1995年12月，第十一世班禅坐床典礼举行。[8] 

　　1989年3月拉萨严重骚乱暴露出来的宗教治理问题（达赖集团分裂分子以少数寺庙作为据点进行活动，造成个别地方局势的不稳定时，基层政权就十分被动）亟须解决。基于基层社会出现的新情况，西藏开始探索有效的寺庙管理模式，依法加强对宗教事务的管理。先后制定了一系列针对性较强的管理措施，逐渐形成既要统战也要依法管理的思路。如各寺庙私下乱收僧尼，这些僧尼来源于当地农牧民的子女，年轻劳动力的减少会影响当地农牧民的生产和生活，自治区针对这种现象实行严格的寺庙定员。 

　　二、第四次西藏工作会议后西藏基层治理的夯实 

　　进入新世纪，西藏处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史起点上。中央于2001年召开第四次西藏工作座谈会。座谈会强调：西藏的发展和藏族同胞的命运，历来与祖国和中华民族的命运紧紧联系在一起。全党同志必须站在党和国家工作大局的战略高度，扎扎实实地做好新世纪的西藏工作。[9] 

　　1.强化基层班子的领导功能 

　　第四次西藏工作会议之后，优化基层班子结构，强化领导功能成为夯实党基层组织的重点工作。一是配齐乡村两级班子成员，并为每个乡镇，特别是偏远乡镇配备纪检、组织、宣传、统战、宗教工作专职干部。提高乡镇（街道）干部整体素质，更加趋于年轻化、知识化。在配齐的基础上设岗定责，保证“人人有事干、事事有人管”，及时把不团结、不适应、不称职的个别乡镇干部调整下来。同时，教育干部抓好民主观念、市场观念和服务观念的学习，形成一支较高素质的基层领导班子队伍。如2006年，昌都地区138个乡镇党委换届后，班子成员的年龄结构、文化结构、性别结构、民族结构较换届前有了进一步改善。二是选优配强。乡镇党委书记、村（居）党支部书记队伍处在基层一线，都需要优秀干部，造就一支村党支部书记队伍是固本之基。大力推行村（居）党支部书记与村（居）委会主任“一肩挑”、班子成员交叉任职等，推进团支部书记、妇代会主任进班子或由班子成员兼任，村（居）党支部领导核心地位进一步强化。同时，下派干部到村任职，任职收到了实实在在的效果，密切了党群、干群关系，受到群众的普遍欢迎。 

　　2.通过村民自治增强基层政权的活力 

　　西藏地域辽阔，生产水平和农牧民的收入水平参差不齐，生活习惯和文化要求也各不相同。区党委通过引进人才、下派干部、定向培养和考录公务员等多种形式，察民情、顺民意、得民心。从2008年开始，西藏各地全面推开县直机关、乡镇包村工作，明确包村单位、包村干部的主要职责任务，包村干部包村开展工作时间都在4个月以上，帮助村级组织解决了一些实际问题，受到了群众的普遍欢迎。[10]宣传党的政策，办实实在在的事情，树立党员干部的光辉形象，得到基层群众的尊重、喜爱。全心全意保稳定，一心一意谋发展。 

　　以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度得到了完善。在村民自治过程中，举凡村里重大事项或村民切身利益的问题，如劳务输出、耕地和草场管理、集体项目的承包方案等，均要经过全体村民会议或村民代表会议讨论，村民参与管理和决策的主人翁地位得到真正落实。2008年，西藏74个县（市、区）、683个乡镇的5746个村委会全部开展了村民自治。全区95%以上的村委会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约，基层政权的活力得以展现。[11] 

　　3.进一步夯实基层治理的干部基础 

　　西藏的实际情况是群众困难多、困难群众多，帮助困难群众、解决群众困难，必须密切党群、干群关系，促使党员干部走村串户，听民声、知民情、解民忧、办民事，重视发展农牧区经济、增加农牧民收入，也是基层党组织功能多元化的方法之一。2005年，那曲地区全面开展在全地区开展“千名干部下基层”活动，各驻乡镇工作组重点抓好了宣传教育、调查研究、理思路定规划、扶贫济困、办实事好事、结对子帮扶、加强基层建设等方面的工作，促使基层广大干部群众进一步提高了思想认识。这些措施的实施，极大地改变了西藏基层党组织的面貌，使农牧民群众享受到了更多的实惠。 

