——以广东省“先走一步”相关政策的出台为个案

　　［作者简介］谢涛，历史学硕士，助理研究员，中共广东省委党史研究室，510600。

　　广东省“先走一步”（有关广东省“先走一步”的相关政策是一个笼统的概念，它主要是指改革开放起步阶段中央赋予广东省的一系列特殊政策和灵活措施，这一系列政策的核心是1979年7月15日《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》（参见钟坚、郭茂佳、钟若愚主编：《中国经济特区文献资料》第1辑，社会科学文献出版社2010年版，第18~19页），该文件还包含了福建省，但出于资料和叙事的缘故，本文仅论及广东省。），是中共中央在改革开放起步阶段做出的重要决策，历史证明，当时选择若干地方作为全国的“试验田”是改革开放取得伟大成就的关键。国内学术界对于这一决策的研究主要着眼于两方面：一是广东省对于这一决策的执行以及执行这一决策的重要意义；二是邓小平改革开放理论的形成及其实践。事实上，作为中国改革开放史上的重大事件，广东省“先走一步”相关政策的出台是中央与地方良性互动的成果，从这个角度来厘清这段史实，无疑有助于我们更深入地研究中国改革开放史。

　　一、1977年11月至1979年初邓小平多次就广东省工作做出指示

　　“文化大革命”结束后，随着全党工作重心的转移，广东省在国家战略中的地位开始变化，这种变化始于邓小平复出之后的一年多时间。1977年11月8日，邓小平将复出后首次出京视察的地点选在广东省。11月17日，他在听取中共广东省委负责人汇报时，针对广东省工作做出重要指示。在农村政策方面，他说：“说什么养几只鸭子就是社会主义，多养几只就是资本主义，这样的规定要批评，要指出这是错误的。”谈到外汇问题时，他指出：“文化大革命前，全国侨汇才三亿美元，现在广东就有四亿多”，“供应香港、澳门，是个大问题”，因此，“你们要提个方案，把情况作个分析，如实反映情况，说清楚你们负担的是什么任务、遇到了什么问题、哪些可以自己解决、哪些要中央解决”。谈到这里，他把话题转到困扰广东多年的逃港问题，他说：“生产生活搞好了，还可以解决逃港问题”，“逃港，主要是生活不好，差距太大”。在谈到口岸工作问题时，他又指出：“你们是第一个口岸，然后才是上海、天津等地方”。在听完汇报后，他指出：“你们的问题相当集中，比较明确，要写个报告给中央，把问题分析一下，什么是自己要解决的，什么是需要外省和中央解决的，看来中心的问题还是政策问题。”［1］对于邓小平复出后的广东之行，学者和亲历者在后来有过不少解读，尽管他们提到的细节有所不同，但基本观点都是一致的：他到广州来，“点燃改革开放第一把火”。邓小平希望广东能“先走一步”，即“看准了的”可以 “不要等中央”。［2］

　　1978年4月19日，邓小平在中共中央政治局会议讨论《今后八年发展对外贸易，增加外汇收入的规划要点》（以下简称《规划要点》）时指出：“要想一想，现在思想解放得够不够，到底还有什么障碍，看看上层建筑、生产技术方面存在什么问题。有些事情不能总在北京转圈子，一拖就一两年，要尽快研究解决。广东搞出口基地，要进口饲料，应该支持，试一试也好嘛。”［1］（p.298）《规划要点》是由五个部委共同研究制定的，旨在对1978~1985年中国对外开放做出总体性规划布局的指导性文件。《规划要点》多次提及广东省对香港和对外的优势，特别是有关出口基地的问题，基本上已经形成比较清晰的思路。需要指出的是，与此同时，中央还做出另一个重要决策，即给广东省派了一位“资格老、级别高、从政经验丰富”的主政者——习仲勋。由刚刚恢复工作的习仲勋南下主持广东省的日常工作是叶剑英的建议，这一建议很快获得华国锋、邓小平、李先念等人的支持。习仲勋南下前夕，邓小平和叶剑英都找他谈话，要他“大胆工作”，“放手干”。［3］

