新住房制度改革向何处去？这无疑需要认真回顾改革开放以来中国住房改革的整个历程，从而在获得房改历史经验的同时，明确今后较长一段时期继续深化“二次房改”的总目标。本文按“两次房改”的界分范式，系统梳理评析“一次房改”和“二次房改前期”的改革目标、原则，以及所取得的成就和不足。在此基础上，指出“二次房改中后期”的改革目标是建立“两房协调”的新住房体制，为促进整个住房体系长期平稳较快发展，进而履行破解房困和稳健繁荣商住房的使命，提供深层持久的制度动力。 

　　一、引言 

　　当前，我国“还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。人民群众对实现住有所居充满期待，我们必须下更大决心、花更大力气解决好住房发展中存在的各种问题”。[1] 

　　由于体制或集合层面的制度，是系统演化和事物发展的深层动力、根本动力，因而，有效破解住房领域的上述问题，最终仍需借助于有效的住房体制。 

　　历史维度，系统深入地发掘住房体制改革[2]（以下有时简称为“房改”）历史经验，体察成败得失，找寻历史规律，汲取历史智慧，无疑是当前和今后较长一段时期，为继续深化房改，构建比较完善的契合国情的新住房体制，而摆在我们面前的一项重要历史课题。 

　　纵观已经进行的房改，可将旧住房体制到“新住房体制雏形”的阶段视为“一次房改”，时区大致在1980年至2001年；从“新住房体制雏形”到建立起市场配置与政府保障相结合的住房体制的整个转换阶段，则属“二次房改”，其前期在2001年至2011年，中后期始于2012年并将延续较长时间。 

　　何谓旧住房体制？正如资深专家所言，“新中国成立以后至改革开放前，我国实行的住房制度被统称为旧住房制度。旧制度的主要内容是以低工资为基础，由公家（含政府和单位）建设（或购买）公房，通过行政方法分配给职工居住，收取很低的租金。”[3]这是对住房旧制度的经典认知。这里的旧制度涵盖了旧福利公房的投资、建造、分配、消费等环节，因而也就是集合层面的体制范畴，而应被视为旧住房体制。 

　　那么，“新住房体制雏形”所指何物？对现有的房改历程回顾的诸多文献表明，从1980年开始，行政性公房低租金分配的旧住房体制开始接受改革的洗礼，而向新体制转型，其间新体制构建虽出现过失败、停滞，但在1998年7月国发［23］号文颁布后，住房分配货币化改革全面展开，至2001年，旧住房体制基本瓦解而让位于商品化的住房体制。然而，由于这种商品化的住房体制因“商保失调”，衍生新的房困问题，故只能称之为“新住房体制雏形”，而不是完全意义上的新住房体制。 

　　显然，如果要进一步地追问，完善的新住房体制究竟应该是什么模式？经过2001年至今的理论争辩和实践探索，学业两界对此的认识虽然逐渐深入。但是，无疑需在统观回顾迄今为止的全部房改历程后，才能有一个更为清晰的答案。 

　　下面，就按上述“两次房改”的界分范式，梳理30多年来中国房改的基本脉络，回顾房改的风雨历程，进而瞻望“二次房改的总目标”以及完全意义上的新住房体制模式。 

　　二、“一次房改”历程的重新梳理 

　　一些专家已对“一次房改”有所回顾，但阐释基调基于住房体制是经济体制的一部分，且观照维度笼统发散，现从房改目标和原则两维度出发，并结合2001年以后的住房发展，对“一次房改”历程重新梳理。 

　　（一）“一次房改”的具体阶分 

　　如前述，“一次房改”的时区跨度集中在1980年至2001年。结合专家的经典回顾，现对“一次房改”各具体阶段的划分与称谓重释如下：1980—1986年，理论准备和售公房阶段；1986—1991年，提租补贴阶段；1991—1993年，以售带租和公积金试点阶段；1993—1998年7月，房改深化、配套改革与艰难探索阶段；1998年7月至2001年，住房分配货币化改革全面展开[4]、新住房制度初建阶段。此后，进入新住房制度不断完善的二次房改期。 