　　大力培养基层藏族和其他少数民族干部。2006年，通过公开考录途径，公开考录961名乡镇公务员、乡镇小学教师等，其中少数民族773人，占80.4%。在数量稳步增长的同时，不断提高少数民族干部的综合素质，特别是注重从农牧民中的致富带头人、技术能手、退伍军人、回乡初高中毕业生和外出务工经商且愿意回村工作的人员中选拔村居干部。截至2010年底，藏族等少数民族干部已达到7.7万人，占干部总数的70.03%，县乡两级中的民族干部更是达到81.6%，形成了一支以藏族干部为主体、藏汉等干部结合、各民族干部团结奋斗的干部队伍。注重吸收、培养西藏本土科技人才，青藏铁路修建期间，西藏自治区、铁道部等部门在各专门院校，共培养藏族铁路技术人员500多人。其中的很多人成为西藏第一代藏族铁路工人或管理人员。 

　　三、第五次西藏工作会议后西藏基层治理的细化 

　　西藏基层治理的关键，在于推进城乡基层社会管理和公共服务的体制机制创新，实现城乡治理的一体化。党中央及时调整西藏工作的政策和策略，2010年1月18日至20日，中共中央、国务院召开的第五次西藏工作座谈会第一次概括了西藏经济社会发展的阶段性特征，第一次科学判断了西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾。会议指出，西藏特点的发展路子，以经济建设为中心，以民族团结为保障，以改善民生为出发点和落脚点，紧紧抓住发展和稳定两件大事。[12]西藏自治区政府积极贯彻落实座谈会精神和中央领导同志一系列重要指示，着力抓基层、打基础。整体来说，西藏局势持续稳定，国民经济高速增长，经济发展快速，社会经济跨越式发展。 

　　1.与时俱进地夯实党的基层组织 

　　西藏80%的人口分布在农牧区，农牧区基层党组织建设直接关系到战斗堡垒作用的发挥，关系到基层和全区的稳定。经过“3·14”事件，自治区党委、政府进一步认识到与时俱进地夯实党的基层组织的重要性，确保党在基层的领导权在于将重心下移到农牧区，特别是不稳定因素较多、经济发展滞后的村，党的基层组织和党员的重要作用更加凸显。基层党委在加强农牧区基层党组织建设，不是单纯地就党建抓党建，而是把基层党建工作置于西藏当前形势的大背景中加以认识和思考，深刻理解反对分裂、维护稳定、促进发展的重要意义，把基层党建工作放到全区工作大局中去谋划和部署，正确把握了西藏基层党组织建设方向，夯实反分裂斗争的组织根基。 

　　“3·14”事件后，随着反分裂斗争形势的不断尖锐化、复杂化，党的基层组织战斗力、凝聚力的建设更为重要。西藏坚持提高基层党员干部素质，把党员的思想政治建设放在首位，深入开展爱国主义教育、社会主义法制教育、民族团结教育、马克思主义教育和中央关于新时期西藏工作指导思想和一系列方针政策的学习，为基层发展稳定奠定了坚实基础，使各项工作有思路、有方法、有步骤地进行。 

　　自治区党委提出了对各级党政组织和广大党员干部的工作要求，要求划清群众有宗教信仰自由和共产党员不得信仰宗教的界限。明确教育广大党员，尊重信仰自由，不等于共产党员可以等同于普通群众，要始终明确共产党员不得信仰宗教是严肃的政治纪律。这是根本的政治是非问题。同时，向广大人民群众讲明反分裂斗争的性质，提出明确的要求，真正有效地发挥人民群众在稳定西藏局势中的作用，使基层党组织最大限度地发挥战斗堡垒作用。 

　　2.进一步增强基层党组织反分裂、维稳定的战斗力 

　　建立健全基层维稳工作机制，必须依靠基层党组织和基层党员干部。在党员培养方面，村党支部注重将平时思想主动积极、有进取心的村民培养成入党积极分子，特别注重深入了解入党积极分子的基本情况，对培养对象进行有重点、有针对性地教育培养。如山南地区各县摸清本乡镇种养大户、科技示范户和工商业主等致富带头人基本情况，从中遴选出思想觉悟高、群众基础好的致富带头人，将其作为培养对象，并制作致富能手档案卡。至2010年底，自治区共有党员总数达到20.8万人，其中农牧民党员9.8万人，占全区党员总数的46.8%。[13] 

