社会救助是国家和社会对陷入困难和不幸中的公民给予款物接济和帮助的一种政策或制度。社会救助思想，简而言之，就是人们对社会救助的价值、社会救助的主客体、社会救助的途径等一系列问题的认识。时代在变化，人们的社会救助思想也随之变化。中国共产党从成立以来，对社会救助的认识，因时代及其政治主张的不同呈现出阶段性特点。从制度创新的视角看，党的社会救助思想，经历了从民主革命时期认为依靠社会革命推翻旧制度“一揽子解决”到社会主义革命和建设初期认为社会主义制度确立后就能根本解决再到改革开放后认为只有根本社会制度加上社会保障制度创新才能有效解决社会救助问题的历程。 

　　一、推翻旧制度的革命是解决社会救助问题的根本出路 

　　民主革命时期，在马克思主义指导下，中国共产党逐步认识到，近代中国积贫积弱的原因是旧的社会制度造成的，要想救中国，必须推翻旧的社会制度。因此在专门探讨社会救助问题时，高举革命大旗的中国共产党也贯穿了通过革命“一揽子解决”的思路，将根本社会制度的变革看作是社会救助的核心内容。 

　　首先认为弱势人群的生存困境主要是旧的社会制度造成的。社会救助包括对生理性弱势群体、社会性弱势群体的一般救助和对自然性弱势群体的灾害救助。对于一般社会救助对象的成因，此时期中国共产党领导人大都这么认为。李大钊在1919年1月《新自杀季节》一文中指出，“那些因不耐冻饿”等自杀的现象“只应从社会制度上寻找他的原因”[1]。1924年，他在《中国的内战与工人阶级》一文中更确切地指出，是“帝国主义的沉重压迫”和国内的“军阀”统治导致“农民丧失了土地，绝大多数产业工人饱受着失业之苦”。[2]抗日战争时期，毛泽东在《中国革命和中国共产党》中，更明白无误地指出，“中国的殖民地和半殖民地的地位，造成了中国农村中和城市中的广大的失业群。在这个人群中，有许多人被迫到没有任何谋生的正当途径，不得不找寻不正当的职业过活，这就是土匪、流氓、乞丐、娼妓和许多迷信职业家的来源”。[3] 

　　对于民国以来我国灾荒的频发和灾民的频现，1930年毛泽东在《星星之火，可以燎原》一文中认为，原因之一是帝国主义和中国反动政府的统治造成了“普遍于全国的灾荒和匪患，使得广大的农民和城市贫民走上求生不得的道路”[4]。1934年9月，中共中央的政治理论机关刊物《斗争》第72期发文《发动水灾旱荒斗争的提纲》表达了同样的思想：灾荒的发生“完全是国民党统治的赐予，是豪绅地主的非人剥削以及帝国主义加紧侵略的结果”。 

　　党对弱势群体的这种归因，是近代中国根本社会制度造就积贫积弱的客观事实在党的领导群体主观世界中的反映，是在马克思主义指导下得出的结论，是正确的、深刻的。但灾民的成因必有自然因素，生理性弱势群体的成因必有先天生物性因素。当时中国共产党人很少提及这一点，当时出于社会革命的目的可以理解，但不能说认识没有瑕疵。 

　　其次认为解决弱势人群的生存困境主要靠社会革命以摧毁旧的社会制度。1919年李大钊认为救助妓女，“根本解决的办法，还是非把这个社会现象背后逼着一部分妇女不去卖淫不能生活的社会组织根本改造不可”[5]。1921年毛泽东也认为社会问题的解决，“社会政策，是补苴罅漏的政策，不成办法”，“激烈方法的共产主义，即所谓劳农主义，用阶级专政的方法，是可以预计效果的，故最宜采用”[6]。李达也认为：“社会问题的解决，就不能不借阶级对抗的形式表现出来”，无产阶级“要解决社会问题，自身若不取得政权，是不能达到目的的，这就是各国社会革命的由来”。[7]就当时三座大山压顶的形势，共产党人将变革剥削制度作为社会救助的根本出路，无疑是正确的。但一些共产党人甚至认为解决灾荒问题的根本手段也是社会革命，如1931年党的机关报《红旗周报》第17期明确指出“只有推翻帝国主义与国民党的统治，建立苏维埃政权，这一灾荒问题才能得到根本的解决”，这就忽视了自然因素，是有失偏颇的。另外早期共产党人因为坚持社会革命而排斥社会政策，也是有罅漏的。如1921年蔡和森就在《马克思学说与中国无产阶级》一文中痛斥资产阶级“设贫民学校”和“慈善事业”是“买工人欢心”，“使工人阶级感怀恩惠”，是贿买无产阶级的防止社会革命的手段。[8]直到建立根据地局部执政之后这种观念才有所改变。 