　　（二）“一次房改”的目标概括 

　　虽然“一次房改”涉及的行为主体涵盖政府、单位和职工，但主导房改的力量主源于政府，从而使其带有自上而下的强制性制度变迁特色，改革目标也自然体现在权威的国家级房改文件中。以国发［1988］11号文、国发［1991］30号文、国发［1994］43号文、国发［1998］23号文、1999年国务院令第350号等房改文件为代表[5]，各具体阶段的目标和总目标依次呈现。 

　　1．“一次房改”各具体阶段的目标 

　　一次房改各具体阶段的改革目标着眼于有针对性地解决某一改革进程中的突出问题，与总目标之间表现为“局部与整体、当前和长远”的逻辑关系，其内容并不能从房改文件中“按字面”直接获取，而需结合文件和专家回顾加以提炼。现简述如下： 

　　1980—1986年，通过售公房以减轻政府财政负担，同时增加筹集资金的渠道，从而加速解决城镇居民的住房困难[6]。 

　　1986—1991年，通过提租补贴实现以租养房，甩掉政府财政包袱，相应地抑制部分干部职工多占公房和促进公房出售。 

　　1991—1993，以售公房为主，带动提租从而改变住房产权结构，通过公积金试点以促进职工购房支付能力的增强。 

　　1993—1998年7月，通过公积金制度推广、企业改制等配套改革以推动房改深化，实现机制转换与资金筹集相结合，促进住房制度与市场经济体制改革相配合。 

　　1998年7月至2001年，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场[7]。 

　　2．“一次房改”的总目标 

　　房改总目标主要通过关键的国字号房改文件得以体现。体察“一次房改”期间的国发［1988］11号文、国发［1991］30号文、国发［1994］43号文和国发［1998］23号文，政策界对房改总目标的表述随经济体制改革目标和形势发展之需而有调整，轨迹如下：1988年提出“按照社会主义有计划商品经济的要求，实现住房商品化”→1991年提出“城镇住房体制改革是经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是要缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。”→1994年提出“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。”→1998年“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇日益增长的住房需求。”[8]改革进路显示，在认识的不断深化中，“一次房改”总目标集中体现在国发［1998］23号文，只不过作为总目标的内容通过该文第一条的“指导思想”得以体现，而该文第二条的“目标”实际上应归为实现房改总目标的手段，或作为房改具体阶段的目标。 

　　概览房改总目标演化轨迹可知，住房商品化成为“一次房改”总目标的主导特征。正如学者后来所言：国发［1998］23号文颁布后，意味着建国以来一直实行的福利性实物分配的住房制度“寿终正寝”，给职工发住房补贴为主的工资性货币化分房的制度开始实施……因而“表明我国的‘房改’按照既定的目标——商品化、市场化全面推进，向纵深发展。”[9] 

　　当然，一次房改期间，90年代初已提出建设经适房或安居工程以解决职工住房困难的思路[10]，个别专家也对此有相关阐述，这有积极意义，但还未从住房体制也属于社会保障体制的特点对其进行系统改革[11]。 

　　（三）“一次房改”的改革原则 

　　这里仅对国字号文件的文标或条款标题出现改革原则的内容进行总评述。从表1的阐述可见，此阶段房改原则主要体现在： 

　　（1）通过国家、单位和个人协力解决住房问题的责任分解；（2）中央统一政策和各地因地制宜分散决策；（3）分地区推进改革的领导方式。（4）省一级政府主抓房改。[12]（5）“坚持多住房多交租和少住房可得益的原则”和“租、售、建并举的原则”，侧重于微观层面的操作，对实现分阶段改革目标较为关键。因此，总体观之，“一次房改”的这些原则可归结为四个大向度原则［即（1）至（4）条］，附加两个技术性细则［即第（5）条］。 