　　农村基层党组织和党员坚持把反对分裂、维护稳定摆在工作的首位，更加注重排查、调研、处理、解决各类安全隐患和矛盾纠纷，帮助群众深入了解党和国家的惠民政策，坚定爱党爱国爱社会主义的理想信念，督促指导群众要健康生活，教育青少年要热爱祖国、热爱家乡、热爱民族大团结等主题思想教育，为有效维护基层和谐稳定作出了积极贡献。如昌都地区农村基层党组织和广大党员带头揭批达赖分裂集团的反动本质，带头移风易俗，推动形成健康向上的社会风气。 

　　3.基层党组织紧扣发展稳定大局，功能更为多元 

　　第五次西藏工作会议后，基层党组织不仅在维护地方稳定方面起到核心作用，在发展城镇化、带领群众致富方面也发挥了领头羊的作用，坚定了广大农牧民群众跟着共产党走的决心。抓基层，打基础，服务群众是根本。用看得见的身边实事，坚定基层村民跟党走才能过上更加美好生活的信心，使大家更加自觉地团结在基层党组织周围，共同发家致富。基层党组织功能的多元化首先从“两委”班子入手，加强基层组织建设，把致富能手吸收进“两委”班子，带领群众大力发展村集体经济，以村集体经济带动群众增收致富。 

　　西藏自治区不断加强和健全农牧区各级党组织建设，基层党组织机构的软硬件基础全面加强，工作水平全面提升。党的基层组织覆盖面持续扩大，延伸到各个领域、各个行业，着力向新领域覆盖、向新组织覆盖、向新群体覆盖。在全区5200多个行政村和192个社区居委会建立了党组织，实现了党组织在农村、社区的全覆盖和党的工作在西藏社会的全覆盖。截至2010年底，全区共有基层党组织1.2万多个。[14]同时积极探索把党组织建在产业链、行业协会和各种联合体上，或建在农（牧）民工党员相对集中的地方等。 

　　总而言之，改革开放后的经验表明，西藏在应对工业化、市场化、城镇化、信息化、民主化、国际化全面发展的机遇和挑战时，只有着眼基层，进一步转变工作理念，打基础，惠民生，才能满足跨越式发展的要求。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央深刻洞察国际风云变幻，深入研究党和国家事业发展对民族工作提出的时代命题，2020 年实现西藏同全国一道实现全面建设小康社会的宏伟目标，是可以预期的。 

　　[1]《中共中央国务院召开第三次西藏工作座谈会》，《人民日报》1994年7月27日。 

　　[2]张天路：《西藏人口的过去、现状与前瞻》，《中国人口科学》1994年第2期。 

　　[3]西藏自治区人民政府新闻办公室编印：《西藏自治区妇女境况》白皮书。 

　　[4]《邓小平思想年谱（1975~1997）》，中央文献出版社1998年版，第199页。 

　　[5]中央文献研究室、国务院宗教事务局：《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社2014年版，第153页。 

　　[6]《西藏大力培养和使用少数民族干部硕果累累》，《人民政协报》2007年12月18日。 

　　[7]《当代中国的西藏》（上），当代中国出版社1991年版，第403页。 

　　[8]《西藏自治区概况》，民族出版社2009年版，第594页。 

　　[9]《中共中央国务院召开第四次西藏工作座谈会》，《人民日报》2001年6月30日。 

　　[10]《西藏自治区创新农牧区基层党组织建设》，中国共产党新闻网，2010年10月24日，http://dangjian.people.com.cn/GB/135534/137244/13574929.html。 

　　[11]《西藏5746个村委会全部开展村民自治》，中新网，2011年5月20日，http://www.chinanews.com/df/ 

　　2011/05-20/3053800.shtml。 

　　[12]《中共中央国务院召开第五次西藏工作座谈会》，《人民日报》2010年1月23日。 

　　[13]《我区党员队伍不断壮大》，《西藏日报》2011年6月30日。 

　　[14]《打牢党执政的组织基础》，《西藏日报》2011年11月7日。