城镇化进程对于一个国家的现代化起到非常重要的作用。从英国早期工业化的过程，我们可以发现城镇的作用是乡村不能比拟的。城市在英国工业化早期对乡村工业的发展中所起到的组织作用、市场作用、后期加工、批发转运及城市生活需求增长的刺激等方面，都有举足轻重的作用。乡村城市化、农业工业化均离不开城镇的积极推动。[1] 

　　刚刚成立的新中国，由于仍然是一个农业大国，城市的发展受到政府的严格控制，因此，建国之后一直到改革开放，中国的城市主要是行政中心，在经济建设中还没有起到应有的作用。改革开放后，由于政府放松了对城市经济活动的控制，尽管户口的迁徙仍然控制很严，但人们已经能够自由流动，城市对于经济发展的经济作用逐渐凸显出来。我们回顾这一历程，可以清晰地勾画出新中国现代化进程的走向，并可以展望这一趋势的未来蓝图。因此，这一选题具有一定历史借鉴作用，也可以为国家未来的经济建设方向提供一个可以预期的判断。 

　　改革开放后我国城镇化发展历程大致包括以下几个阶段：城镇化恢复发展（1978年至80年代中期），城镇化稳步发展（80年代中期至90年代初），城镇化快速发展、城市群与城市特色化发展（90年代初至新世纪初）。[2] 

　　一、1978年至80年代中期，城镇化恢复发展 

　　1978年的十一届三中全会拉开了农村经济体制改革的序幕。农村家庭联产承包责任制的普遍推行，激发了农民的生产积极性，农业劳动生产率大幅度提高，使农业生产得到突飞猛进的发展，从根本上改变了我国农副产品严重供不应求的局面，为城镇吸收更多的人口和城市轻纺工业的发展奠定了物质基础。与此同时，知青与下放的城镇干部、居民大批返城。城乡集市贸易开放，吸引了一大批农民进城开店办厂。乡镇企业的异军突起，使农村非农化取得了突破性进展，为农村城镇化奠定了坚实的产业基础。旧的工农业、城乡二元分割发展格局被打破，新兴小城镇迅速发展起来。 

　　改革开放是基于政府主导下的重大变革，这一时期城镇化发展也离不开政府的主导作用。 

　　1978年3月，国务院在北京召开全国城市工作会议，会议由李先念主持，各省、市、自治区和国家各有关部门的主要负责人参加了会议。经过讨论，会议对城市建设制订了一系列的方针、政策，解决了几个关键问题。一是，强调了城市在国民经济发展中的重要地位和作用，要求城市适应国民经济发展的需要，并指出要控制大城市规模，多搞小城镇。二是，强调了城市规划工作的重要性。三是，决定从1979年起，先在所有省会城市和城市人口在50万以上的大城市[3]试行每年从上年工商利润中提成5%，作为城市维护和建设资金。为了建设好小城镇，加强现有小城镇的维护管理，自1979年起城市维护费的开征范围扩大到一些工业比较集中的县镇和工矿区。并提出今后在国家基本建设计划中，要专列城市住宅和市政公用设施建设（包括供水、排水、公共交通、煤气、道路、桥梁、防洪、园林绿化等）户头。四是，为缓和城市住房的紧张状况，在对城市现有住房加强维修养护的同时，要新建一批住宅。1978年国家先补助城市住宅建设资金2亿元，以后几年国家每年要拨款4亿元，用于城市住宅建设。 

　　会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》，于1978年4月，经中共中央批准，下发各省、市、自治区和国务院各有关部委。这次会议对城市建设工作的发展起了重要作用。[4] 

　　与此同时，对外开放梯度战略的实施与沿海经济特区的创办，又进一步推动了城镇化的迅速扩展。 

　　1979年4月，邓小平提出要开办“出口特区”。1979年7月，中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。1980年3月，“出口特区”改名为“经济特区”，并在深圳加以实施。1980年5月，中共中央和国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这4个“出口特区”改称为“经济特区”。“经济特区”的设置标志中国改革开放进一步发展，也是为今后的城镇化发展树立了样板。 

　　深圳、汕头、厦门和珠海4个城市因此获得了巨大发展活力。随后，在1984年，国家又相继开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海城市，这些沿海城市的区位优势和潜能也迅速得到了释放，现代化进程明显加快。由此，“长三角”和“珠三角”两大城市群雏形在我国东部和南部地区形成。 