　　（四）对“一次房改”的总评析 

　　1.“一次房改”具有先进性且改革成就巨大 

　　其一，打破了住房不是商品和住房姓公的神话，打破了旧福利房体制中的种种扭曲和分房中的种种不正之风，同时改变旧体制下住房产业化严重落后的格局，进而有力地配合了城市经济体制改革和社会主义市场经济体制的构建与完善。 

　　其二，推动商品房大发展，提高了居民居住水平。1949年国内人均居住面积4.5平方米，实行旧福利实物房分配制度，反而使得1978年人均居住面积下降到3.6平方米左右，通过房改，到1997年该指标达到8.8平方米。之所以如此，正因为住房市场化改革后，市场竞争促进商品房开发企业供给多样化的数量充裕的住房，从而丰富了住房消费的选择渠道，居民特别是中高收入者被压抑的居住消费被充分释放出来。 

　　其三，通过商品房大发展的主渠道解决居民住房问题，也使政府彻底摆脱了旧福利公房体制下的财政重负。同时，以经适房和安居工程为主要内容的保障房雏形开始发育、成长，为后来构建较完善的保障房体系作了必要的准备[13]。 

　　其四，在住房商品化的改革总思路下对可能出现的职工住房难题加以关切，凸显了该时期政府浓厚的民生情怀。如高度重视公房租售价的合理确定，并建设经适房、安居房以对冲住房商品化改革中的职工房困，也设计了维护居民住房合理支付能力的技术性政策[14]。当然，国外理论家的政策建议，是促进此期国内政府部门重视房改中新房困的重要原因，如Rebecca L. H. Chiu（1996）、Lai，O.-K.（1998）发现中国市场化房改进程中，切断单位福利房后，房地产市场活跃的同时却出现国企下岗人员、城市化迁移人口购房能力不足，Lai，O.-K.（1998）和Lee，J.（2000）警示，政府部门忽视房改中的房困将造成社会不和谐甚至动荡[15]。但是，提高居民住房支付能力的政策细化是世界性难题，即便是当前房改也同样面临该难题的困扰。一次改革出现几次公房低价出售风潮启示政策部门，居民住房支付能力得到适度保障，改革就顺利，反之也反是。 

　　2.事后诸葛亮地看，“一次房改”的不足表现 

　　其一，在住房属性的归向上，“住房是商品”的理念在学界主流化，这相应地衍生住房体制仅是经济体制一部分的偏误认识，导致住房商品化的体制改革原则占绝对主导地位，而未同时将住房体制拓展到社会保障体制层面加以系统改革，最终住房体制似乎披上完全的商品房体制的外衣。 

　　其二，房改中各具体阶段的改革目标多变[16]，虽有长期的改革总目标但尚显笼统，可操作性尚需加强。如提出适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济体制改革的房改目标，但如何适应，尚需政学两界给出更具体深入的阐述。 

　　其三，实现目标的指导原则还需系统优化，需要契合总目标和具体阶段目标而分类阐明，并注意总的指导原则和具体细则之间的衔接。如虽有对冲住房商品化改革中职工房困的安居工程建设目标，但相关的受惠对象确定、防异化的指导原则还未系统供给，即保障房体制开始萌芽，有待发展。 

　　表1　“一次房改”时期有关房改原则的“国发”文件

　　总括而言，“一次房改”是在“住房是商品”的理念导引下将住房体制作为经济体制的一部分，走了一条与经济体制改革模式相容的住房商品化或市场化的渐进式改革之路，成就巨大但不足也存在。无疑需强调：中国国情的复杂特别是地区发展的极不平衡性，使得房改更为复杂艰巨，加上历史情境和认识的约束，任何人都不可能对改革目标、基本原则、措施、切入点等一步“看透”，出现一些偏差是正常且难以避免的。故评析以往改革的得失只是为了更好地擘划未来的改革思路，而不能浸淫在“事后诸葛亮”式的窃喜中；另外，一些政策语境表述“住房是商品”时，其时的“住房”即指“商品住房”，但常规化解读中还需专门交代一下两者的简称关系以免含混。 