　　建立根据地局部执政后，根本救助的社会革命不可能马上成功，对于根据地无以为生的群体，党又广泛探索社会政策以应对。首先是奉行拿来主义，中国传统的救助方式，如急赈或急救、节约、调粟、发动群众捐献等都拿来使用。其次是在马克思主义指导下创新救助方式。如提出了生产自救的思想。土地革命战争时期主张“尽量把有生产能力的难民群众切实调查，有计划有组织地去分配他们生产，组织生产合作社”；抗日战争时期党中央与毛泽东更突出强调“发展经济，保障供给”，救助体系的核心是生产自救。又如，主张大力防灾。中央苏区政府时期就积极倡导兴修水利、植树造林，以涵养水源和防治水土流失。再如，主张变革生产关系。主张通过建立劳动合作社、耕牛队、犁牛合作社等劳动互助社组织、开展合作运动来弥补生产资料和劳动力的不足。这些措施都是切合实际的，遗憾的是，由于当时处于革命时期，中国共产党人基本没能将这些社会救助实践上升到思想理论层面。 

　　二、社会主义制度的建立是解决社会救助问题的根本途径 

　　新中国成立后，中国共产党成为执政党，掌握了制度创新的主导权。新中国成立到改革开放前是党探索如何建立和建设社会主义的时期。此时期，中国共产党人认为，根本社会制度的置换——社会主义制度代替旧的剥削制度——是社会救助的根本途径。 

　　改革开放前，对弱势群体存在的原因，党仍然认为是旧的社会制度造成的，毛泽东认为帝国主义和国民党反动派的长期统治……造成了广大的失业群。刘少奇认为劳动人民陷入穷困的基本原因之一是外国的帝国主义和中国的封建地主、官僚、买办阶级在中国的长期统治。党和国家领导人的观点也反映到当时的社会救助法规中。1949年12月《政务院关于生产救灾的指示》中指出，是“帝国主义蒋匪帮”造成了灾害性弱势群体的出现和救灾工作的困难；1950年《政务院关于救济失业工人的指示》中指出，“城市中的广大失业群”，也是“由于帝国主义的长期侵略与国内反动势力的长期统治，使中国经济遭受了重大的破坏，农村日益贫困破产，民族工业不仅不能发展，而且日益衰落”所致。而且这种认识一直到改革开放前都居于主导地位。 

　　所以，根本社会制度的置换——社会主义制度的建立——被认为是社会救助的首要途径。毛泽东在建国前夕的《论人民民主专政》一文中高屋建瓴地把无产阶级与广大劳动人民利益实现的路径表述为，“使中国有可能在工人阶级和共产党的领导之下稳步地由农业国进到工业国，由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会，消灭阶级和实现大同。”[9]1950年刘少奇也指出：“共产党的观点从来就区别于那些慈善家的观点。土地改革的结果，是有利于穷苦的劳动农民，能够帮助农民解决一些穷困问题。但土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。只有农业生产能够大大发展，新中国的工业化能够实现，全国人民的生活水平能够大大提高，并在最后走上社会主义的发展，农民的穷困问题才能最后解决。仅仅实行土地改革，只能部分地解决农民的穷困问题，而不能解决农民的一切穷困问题。”[10]1953年毛泽东也提出“搞农贷，发救济粮……等等，这些都是好事。但是不靠社会主义，只在小农经济基础上搞这一套，那就是对农民行小惠。……不靠社会主义，想从小农经济做文章，靠在个体经济基础上行小惠……解决国计民生的大计，那真是‘难矣哉’！”[11] 