　　1979年12月13日，胡耀邦在地、市宣传工作座谈会上说：要把我国几千个、上万个小城镇建设成为农村里面政治、经济、文化的中心场所。 

　　1980年10月5日至15日，国家建委在北京召开了全国城市规划工作会议，会议遵照十一届三中全会以来的路线、方针、政策和五届人大三次会议精神，总结交流了经验，讨论制订《中华人民共和国城市规划法（草案）》，研究了城市规划工作的方针、政策和措施。会后，国家建委形成《全国城市规划工作会议纪要》一文，并上呈中央。《纪要》主要内容有：正确认识城市规划的地位和作用，尊重客观规律，自觉地以规划指导城市的建设和发展；明确城市发展的指导方针。“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”是中国城市发展的基本方针。[5]《纪要》中提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，成为改革开放初期很长一段时间内我国城镇化发展的基本方针。[6]1980年12月9日，国务院批转了《全国城市规划工作会议纪要》。 

　　这一阶段我国的城镇化取得了长足的发展，城市个数由1978年的190个增加到1984年的300个，建制镇数由2173个增加到7186个，城镇人口由17245万人增加到24017万人，城镇化水平由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。1983年曾达到23.5%，年均增长1%。（见表1） 

　　表1　1978—1984年全国总人口、城镇人口、乡村人口数、设市城市、建制镇

　　二、80年代中期至90年代初，城镇经济体制改革推动阶段，城镇化稳步发展 

　　1984年1月1日，中共中央发布一号文件《关于1984年农村工作的通知》指出，“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和集镇服务业，这是一个必然的历史进步。”规定：“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”[7] 

　　1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户的通知》，要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术特长的农民进入集镇经营工商业。它标志着我国原有的户籍制度开始有了松动。打破了长期以来从户籍上限制农民进城的旧规定。[8] 

　　同年11月，国务院又批转了民政部《关于调整建制镇的报告》，对设镇标准重新进行了修订。报告指出：“凡县级地方国家机关所在地，或总人口在20000人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，或总人口在20000人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上；或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，确有必要，都要建镇”。[9]这就是人们通常所说的“撤乡建镇，实行镇管村”。这些政策的实施，拓宽了农村人口向城镇的流动，加速了城市化的进程。 

　　1987年，邓小平强调了乡镇企业发展的意义，他说：“乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。”[10] 

　　在这样的背景下，七届全国人大常委会第十一次会议于1989年12月26日通过了《中华人民共和国城市规划法》，并予以发布。该《规划法》自1990年4月1日起施行。《城市规划法》指出，国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。 

　　这一阶段，乡镇企业和城市改革作为双重动力，推动着城镇化的发展。在这一阶段，我国政府开始采取严格控制大城市扩张和鼓励小城市成长及发展农村集镇的新政策。从土地上解放出来的农民在创造了“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化模式之后，又形成了“离土又离乡、进厂又进城”的小城镇化模式。1984年和1986年国家先后放宽建制市镇的标准，建制市的数量大量增加。1992年全国建制市达到517个，比1984年的300个增加了217个，1980年建制镇7186个，80年代中期，增加到9140个，1992年又增加到14539个。城镇人口增加到24017万，城镇化水平由23.01%上升到27.46%。[11]城镇化进程大大加快。 

　　这一时期，城市经济体制改革成为整个经济体制改革的重点，也是城市经济体制改革推动城镇化阶段。这一阶段城镇化的特点是老城市发展比较缓慢，新城市特别是小城镇、小城市快速发展占主导地位。 

　　三、90年代初至新世纪初，城镇化快速发展、城市群与城市特色化发展 

　　1992年以后，国家鼓励发展第二、三产业，大批农业剩余劳动力向非农产业转移，第二、三产业得到了前所未有的发展。1993年5月17日，国务院批转《民政部关于调整设市标准报告》。[12]批文指出：“为了适应经济、社会发展和改革开放的新形势，适当调整设市标准，对合理发展中等城市和小城市，推进我国城市化进程，具有重要意义。”[13]民政部的《报告》中，对1986年的设市标准的具体调整如表2所示： 

　　表2　设立县级市的标准

　　《报告》中还对具备下列条件之一者，设市条件放宽政策：（1）自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地。（2）乡、镇以上工业产值超过40亿元，国内生产总值不低于25亿元，财政收入超过1亿元，上解支出超过50%，经济发达，布局合理的县。（3）沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸，以及国家重点骨干工程所在地。（4）具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。《报告》指出，国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。 

　　此外，设立地级市的标准调整为：市区从事非农产业的人口25万人以上。其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万人以上；工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。[14] 

　　国家的这一调整推动了城镇化的新发展，城镇人口进一步增加，城镇化率进一步上升。到1995年，全国建制镇发展到17532个，城镇总人口数达到35174万人，人口城镇化率提高到29.04%。 

　　1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中又提出“小城镇，大战略”问题，确立了小城镇在我国城市化过程中的重要作用。《决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。”[15] 

　　2000年，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出，在着重发展小城镇的同时，要积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用。[16]在此基础之上，最终形成《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，《纲要》中提出要“有重点的发展小城镇”，并明确了发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。《纲要》指出，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。《纲要》特别提出，发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。要把发展重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。[17] 