　　1979年，邓小平关于在沿海选若干地方实行对外开放试点的构想变得越来越清晰。年初，他多次提到借助海外资金技术和爱国华侨华人的力量启动改革开放的问题。1月6日，他对余秋里、方毅、谷牧等人说：“下决心要快，第一批可以找侨资、外资，然后自己发展。”［1］（p.466）1月17日，他又指出：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。吸收外资可以采取补偿贸易的办法，也可以搞合营，先选择资金周转快的行业做起。”［1］（p.471）此时，一份关于香港厂商要求在广州开设工厂的来信摘报送到邓小平那里。邓小平随即做出批示：“这种事，我看广东可以放手干。”［3］（p.447）2月，谷牧主持召开特别会议，商议交通部招商局提出的在蛇口地区开设工厂的问题。谷牧说：“小平同志认为不仅宝安、珠海县可以搞，广东、福建的其他县也都可以搞。”（中共广东省委办公厅：《谷牧副总理召集国务院有关同志开会研究落实李副主席同意招商局建立工业区批示的简报（摘录）》。）3月，邓小平会见了香港总督麦理浩，在回答如何解决内地居民去港人数太多的问题时指出：“香港要鼓励私人资金来广东进行投资，提供更多的就业机会。从长远来说，随着我们经济的发展，这个问题能够逐步得到解决”。［1］（p.501）邓小平选择在这样的场合讲这番话无疑是有深意的，即告诉国际社会：中国改革开放已是箭在弦上，国外的投资可以放心来中国。

　　二、中共十一届三中全会前后广东省对中央相关指示的回应

　　早在1977年春季，广东省的领导同志在处理偷渡问题时就已经萌生适当开放宝安县和珠海县，把两地建设成为供应香港、澳门鲜活农副产品出口基地的设想。这一设想随即通过省级层面反映到国家有关部委。此后几个月，财政部、国务院财贸办公室负责同志还曾先后到深圳进行调研。

　　1977年11月邓小平广州之行后，创办出口基地的步伐明显加快，广东省委主要负责人纷纷到口岸调研。1978年3月，广东省外贸厅与国务院有关部委组成联合工作组，制定了生产、出口的年度计划及三年、五年规划，上报省政府和国务院审批。5月，由国家计划委员会和对外贸易部组成的赴港澳经济贸易考察组在考察后抵达广州，刚刚到广东省履职的习仲勋会见了考察组一行并向考察组提出不少建议。考察组回京后，很快写出一份《港澳经济考察报告》上报中央，明确提出建立宝安、珠海出口基地的计划。事实上，在赴港澳经济贸易考察组出发的同时，中共中央政治局就已经开始讨论相关问题，并通过了《规划要点》。李先念甚至在一个谈及宝安的报告上批示：“无论如何要把宝安和深圳建设好，不建设好就是死了也不甘心。”［4］从6月开始，广东省各级党委及各有关部门迅速行动起来，出口基地的计划步入落实阶段。6月20日，习仲勋主持召开省委常委会议，研究关于迅速开展对外加工装配业务和宝安、珠海两县的建设问题。会议提出了如何贯彻中央指示的基本思路，并指定一名省委常委和革命委员会（以下简称革委会）副主任专门抓落实。几天后，一份《关于搞好宝安、珠海边防县建设和外贸出口的意见》就上报到省委，以供讨论。［5］10月，广东省革委会向国务院上报《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想》，对在两地大办农副产品生产基地，积极发展来料加工、装配业务和建材工业等提出详细规划与具体措施。1979年2月，国务院不仅同意了广东省的设想，而且为其设想实现给予了不少政策和资金上的扶持。［6］

　　起初，无论中央还是广东省，对“先走一步”的设想，基本上都只是围绕建设外贸出口基地来展开的。在开始的几个月内，关于如何建设出口基地，一直都是双方互动的焦点。这种情况在1978年7月以后开始改变。是年5月2日至6月6日，中共中央向西方国家派出新中国成立后第一个政府经济代表团。代表团以谷牧为团长，成员包括数位部委领导和广东、山东、北京等省市的主要领导。代表团一行先后访问了法国、联邦德国、瑞士、丹麦、比利时，对欧洲大陆主要资本主义国家的社会状况和经济体制进行了全方位考察。［7］在此基础上产生的考察报告，打开了中央决策层的思路。据参加考察的时任广东省革委会副主任的王全国回忆：考察回来后，在中山纪念堂向出席省扩大会议的省直机关、广州市处级以上干部3000多人进行了传达。广大干部听了传达以后，反应强烈。“有些同志说，只要改革国家高度集中的计划经济管理体制，充分发挥地方和企业的积极性，利用广东沿海的有利条件，广东的现代化建设一定可以高速度前进。”［3］（p.445）因此，要求中央放权的呼声在那一段时间显得很强烈。［8］1978年11~12月，中共中央在北京召开工作会议，广东省有习仲勋、王全国、薛光军三人出席。会上，习仲勋指出：“要大胆发挥广东的特点，广辟生产门路，把经济工作做活做好”；“希望中央能给广东更大的支持，同时多给地方处理问题的机动余地”；“鉴于广东与港澳来往密切，希望能允许广东在香港设立一个办事处”；“给地方更大自主权，吸收外资，引进先进设备和技术，加强广东与港澳的经济合作”。［9］习仲勋的这个发言，既是中共广东省委对中央赋予厚望的回应，也反映了广东省广大干部群众在改革开放中跃跃欲试、“先走一步”的心声。