　　三、“二次房改前期”新住房体制构建的探索与推进 

　　如前述，“一次房改”后新住房体制初步建立“雏形”，因暴露商品房过度的缺陷而需进行“二次房改”。从个人掌握的文献来看，诸多专家对房改历程的回顾集中在“一次房改”，即观照时区限于2001年以前[17]，故此，体察2001年以后的“二次房改”带有一定的初探性。 

　　（一）“二次房改”的具体阶分 

　　以2012年党的十八大召开为历史分界点，这里将2003—2011年作为“二次房改前期”，来回顾此期已经走过的房改历程，并将此期再细分为2001—2007年，以及2008—2011年两阶段。今后还将推进的房改深化之路，则称为“二次房改中后期”。现对已经进行的“二次房改前期”历程予以简梳。 

　　（二）“二次房改前期”的改革目标 

　　观照发现，此阶段尚无“一次房改”时期文标即剑指住房制度改革或体制改革的国发文件，因而此期房改总目标、阶段目标难以从国字号房改文件中“按字面”直接获取；不过暗含改革目标的“基本原则”、“指导思想”等术语融入关键性国发文件，房改进展也内蕴在城市低收入群体房困破解、房价维稳、促进房地产市场稳健发展、加强保障房建设管理四方面内容中（见表2），突出进步是保障房建设在国发［2011］45号文标中单列，并得到相当程度的阐释，与“一次房改”时期保障房雏形化状态相比，这是一次飞跃。 

　　表2　“二次房改前期”的“国发”住房政策文件一览

　　资料来源：本表根据中国政府网、新华网和住建部网等文献信息整理。 

　　在总结凝练的基础上，“二次房改前期”各分阶段的改革进貌如下： 

　　1.以低收入者家庭房困破解为目标的“二次房改”积极探索阶段 

　　该阶段时区居于2001—2007年，以2003年和2007年为改革关键年。 

　　“二次房改前期”实际上从2003年正式开始。虽然“二次房改前期”始于2001年，但实际上从2003年真正启动，这与该年呈现的节点性事件有关。首先，该年中国城市化进入加速期[18]，而客观上有加重已有房困的趋向；其次，自该年度以后，整个中国政府系统正式明确地提出推进服务型政府建设[19]，表明政府意识到应承担公共服务体系建设的主导责任；再者，2003年8月国发［2003］18号文颁布，虽以“促进房地产市场持续健康发展”为文标，但提出“建立适合我国国情的住房保障制度”和“改革住房制度、完善住房补贴制度”的改革基调，在该文第二条第三款“完善供应政策，调整供应结构”中还着重就经适房、廉租房进行具体阐释，并对普通商品房的大比例建设提出要求，这是调节“住房体系过度商品化”而加强保障房体制建设的信号。因而，“二次房改前期”可认为正式始于2003年，而2001—2003年8月居于理论困惑、实践困顿而萌动“二次房改”的过渡期。 

　　国发［2007］24号文从制度改革层面凸显低收入家庭房困破解的目标。自国发［2003］18号文后，2003年12月31日《五部委城市最低收入家庭廉租住房建设管理办法》和2004年5月13日四部委《经济适用住房管理办法》等文件相继颁布，关于保障房的一些政策条例得到进一步阐述。政策探索的结果后来集中体现在《关于解决城市低收入者家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号文）中。在该文第一条第一款，出现“将解决城市低收入群众住房困难问题作为住房制度改革的重要内容和政府公共服务的一项重要职责”的表述；第二条为“进一步建立健全城市廉租住房制度”，第三条为“改进和规范经济适用住房制度”。 

　　由此可见，国发［2007］24号文着重从住房制度改革的理路破解低收入者家庭房困；反观实践维度，此期保障房机构和融投资建设都有积极进展，2007年住建部设立住房保障司，一些省市在住建职能部门内设住保处，2007年全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。这都表明住房制度改革步入继续深化的积极探索阶段。 