　　在这里，党的领袖们提出了发展生产、由农业国变成工业国是解决包括社会救助问题在内的民生问题的重要手段，但包括社会救助问题在内的民生问题只有社会主义制度建立后才能根本解决。这种认识的根源是传统社会主义观和苏联社会主义实践：社会主义就是公有制，就是泛福利、平均主义的分配制度等。在这种制度下，没有失业等造成的弱势群体问题，没有贫富差距造成的相对贫困问题。所以社会主义制度的建立是解决社会救助问题的根本途径。 

　　这种认识的核心思想“只有社会主义才能救中国”毫无疑问是非常正确的。但是社会主义建立后就能彻底解决社会救助问题的想法又是不现实的。因为任何社会只要是在发展，就会产生社会结构本身各部分的发展失调问题，从而导致某些社会问题的产生。社会主义同样如此。1956年社会主义制度建立后的实践证明了这一点，泛福利、平均主义的分配制度等使得失业问题由显性变成隐性、生产效率普遍不高、经济社会发展缓慢。这些制度设计最终使得人们普遍贫穷，自然不能从根本上解决社会救助问题。 

　　那么，对于按照传统社会主义观不该有而现实中确实存在的弱势群体问题如何应对呢？在新中国成立后的前30年，党和政府除了将上述根据地时期的临时解决方法拿来应急，还进行了具体救助制度的创新，建立了灾民救助制度、农村五保制度，城市贫民和孤老残幼的救助制度。以农村五保制度为例，1956年6月《高级农业生产合作社示范章程》中规定：“农业合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，在生产上和生活上给予适当安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”五保制度由此建立。五保制度建立后，政府和社会对五保老人采取了分散供养为主、集中供养为辅的措施，五保户大部分在生产队的资助下，由亲友或同村社员分散供养起来，一小部分由敬老院集中供养（参见下表河北省集中供养的情况）。改革开放前五保制度的实施虽然深受“大跃进”、“文化大革命”等政治运动的影响，但对农村五保户的生活还是发挥了重要的保障作用。可惜这些制度创新在党的社会救助思想中没有能获得应有地位。 

　　1958—1977年河北省集中供养五保老人统计表

　　资料来源：本表数据由《河北省志•民政志》第401—403页统计得出。 

　　三、社会救助问题的解决需要各层次社会制度的改革、建设和创新 

　　按照传统社会主义观建立的社会主义效率不高，影响了生产的发展，也影响了中国的脱贫，所以社会主义制度还需要自我完善，还需要通过改革继续进行制度创新以促进生产的发展，从而改善民生。 

　　“文革”结束后，党中央直面中国的贫困。邓小平不仅多次谈到中国的贫穷问题，还反复强调贫穷不是社会主义、发展太慢不是社会主义，并从制度的视角思考解决贫困问题的途径：“如果现在再不进行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[12]在邓小平的呼吁下，依靠社会主义制度的改革和创新解决中国的贫穷问题逐渐成为此时期党中央的共识，中国的改革开放就这样开始了。 

　　改革开放后的党中央领导集体都坚持通过改革使我国的社会主义走上生产效率高、发展速度快的新路，通过发展解决弱势群体问题。邓小平明确指出“发展是硬道理”，江泽民也指出：“实现改革开放是社会主义中国的强国之路，是决定当代中国命运的历史性决策。”[13]他还在党的十六大报告中指出必须把发展作为党执政兴国的第一要务。胡锦涛在十七大上进一步指出“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路，只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国”。他还在“发展是硬道理”和“发展是执政兴国第一要务”的基础上提出科学发展观。这些通过宏观的根本社会制度的改革促发展的理念，使得中国经济快速发展，中国的贫困问题大大减少。从1978年到2000年，人民的生活水平大大提高，中国农村未达到温饱的贫困人口由2.5亿减少到3000万人。许多弱势群体的生活问题相应得到解决。 