　　中共十一届三中全会后，随着中央领导同志的明确表态，广东省对于“先走一步”的设想越来越成熟，态度也越来越积极。1979年1月，中共广东省委召开四届二次常委扩大会议，提出要用最快的时间组织好工作着重点的转移。2月，习仲勋到肇庆市推动地市工作着重点的转移。4月1~2日，中共广东省委连续两天召开省委常委会议，为即将召开的中央工作会议准备材料。这次会议由时任省委第二书记的杨尚昆主持，习仲勋出席，最终通过了《关于广东经济工作的汇报材料》和《对外经济技术交流专题报告》两个材料。讨论中，中共广东省委基本确定了就解决广东省经济发展中存在的问题向中央提出的具体要求和建议，拟定了“出口加工区”等几个备选名称，形成了“要求中央充分利用广东毗邻港澳、华侨众多的有利条件，允许广东在开展对外经济技术交流方面先走一步。为此，要求中央多给广东一点权（审批权）和钱（外汇）”的一致意见。［3］（p.449）这些内容基本上就是日后中央通过的广东省“先走一步”各项政策的雏形。4月3日，习仲勋和王全国带着这两份材料进京参加中央工作会议。4月8日，习仲勋在中南组发言时系统表述了广东省“先走一步”的观点：“广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。这方面，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。看来，在计划、财政、外贸、外汇、物资、对外经济技术交流等方面，都有正确处理中央和地方的关系问题。‘麻雀虽小，五脏俱全’，作为一个省，等于人家一个或几个国。但现在省的地方机动权力太小，国家和中央统得过死，不利于国民经济的发展。我们的要求是在全国的集中统一领导下，放手一点，搞活一点。”［9］（p.241）4月23日，他再次在中南组发言，痛陈经济管理体制的弊端：“权力过分集中，不了解下情，办事效率极低，上层建筑不适应经济基础。这个问题的解决，需要通盘规划，拿出切实可行的方案，但也不宜久拖下去，看准了的、可以先改的，就要早些动手。”［9］（p.272） 与1978年11月在中央工作会议上的发言相比，这次发言的内容更加充实，指向性和可操作性更加明确，产生的反响自然也更加强烈。根据邓小平的提议，中央工作会议正式讨论了广东省的提议，并做出关于充分发挥广东、福建两省的有利条件和在深圳、珠海、汕头、厦门等地试办出口特区的决定。邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”在4月17日的中央政治局会议上，他曾指出：“广东、福建实行特殊政策，利用华侨资金、技术，包括设厂，这样搞不会变成资本主义。因为我们赚的钱不会装到华国锋同志和我们这些人的口袋里，我们是全民所有制。如果广东、福建两省八千万人先富起来，没有什么坏处。”［1］（pp.510,506）

　　三、在起草相关报告中广东省与中央的互动

　　1979年4月中央工作会议形成广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施，“先走一步”的决策后，主管这方面工作的谷牧就受命组成一个工作组，赶赴两省，和两省同志一起研究讨论有关问题。据谷牧回忆：“党中央、国务院责成我帮助广东、福建两省省委、省政府进行研究论证，提出具体实施方案，提请中央讨论决定。”［7］（p.322）

　　中央工作会议结束后，习仲勋很快赶回广东，召开会议传达中央工作会议的精神。他说：“谷牧来，我们要做好汇报。到底怎么搞，要好好准备，把大的盘子定下来。这也是从全局出发，二十多个省、市也总要有先有后的上。我们挑的担子很重，但很光荣。要好好搞。”［3］（pp.456~457）1979年5月初，中共广东省委成立由王全国和时任省革委会副主任曾定石牵头的起草小组，负责起草《汇报提纲》和《关于试办深圳、珠海、汕头出口特区的初步设想》。5月5日，第一稿打印出来后即分送省委班子成员审阅。之后经过省委常委集体讨论，由习仲勋、杨尚昆亲自修改。［10］