　　2．以加强保障房体制构建为目标的“二次房改”加快阶段 

　　该时段（2008—2011年）的房改目标为加强保障房体制构建。理由是： 

　　其一，各省市住房机构继续得到增强。观照现实，四大直辖市中，津渝将原有的房地产管理局更名、改建为国土资源与房屋管理局，在土地与住房资源整合管理方面迈开一步；而上海和一些省会大城市如南京、长春等在原有的“房地产管理局”名号上增加了“住房保障”的称谓，凸显保障房破解房困的特色。云南省为加强保障房建设管理，成立省住房保障局，开全国省区首例。 

　　其二，围绕保障房的制度改革得到进一步重视。国发［2008］131号和国发［2010］10号文均出现“加大或加快保障性住房建设力度”的内容；国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发［2011］45号）、住城部《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》（建金［2011］44号）和《国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金［2011］1388号）的政策文件颁布，此外住建部颁布了《关于做好住房保障规划编制工作的通知》（建保［2010］91号），保障房整体和专项规划进入操作阶段，这都加快了保障房制度改革的步伐。 

　　其三，此阶段加强保障房体制构建的改革目标凸显在国办发［2011］45号文第一条第一款中，即“深入贯彻落实科学发展观，把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立健全中国特色的城镇住房保障体系，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决”。在该文第一条第二款的基本原则中，明确“坚持规范管理，不断完善住房保障制度”。 

　　如前述，围绕理念、机构与职能范畴的保障房制度建设加快，直接促进保障房建设规模空前，大步迈向与商品房相协调的格局：2009年保障房支出达550.56亿元；2010年中央财政安排保障房支出992.58亿元，全国各类保障房和棚户区改造住房开工590万套；2011年两会期间及其后，提出五年建设3600万套保障房、两年建设2600万套保障房的规划，2011年新开工建设保障房已超1000万套[20]。 

　　3．2009年至今以房价回归合理水平为目标的中国式调控 

　　虽然该阶段政府对房改的推动力量仍居首位，但政策实施的动因与网民的意见表达，关联甚大。由于该阶段网络技术和网民数量大大超越“一次房改”阶段，这为顺畅公民意见表达渠道、降低意见综合和公共部门决策成本提供了独优载体，用新制度的话语表述是技术变迁促进了体制变迁。围绕“住房价格合理回归”的中国式调控的启动即为典例。 

　　在中央媒体开设给胡锦涛总书记留言专区后，万条网民意见中相当一部分反映房价太高。任何一个负责任的现代政府都不可能对扭曲的高房价和绝大部分居民降房价的普遍呼声漠然视之[21]，也不可能对庞大的中低收入群体的房困坐视不管，因而宏观当局果断实施“住房价格合理回归”的调控，旨在抑制奇高房价、促进大部分居民买得起住房并维护房地产市场稳健发展[22]。围绕“住房价格合理回归”的中国式调控工具体现在：结构化供给住房用地，如保障房土地行政划拨，普通商品房土地“限房价，竟地价”[23]；颁布住房限购政策和加强住房保有环节的征税，以减少过度的住房需求、抑制投资性投机性住房需求；将住房价格合理回归纳入问责考核机制中。这些政策或推动住房供给曲线右移，或推动其需求曲线左移，双重平抑了住房价格，因而已取得积极效果，如大多数城市房价止涨回稳，部分城市房价开始下行。 

　　当然，住房价格回归合理水平似难归入常规意义上的房改目标，但该调控的实施却表明继续探索契合国情的新住房体制的紧迫性，也在某些层面为建立新住房体制提供了经验性信息。 

　　（三）“二次房改前期”的改革原则 

　　与对“一次房改”时期改革原则的总括方法类似，这里同样仅列举文标或条款标题出现改革原则的两个国发文件：国发［2007］24号文和国办发［2011］45号文。它们是促进此期“保障房体制构建、破解低收入群体房困”目标得以实现的集大成文件，两个文件分别给出“五项原则”和“六项原则”，形成两个原则体系（参见表3）。 