　　改革使经济发展了，但却不能避免阵痛和新问题的产生。在改革的市场化进程中，市场经济优胜劣汰的竞争机制和产业结构的调整等多种原因导致社会贫富差距加大，贫穷阶层生活状况相对下降，甚至造成大量新的弱势群体出现。于是，党的领导集体认识到在改革和发展的制度设计中，经济领域不能一头独大，制度设计和创新既要为了发展考虑效率，还要为了弱势人群的生计而考虑公平：在通过改革进行经济领域的制度创新时，还要进行社会领域的建设和制度创新，于是，解决弱势群体问题必须创新包括社会救助在内的社会保障制度，成了“三个代表”重要思想和科学发展观的题中应有之义。 

　　1990年底党的十三届七中全会特别提出要“逐步完善社会保障体系”，“认真做好优抚工作和社会救济工作。”[14]1993年11月，党的十四届三中全会进一步指出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一，管理要法制化”。[15]也在该年，为了应对原有的和新出现的弱势群体问题，上海市率先在全国建立城市居民最低生活保障制度，标志着中国社会救助制度的创新拉开了序幕。1997年国务院颁发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，认为城市居民最低生活保障制度“是改革和完善传统社会救济制度、建立健全社会保障体系的重大举措”，决定在全国建立。1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着作为全中国范围的社会救助制度之一的城市居民最低生活保障制度正式建立。21世纪初，党的特别重视将社会救助制度建设与创新推进快车道，农村新五保、农村“低保”和医疗救助等社会救助制度相继建立。2007年，“全国各项社会救助制度覆盖的救助对象总数超过1亿人，其中6000多万人次受灾群众得到灾害应急性救助，6000多万城乡特殊困难群众得到经常性救助。”[16]因此，社会救助制度创新在中国共产党社会救助思想中占据越来越重要的地位。2007年党的十七大不仅指出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系；而且明确要健全社会救助体系。2012年，中共十八大给社会保障的定位是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，提出要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系；并强调要完善社会救助体系。在党和政府的推动下，社会救助制度逐步实现了规范化、体系化。 

　　十八大以来，党中央、国务院把社会救助事业发展纳入深化改革和依法治国的总体部署，对社会救助制度的建设与创新提出了更高要求，特别关注社会救助制度的法制化工作。2013年10月底国务院总理李克强主持召开国务院常务会议专门讨论建立健全社会救助制度问题，会议认为，“建立健全社会救助制度，事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排。……这对于推进市场化改革，促进社会公正，使全体人民共享改革发展成果，具有重要意义。”明确了当前社会救助制度的定位以及建设与创新社会救助制度的原则和重要意义。会议还强调，“要以法治方式推进社会救助制度建设，立足国情、借鉴国际经验，抓紧把已有的成功做法上升为法规制度。”此次会议的“法治思维”推动了社会救助立法工作的步伐。2014年2月21日国务院终于正式将酝酿多年的《社会救助暂行办法》以中华人民共和国国务院第649号令的形式公布。该《办法》第一次以行政法规的形式，将已有的包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等成功的社会救助做法上升为稳定的法律制度，为中国的社会救助确立了制度方位、法律保障和努力方向。 

　　结语 

　　综观95年来党的社会救助思想的发展，从制度创新视角看有如下特点： 

　　（一）党对社会救助概念的理解呈现出广义和狭义相结合的趋势，对社会救助途径的把握呈现出宏观和微观相结合的趋势。民主革命时期和改革开放前，党特别强调了民族解放和社会主义制度取代旧的剥削制度对社会救助问题的决定性意义。在党的救助思想中，推翻旧制度的革命与社会主义制度的建立，既是社会救助的政治前提，又是实现社会救助的根本途径，反映了对社会救助概念理解的广义性和解决社会救助问题的宏观视野。改革开放后，党不仅认识到宏观层面社会主义制度自我完善和发展是社会救助的前提和基础，而且深刻认识到微观层面社会救助制度自身创新和建设的重要意义，将广义和狭义的社会救助概念、宏观和微观的社会救助路径统一到自己的社会救助思想体系中，反映了党更为广阔和综合性的理论视野。 