　　1979年5月11日，谷牧带领由国家计划委员会、对外贸易部、财政部、国家基本建设委员会、国务院进出口领导小组办公室等部门的同志组成的工作组抵达广州。从这个工作组强大的阵容可以看出中央对于此项工作的重视程度。工作组在广东省待了18天，深入广州、深圳、珠海、佛山、中山、汕头、新会等地调研，还约见了时任港澳工委书记的王匡，并向当时在广东的叶剑英作了专门汇报。［7］（p.322）在广东省委的《汇报提纲》里，除了陈述自身优势外，主要讲了当时遇到的一些问题以及为解决这些问题提出的几点建议。具体来说，就是希望中央在外贸体制改革方面给予广东省更大的自由度，下放一些审批权，同时，对广东省的电力建设、粮食调入、财政支付、外汇分成、银行信贷等方面提供一些优惠政策。5月14日，谷牧与广东省委、省革委会负责同志座谈，建议工作组和广东省的同志一起，加紧整理材料，尽早拿出成熟的文件来。他说，《汇报提纲》可以写得更大胆一点，思想可以再解放一点，因为中央关于体制改革的决定不会变，而广东所要承担的，就是要杀出一条血路，广东的改革一定要更快一些，这个文件也要比（中央）的那些决定更开放一些才行。（ 中共广东省委办公厅：《中央对广东工作指示汇编（1979~1982）》，1986年，第9~10页。）按照谷牧的意见，中央工作组的甘子玉、李灏等和广东省的杨立、秦文俊、赵君泽等一起，开始在《汇报提纲》的基础上起草文件。尽管起草人员目的一致，但他们来自不同的单位，在逐条讨论修改条目时还是产生了不同意见。时任国家计划委员会副主任的甘子玉回忆：大家对“设立出口加工区的大框架没有不同意见，但具体怎么实施，中央部委同志和地方同志还是有争论的”，比如说，“在全面计划经济下，全国财政都是统收统支的，在此背景下，地方财政相对划分出来，地方又有很大的自主权，具体怎么实施？搞财政包干，包多少，怎样包法？”［11］ 5月20日，谷牧回到广州，他结合考察的实际情况，再次就文件起草谈了一些具体想法，对几条重要内容提出不少修改建议。（中共广东省委办公厅：《中央对广东工作指示汇编（1979~1982）》，第13页。） 经过突击加班，终于在第二天拿出初稿，初稿提交给广东省委常委讨论，于5月25日定稿。这就是6月6日以中共广东省委名义向中共中央和国务院提交的《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展报告》，主要内容包括“扩大对外贸易，加快经济发展的优越条件”、“初步规划设想”、“实行新的经济管理体制”、“试办出口特区”和“切实加强党对经济工作的领导”五个方面。其中，“实行新的经济管理体制”和“试办出口特区”是核心内容，广东省“先走一步”若干政策，计划、外贸、财政、金融、物资、商业、物价、劳动工资等体制方面的改革和权限下放，基本上都涵盖在内了。［6］（pp.20~26）7月15日，中共中央、国务院批转《广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》［6］（pp.18~19）。至此，广东省“先走一步”的若干政策成为国家政策。

　　四、中央与地方良性互动中的权力下放

　　如何处理中央与地方的关系关乎政权和社会的稳定。从1949年新中国成立至改革开放前夕，中央与地方的权力关系大致上是一个从下往上越来越收紧的关系，在这种收紧的过程中，中央与地方不时存在着因发展需要而进行的“收放”互动。［12］1978年前后，中央与地方关系再次面临调整，中央与广东省围绕“先走一步”的互动，可以说是这次调整的前奏。

　　（一）广东省“先行一步”揭开了改革开放初期中央权力下放的序幕

　　改革开放正式启动前，中央基本上已经形成有关“权力下放”的共识。这些共识就是邓小平所说的“经济民主”：“我想着重讲讲发扬经济民主的问题。现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性……我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”［13］事实上，改革开放的进程也表明，20世纪70年代末，中央对地方的权力下放逐步展开。对于这一进程，早在80年代就有学者专门论述：“中国的经济体制改革和政治体制改革，正在引起中央政府和地方政府关系的变革。这场变革的总趋势表现为一个双重的过程：地方政府功能的扩大和中央政府功能的缩小”。［14］ 现在来看，无论是在时间上，还是在内容上，这一变革的起点无疑是中共十一届三中全会前就开始的中央与广东省之间的互动。