　　1.两大原则体系的交集有两个：坚持立足国情，满足基本住房需要；政府主导，社会参与。 

　　2.两大原则体系的不同点在于：（1）国发［2007］24号文的另三个改革原则是改革规划与时序进度上统筹规划，分步解决；领导责任分担格局上是省级负总责，市县抓落实；中央与地方在政策协调方面坚持统一政策，因地制宜。应该说，后三条原则在“一次房改”中已基本出现[24]，此期加以承袭。（2）国办发［2011］45号文的另四个原则则专门针对保障房建运的实际过程而展开：融投资机制上的两轨制，坚持加大公共财政的投入，同时发挥市场机制的作用；质量标准落实上的全维度，坚持经济、适用、环保，确保质量安全；分配环节的过程化管理，坚持分配过程公开透明，分配结果公平公正；总的制度改善方面，坚持规范管理，不断完善住房保障制度。与国发［2007］24号文相比，国办发［2011］45号文对保障房建设的原则进行系统化的过程阐述，但是无疑需将国发［2007］24号文中的后三个通识性原则吸纳进来，以更全面。 

　　需交代，在上述国发［2007］24号文的第二个改革原则即领导责任分担格局上，似乎只明确了“省级负总责，市县抓落实”的责任主体，中央政府似乎成了局外人。不过从该文的第三个改革原则即“中央与地方在政策协调方面坚持统一政策，因地制宜”的内涵中可推出，中央政府在房改中的角色体现为宏观决策和大方向引导。统括两个关键性文件，可形成保障房体制改革的九条原则。 

　　（四）对“二次房改前期”的总评述 

　　1.梳理表明，“二次房改前期”的主绩效体现在：其一，已体察到“住房是商品”的认识存在偏误，并开始按“两板块”或“两轨”制发展住房体系[25]，也开始重视保障房体制改革并在构建上迈开有力步伐。其二，以逐步构建保障房体制从而完善整个住房体制为主旨，住房物品体系中保障房板块迅速生发，与“一次房改”中住房商品化主导的特色形成对照。其三，在“二次房改前期”至今的一段时期，已从某些层面丰富了此前笼统的改革总目标。在国发［2007］24号文第一条（一）指导思想和（二）总体要求的两款中，出现房改总目标双维度的新表述，即“按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。与“一次房改”住房体制改革“适应社会主义市场经济体制”的单一的经济性归向而言，房改总目标兼具社会性归向的出现，表明政策当局对房改总目标的认识不断深化。改革分目标上，“破解城市低收入群体”和“建立健全中国特色的城镇住房保障体系”的目标理念，对克服“新住房体制雏形”中所存在的“商保失调”的缺陷有积极推动作用。其四，关涉保障房乃至住房体制改革的相关原则集大成地体现在国发［2007］24号文和国办发［2011］45号文中，有分类构建商品房、保障房体制的趋向。其五，住房价格合理回归的政策开始促进房困破解，并治理房地产领域的乱象，成为此阶段房改的一个重要特色。 

　　表3　“二次房改前期”阐述改革原则的“国发”文件

　　2.“二次房改前期”需改进之处：其一，住房体制改革相关内容仍内置于“促进房地产市场健康发展”、“稳定房价”、“坚决制止部分城市房价过快上涨”的系列文件中，对住房体制促进住房体系演化发展的深层动力似乎还未形成切肤共识，缺乏“一次房改”时期标题即剑指住房体制改革的国发文件即为典例（参见表1）。由此，一个从制度视域出发的新住房体制基本框架也就尚未出台。其二，正如前述，比较地看，此期房改目标不断丰富，如已提出“建立健全中国特色的城镇住房保障体系”，但还未就如何促进“两房协调”对新住房体制构建目标进行大系统的深入阐述。其三，房改原则虽多达九条，但因缺乏一个包括保障房、商品房在内的整个新住房体制构建目标，故而这些原则或宏大而不够精准，或未从“两房协调”的治理进路而展开，或未从法制化建设、科学规划、央地利益协调等要害问题而展开体制创新。 