　　（二）党的社会救助思想有鲜明的时代特征。民主革命时期，中国革命如火如荼，这一背景使得党将社会救助与推翻旧制度的革命斗争密切地联系在一起。新中国成立后，党相继领导了社会主义制度的建立、建设和改革，社会救助思想也与社会主义计划经济体制的建立和改革、社会主义市场经济体制的建立和发展等制度变迁紧密联系，与时俱进。首先，党的社会救助思想深深植根于其领导的中国革命和建设的实践过程，在中国革命和建设过程中逐步确立，反过来又折射出了中国革命和建设的历史进程。其次，作为革命党和执政党的中国共产党的社会救助思想是它对现代中国不同时期社会主要矛盾与任务积极回应的结果。鲜明的时代感，是其社会救助思想区别于其他学术派别社会救助思想的显著特征。 

　　（三）党的社会救助思想的理论基础是马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系。研究中国社会保障（包括社会救助）的一些学者，认识到了马克思主义、毛泽东思想是改革开放前党的社会保障思想的理论基础[17]，笔者深以为然。同样，笔者认为改革开放后党的社会救助思想也是以中国特色社会主义理论体系为理论基础的。正是以中国特色社会主义理论体系为指导，社会救助被赋予了推进市场化改革、促进社会公正、使全体人民共享改革发展成果的重要意义，在依法治国、加强以民生为重点的社会建设格局中社会救助制度建设和创新一步步得到推进；《社会救助暂行办法》的颁布和实施，是中国共产党成立95年来特别是改革开放以来其社会救助思想理论的重要结晶。今后，在中国特色社会主义理论体系的最新成果——“四个全面”战略思想的指导下，社会救助，作为全面建成小康社会的重要内容之一，必将在全面深化改革、全面依法治国的过程中进入制度建设和创新的新时期，中国共产党社会救助思想也必将因此而得到进一步发展。 

　　从制度创新视角回顾党的社会救助思想历程，我们得到的现实启示是： 

　　第一，弱势群体问题的永恒性，决定了政府和社会对社会救助问题的回应、解决社会救助问题的有关制度的建设和创新是一个长期的过程，不可能一蹴而就。 

　　第二，经济发展水平、财富的多寡与弱势群体问题的解决程度并不必然成正比，必须充分认识到作为社会财富再分配途径的社会救助制度建设在解决弱势群体问题方面的重要意义。 

　　第三，解决弱势群体问题时，社会救助制度建设和创新绝不能是孤立的，它必须融入政治、经济和社会等领域的制度建设与创新中。 

　　（作者为北京联合大学马克思主义学院教授） 

　　[1]《李大钊全集》第2卷，人民出版社2006年版，第273页。 

　　[2]《李大钊全集》第5卷，人民出版社2006年版，第33页。 

　　[3]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第645—646页。 

　　[4]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第101页。 

　　[5]《李大钊全集》第3卷，河北教育出版社1999年版，第214—216页。 

　　[6]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第2页。 

　　[7]《李达文集》第1卷，人民出版社1980年版，第549页。 

　　[8]《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1985年版，第318页。 

　　[9]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1476页。 

　　[10]《建国以来刘少奇文稿》第2册，中央文献出版社2005年版，第231、232页。 

　　[11]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第302页。 

　　[12]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150页。 

　　[13]《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第4页。 

　　[14]《中共中央十三届四中全会以来历次全国人民代表大会中央全会重要文献选编》，中央文献出版社2002年版，第85页。 

　　[15]《中共中央十三届四中全会以来历次全国人民代表大会中央全会重要文献选编》，中央文献出版社2002年版，第294页。 

　　[16]《民政部李学举部长在2008年全国民政工作会议上的讲话》。 

　　[17]马杰、郑秉文：《计划经济条件下新中国社会保障制度的再评价》，《马克思主义研究》2005年第1期，第38—48页。