　　（二）这次中央与地方的互动，是中央全力推动，且与全国整体布局相一致的互动

　　与以往诸多中央与地方互动一样，这次互动也是自上而下的推动。从这次互动中，我们还可以看出鲜明的“特事特办”风格，比如，由中央组成阵容强大的工作组，专门为《汇报提纲》的起草提供指导和帮助，这在中国共产党决策史上是罕见的。恰如美国著名中国问题专家傅高义在其著作《邓小平时代》中所说的：“考虑到国家计划的复杂性和计划干部的抵制，如果不是有邓小平、华国锋、谷牧、习仲勋等人的决心，很难想象这一系列安排能够在三中全会后仅仅7个月内即告完成。”［15］

　　（三）这是一次“要权”与“放权”相交织的互动

　　虽然这次“放权”互动也是自上而下的，但相比之下，还是有着明显不一样的特点。在这次互动中，地方的主动性要比以往大得多。与内地省份不同，广东省的干部群众对于市场的感知，对于改革开放的渴望更加强烈。因此，其在与中央的互动过程中具有明显的主动性。这种主动性表现在实际操作的层面，就是突破既定框架，不断“要权”。伴随着这种不断地“要权”，广东省不断提升了在改革开放布局中的地位，深圳、珠海、汕头从最初的农副产品“出口基地”，变成了“出口加工区”，再到最后的“经济特区”，而广东省则从纯粹的外贸和创汇窗口，变成了“实行新的经济管理体制”的试验区。

　　（四）这次互动从一定程度上改变了以往中央与地方的互动模式，为中央与地方关系在改革开放中的调整奠定了基础

　　以往，中央和地方的互动大都是单向度的，是沿着中央对地方的指令展开的，使得地方在互动中的积极性不高。在这次互动中，中央以协商的方式与地方进行沟通，提高了地方的积极性，从此，中央与地方间单向度的互动开始向双向度的互动转型。另外，以往中央与地方间就放权进行的互动大都具有临时性的特点，往往是为应对某一具体困难而实行的举措。这一轮的互动放权则拉开了中央大规模常态化简政放权的序幕，从20世纪70年代末到新世纪，简政放权都是改革开放的主要内容之一。最为重要的是，这次互动放权打破了以往那种“条块”分割的放权模式，放权的范围非常广泛，涉及经济管理体制的方方面面，地方在计划、物资、商业、财政等体制方面的作用越来越大。［14］

　　［参引文献］

　　［1］《邓小平年谱（1975~1997）》上，中央文献出版社2004年版，第237~239页。

　　［2］高宏的：《邓小平在广州点燃改革开放第一把火》，《广东党史》2009年第3期。

　　［3］《习仲勋传》下卷，中央文献出版社2013年版，第358~360页。

　　［4］《李先念年谱》第5卷，中央文献出版社2011年版，第582页。

　　［5］中共广东省委党史研究室编：《中国共产党广东历史第二卷（1949~1978）》，中共党史出版社2014年版，第735~738页。

　　［6］钟坚、郭茂佳、钟若愚主编：《中国经济特区文献资料》第1辑，社会科学文献出版社2010年版，第3~10页。

　　［7］《谷牧回忆录》，中央文献出版社2009年版，第293~308页。

　　［8］中共广东省委党史研究室编：《广东改革开放决策者访谈录》，广东人民出版社2008年版，第240页。

　　［9］《习仲勋主政广东》，中共党史出版社2007年版，第150~155页。

　　［10］《刘田夫回忆录》，中共党史出版社1995年版，第437页。

　　［11］李萍：《寄望深圳抓住发展机遇增创新优势——访原国家计委常务副主任甘子玉》，《深圳特区报》2010年7月15日。

　　［12］杨小云：《新中国中央与地方关系沿革》，世界知识出版社2011年版，第90~98页。

　　［13］《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第145~146页。

　　［14］王沪宁：《中国变化中的中央和地方政府的关系：政治的含义》，《复旦学报（社会科学版）》1988年第5期。

　　［15］〔美〕傅高义著、冯克利译：《邓小平时代》，生活·读书·新知三联书店2013年版，第391页。