　　四、结语和新住房体制构建的总目标 

　　综上所述，我们可以清楚地看到，随着一次房改和二次房改在实践中的不断推进，学业两界对房改的目标、原则等逐渐有了完备清晰的认识。特别是在2012年，党的十八大报告第一次将保障性住房正式写入党的重要文件，并指出要建立“市场配置和政府保障相结合的住房制度”。2013年，中央政治局集体学习住房问题，2013年11月，“健全符合国情的住房保障和供应体系”的新时期房改基本原则，在党的十八届三中全会的报告中得到集中体现，习近平总书记则强调指出，“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。”因而，“要处理好政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”[26]。由于市场配置的对象是商品房，政府保障中低收入群体的住房类别是保障房，因而，该制度在本质上也可概括为商品房与保障房相协调的住房制度，即“两房协调”的新住房制度。当然，由于十八大报告中的住房制度实际上是包括若干制度安排的集合层面的住房体制，故而，“两房协调”的住房新制度与“两房协调”的住房新体制是同序列概念。至此，市场配置和政府保障相结合的、两房协调的住房体制，就成为“二次房改中后期”改革的总航向和总目标。 

　　也正是在这个意义上，我们说，完善的住房新体制或新住房体制的模式，应该就是市场配置和政府保障相结合的、两房协调的住房体制。它的建立，将为促进住房体系长期平稳较快发展，进而履行房困破解和商住房稳健繁荣的使命，提供深层持久的制度动力。 

　　（作者为西南财经大学产业经济研究所研究员、南昌大学教授） 

　　[1]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第192页。 

　　[2]体制是包含若干个制度的集合体，就此而言，可以认为，住房体制改革与集合层面的住房制度改革，属于同序列的概念。 

　　[3]包宗华：《住宅与房地产》，中国建筑工业出版社2002年版，第146—175页。 

　　[4]所谓住宅分配货币化，就是把原来以实物形式分配给职工的住宅转化为货币形式分配给职工。通俗地说，就是把职工的住宅消费包含进工资中，取消住宅实物分配，代之以货币分配，让职工凭个人收入购买或租赁住宅。 

　　[5]当然，有的文件如1991年10月17日国务院批转住房制度改革领导小组提出的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》和1995年2月6日国务院办公厅发出《转发国务院住房制度改革领导小组安居工程实施方案的通知》，两者虽然并非以“国发”字目出现，但因从某些层面凸显改革目标而不可忽视。 

　　[6]由于此期尚没有国字号房改文件，改革的政策思路主要来自于邓小平两次房改问题的谈话和1980年6月中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》以及房改试点城市的工作经验。 

　　[7]参见国发［1998］23号文第一条第二款。注意，该款作为房改阶段的分目标比较合理，而总目标体现在该文第一条的房改指导思想中。 

　　[8]参见国发［1998］23号文第一条第一款。 

　　[9]曹振良：《房地产经济学通论》，北京大学出版社2003年版，第296—297页。 

　　[10]参见国发［1994］43号文第五条。 

　　[11]蔡德容曾强调将住房保障纳入社会保障制度中的理念，但似乎未从住房包括保障房和商品房视域出发冲破“住房是商品”的偏误认识，从而也就未从住房体制涵盖保障房体制和商品房体制的维度出发推出住房体制是经济体制的一部分，也是社会保障体制一部分的系统结论。 

　　[12]需指出，在国发［1988］11号文文初的五点说明中，第三点着重就住房制度改革中的央地关系加以阐明，明确省一级政府主抓房改，并一直延续至今（见文后“二次房改”部分），这也是一次房改的指导原则之一，尽管本身没有被冠名为“原则”。 