　　2000年前后，中国城镇化水平进一步提高。到2001年底，我国共有建制镇20374个。2002年与1992年相比，建制市由517个增加到660个，建制镇由14539个增加到20601个，城镇化率达到39.09%。到2003年底，全国城市总数达到660个，比1991年增加181个，增长37.8%，平均年增加16.5个，城镇总人口达到52376万人，人口城镇化率提高到40.53%。同时城市结构和规模逐步向大中城市发展，2003年在全国所有建制市中，大中型城市占到了全国城市的60%以上，呈现出大城市加速平稳发展、中等城市发展较快的发展趋势，一批资源、区位占优的大中城市迅速崛起并联动成片，成为领跑区域经济的龙头。[18] 

　　2002年，中国共产党第十六次全国代表大会报告指出，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。[19] 

　　从全国来看，2002年，我国建制镇的数量达到19811个，第一次超过了乡的数量，小城镇发展出现历史性拐点。到2005年底，全国建制镇数量占全部乡镇数量的比重已达到53.7%。[20]我们从表3中也能看出这一时期我国城镇化的发展趋势。 

　　表3　1990—2003年中国城镇人口和城镇化水平

　　资料来源：国家统计局：《中国人口统计年鉴（2003）》，中国统计出版社2003年版。国家统计局：《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社2004年版。 

　　“十五”时期，随着我国城市化进程的加快，农村小城镇建设也保持了较快的发展速度。据统计，“十五”期间，全国小城镇规模迅速扩大。到2005年底，全国平均每个建制镇拥有3.8万人，比2000年增长了15.1%；镇区平均人口达9511人，比2000年增长了27.5%；总人口达到3万人以上的镇占全部小城镇的比重超过53%。小城镇的经济实力在“十五”期间进一步增强，2005年，全国平均每个镇的财政收入达2211万元，比2000年增长了130%；财政收入超亿元的镇达751个，超过5000万元的镇达1444个。小城镇基础设施建设水平也日益提高。2005年，全国建制镇通电行政村比例达99.5%，通邮行政村比例达97.8%；99%的小城镇拥有医院或卫生院，95%的小城镇拥有汽车站或站点。[21] 

　　2007年，中国共产党第十七次全国代表大会报告提出，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。[22] 

　　2007年以后，随着国家主体功能区规划、国家级区域规划和国家级创新试点城市规划等政策密集出台，我国区域城市群已经借势得到了较快的发展。截至2012年年底，国内已经基本形成了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中等10大城市群。诸如南京、宁波和深圳等处在这些城市群中的核心城市已经纷纷走向新型城市模式的探索之旅，陆续提出了“智慧型城市”、“知识型城市”等新的发展目标。可以说，这些城市在追求“群发展”与“特色发展”的道路上，如何选择符合自身的发展模式已经成为发展的关键议题之一。 

　　2011年3月4日至14日，在北京召开的十一届全国人民代表大会第四次会议上，由温家宝总理作的《政府工作报告》指出，积极稳妥推进城镇化。坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进。[23] 

　　2011年，《国家“十二五”规划纲要（草案）》指出，优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。构建城市化战略格局，稳步推进农业转移人口转为城镇居民，增强城镇综合承载能力，打造“两横三纵”的城市化战略格局，包括21个重大的区域规划。[24]这意味着建设重点转到了大城市。这一时期，我国城镇化高速发展的势头有所减缓，城镇化率平均每年提高约1.07%，平均每年增长2.3%。建制市镇数量有所减少，但单个城镇规模迅速扩张，尤其是大城市。 

　　四、结语：几点思考 

　　（一）从以上的考察，我们可以清楚看出，改革开放后，我国城镇化的发展进程是和这一阶段经济发展密切相关的。从历史上看，城镇历来都是商品交换的市场、大宗货物的集散地、连接各个区域的交通枢纽，城镇也是资金、信息的聚集地，对市场波动比较敏感、信贷容易达成。诚如2012年12月15日，李克强总理在全国发展和改革工作座谈会上所说的那样，“城镇化既可增加投资，又能拉动消费”。2011年我国城镇人口占总人口的比重超过50%，但总的看，我国城镇化水平不仅远低于发达国家，而且也低于世界平均水平。据统计，发达国家城市化率一般达到80%，人均收入与我国相近的一些发展中国家城市化率也在60%以上。李克强总理在这次会议上还算了一笔账：2010年我国农村居民消费水平为4455元，城镇居民为15900元，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1000多万农村人口进城，进而带动1000多亿元的消费需求，而相应增加的投资需求会更多。目前我国农民工总量达2.4亿人，其中外出农民工约1.5亿人，农村还有相当数量的富余劳动力，城镇化蕴含的内需潜力巨大。 

　　我国城镇化发展始终伴随着改革开放经济飞速发展。相对于改革开放以后，对于农村经济发展的研究而言，学术界对城镇化发展的研究还很不够。我们可以毫不夸张地说，城镇化进程是我国改革开放后经济发展的另一条主线，必须引起足够的重视，对这个领域的研究，比如：城镇化对农村经济的促进、城镇化对于改革开放后我国经济发展的积极作用、城镇化与农村劳动力、资金、技术等因素的互动等问题，还有待于深化和提高。 

　　（二）城镇化的发展很大程度上依靠乡村的土地、劳动力、原材料等资源的供应。研究表明，小城镇的发展，是区域经济发展的结果，而农村劳动力的转移，是小城镇规模扩大，城镇化率提高的主要动因。没有区域经济的发展，第二产业与第三产业就得不到发展，也就不会有劳动力的转移，小城镇的发展与扩大也就必然十分缓慢，这是小城镇发展的一条基本规律。[25]其实，这一规律推至于大中城市也同样适用。2011年的中国内地城市化率首次突破50%，达到了51.3%。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段。[26] 

　　与城镇化飞速发展同时伴生的另一现象是农村的衰微：耕地的大量减少、荒芜。农村青壮劳力进城打工使得农村出现严重的空心化现象，农村劳动力的不足只能依靠老年人种地，留守儿童得不到家庭关爱等问题，成为眼下十分突出的问题。自然村庄的衰落、破败日益明显。“三农问题”专家对此忧心忡忡。 

　　但是，如果我们从现代化的角度看，农村的这种衰落是不可避免的。在这个过程中，除了应该着力保留具有人文和自然景观的非物质文化遗产的分布外，大部分自然村庄恐怕都要慢慢消失。随着农业本身的工业化、现代化的完成，最终，城镇和乡村将呈现一种新型的良性互动发展关系。 

　　2013年，中国共产党十八届三中全会指出，要完善城镇化健康发展体制机制。将其焦点放在如何定义城镇化上，使得城镇化真正成为转变中国经济增长方式、扩大居民内需的动力和活力。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新。 

　　城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这对于今后我国的发展而言，仍然任重而道远。 

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所副研究员） 

　　[1]叶明勇：《英国城市在乡村工业化中的作用》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）1998年第5期，第123—127页。 

　　[2]中国科学院可持续发展战略研究组：《2012中国新型城市化报告》（2012年10月31日）。 

　　[3]不含北京、上海、天津三大直辖市。 

　　[4]《当代中国的城市建设》编辑委员会编：《当代中国的城市建设》，当代中国出版社、香港祖国出版社2009年版，第78—79页。 

　　[5]袁宝华、翟泰丰主编：《中国改革大辞典》，海南出版社1992年版，第2057页。 

　　[6]《中国城市发展报告》编委会编：《中国城市发展报告（2008）》，中国城市出版社2009年版，第246—247页。 

　　[7]《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第234页。 

　　[8]李成言：《中国农村发展政策分析》，陕西人民出版社1999年版，第320页。 

　　[9]《小城镇土地使用制度与管理体制改革》课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，中国大地出版社1998年版，第22页。 

　　[10]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第238页。 

　　[11]国家统计局：《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社2004年版。参见袁宁、陈小溢、谷芬：《农村城镇化的思路探讨》，《理论月刊》2002年第3期，第58—59页。 

　　[12]国务院法制办公室编：《中华人民共和国民政法典》，中国法制出版社2011年版，第402—404页。 

　　[13]国务院法制办公室编：《中华人民共和国民政法典》，中国法制出版社2011年版，第402页。 

　　[14]国务院法制办公室编：《中华人民共和国民政法典》，中国法制出版社2011年版，第403—404页。 

　　[15]中共中央文献研究室编：《改革开放三十年重要文献选编》下册，中央文献出版社2008年版，第988页。 

　　[16]中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71386/4837946.html。 

　　[17]全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司编：《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社2008年版，第131—132页。 

　　[18]宋三平、饶江红主编：《中国特色城镇化道路研究》，江西人民出版社2008年版，第49页。 

　　[19]央视网，http：//news.cntv.cn/china/20120907/105290.shtml。 

　　[20]宋洪远等编著：《“十五”时期农业和农村政策回顾与评价》，中国农业出版社2006年版，第322页。 

　　[21]宋洪远等编著：《“十五”时期农业和农村政策回顾与评价》，中国农业出版社2006年版，第326页。 

　　[22]新华网，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_4.htm。 

　　[23]中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_4/2011-03/15/content_1647404_12.htm。 

　　[24]中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838_6.htm。 

　　[25]《小城镇土地使用制度与管理体制改革》课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，中国大地出版社1998年版，第22—23页。 

　　[26]中国科学院可持续发展战略研究组：《2012中国新型城市化报告》（2012年10月31日）。