　　[13]国发［1994］43号文第五条第二十五款，但那时仅以经适房面目出现的安居房并非像当前一样是针对于中低收入群体房困问题破解的，主旨服务于住房商品化改革和住宅业培育成新的经济增长点和消费热点的“两点效应”。例如，1995年《国家安居工程实施方案》指出，实施安居工程的目的是结合城镇住房改革，调动各方面积极性，加快城镇住房商品化和社会化进程，促进城镇住房建设。 

　　[14]发放住房券，部分解决了公房租金提高后职工住房消费能力不足的困难。参见国发［1988］11号文第二条。 

　　[15]Lai，O.-K（1998），“Governance and the Housing Questions in a Transitional Economy，the Political Economy of Housing Policy in China Reconsidered”， Habitat International，Vol.22，No.3，pp.231-243；Chiu，R.L.H.（1996）， “Housing Affordability in Shenzhen Special Economic Zone：A Forerunner of China’s Housing Reform”，Housing Studies，11（4），pp.561-580；Lee，J.，“From Welfare Housing to Homeownership：The Dilemma of China’s Housing Reform”， Housing Studies，2000，pp.61-76. 

　　[16]体现为在改革出现困顿后采取救急措施，如起初表现为甩财政负担过重的包袱，后来部分地区一度出现“公房低租金废止，政府撂挑子不管保障房”的倾向。 

　　[17]孟星简要回顾1993—2012年中国住房保障制度，将此期住房保障制度建设划分为1993—1997年（以经适房为核心）、1998—2005年（以廉租住房为重点）、2006—2012年（重视公租房等保障房）三阶段，并就建立以租赁为主中央投入为主的住房保障体系、住房补贴形式、改革财政体制官员考核机制和住房保障法律提出有价值的建议。但是，还未从整个住房体制的大视角全面梳理房改的得失，因而也就未结合房价回归调控、城市化战略加以阐述，也未明晰住房保障制度和保障房制度的关系，以及公廉租房两者交叉混乱而需并轨的义理性。参见孟星：《中国住房保障制度建设20年》，《中国房地产》2012年学术版第11期。国外专家的研究回顾，如Lai，O.-K.（1998），“Governance and the Housing Questions in a Transitional Economy，the Political Economy of Housing Policy in China Reconsidered”， Habitat International. Vol. 22，No.3，pp.231-243.Chiu，R.L.H.（1996），“Housing Affordability in Shenzhen Special Economic Zone：A Forerunner of China’s Housing Reform”，Housing Studies，11（4），561-580.Lee，J.，“From Welfare Housing to Homeownership：The Dilemma of China’s Housing Reform”， Housing Studies，2000，15（1）：61-76. 

　　[18]马先标：《论住房价格回归合理水平的内涵、目标与对策》，《社会科学战线》2012年第6期。 

　　[19]朱光磊：《城市公共服务体系建设纲要》，中国经济出版社2010年版，第3页。 

　　[20]http：//news.xinhuanet.com/house/2011-11/10/c_122263180.htm。 

　　[21]网友在给中央领导的万余条留言中，反映高房价的占七成，“降房价”成为许多网友的心声。参见：《中央媒体开设给胡锦涛留言专区房价问题受关注》，人民网，http：//house.people.com.cn/GB/12703083.html。 

　　[22]参见国发［2010］10号文第一条第一款。 

　　[23]参见国办发［2011］1号文第五条：严格住房用地供应管理。 

　　[24]参见国发［2007］24号文标题。张承惠、陈道富：《中国有条件避免房地产市场硬着陆》，《人民日报》2012年1月4日。 

　　[25]参见本文“一次房改”原则部分。 

　　[26]《加快推进住房保障和供应体系建设 不断实现全体人民住有所居目标》，参见中央政治局第十次集体学习内容报道，新华网http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2013-10-31/c_117939768.htm；http：//study.ccln.gov.cn/zhongxinzuxx/zyzzjjtxx/37020.shtml。《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第67页。《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第192—194页。