长期以来，有一种比较普遍的观点，认为新中国成立之初的政务院就是后来的国务院，是国家最高行政机关，即中央人民政府，只是名称略有差异而已。其实，政务院只是中央人民政府的一个重要组成部分，本身并不构成中央人民政府，不是国家最高行政机关，只是“国家政务的最高执行机关”。目前，学术界对政务院尚缺乏深入研究，甚至存在种种认识误区。鉴于此，本文拟对其作一初步探讨。

一、　　　　  政务院的性质和地位

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）规定，中央人民政府由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署五部分组成，实行集立法、行政和司法三权于一身的“议行合一”体制，其政府首脑为中央人民政府主席，而非政务院总理。

当时，政务院只是中央人民政府的一个组成部分，虽然是最重要的一个组成部分，但它本身并不构成中央人民政府，不是国家最高行政机关，只是“国家政务的最高执行机关”。对此，虽然董必武在政协第一届全体会议上对《中央人民政府组织法》作说明时，曾两次用“最高行政机关”来代称政务院，［1］但联系上下文分析，其原意是指政务院为中央人民政府委员会所辖的“最高行政机关”，而不是整个国家的最高行政机关，不能以此作为政务院是“国家最高行政机关”的依据，［2］因为“国家最高行政机关”在法律上是指中央人民政府。如果政务院是“国家最高行政机关”，就成为中央人民政府，这与历史事实不符。在政务院之上，还有中央人民政府委员会，这才是真正的“国家最高行政机关”。《中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会由中国人民政治协商会议全体会议选举产生，“并付之以行使国家权力的职权”，“对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”。据此，中央人民政府委员会负责“组织政务院，以为国家政务的最高执行机关”;有权“任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长”，以及政务院各部、委、会、院、署等负责人。与此相对应，“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府的主席负责，并报告工作。”［1］（pp.260～263）由此可见，当时国家政务的最高决策权属于中央人民政府委员会和中央人民政府主席，政务院只是负责具体执行，是“国家政务的最高执行机关”。当然，在中央人民政府委员会的下属机构中，地位最重要的就是政务院，这是毫无疑问的。

与政务院的性质和地位相适应，在讨论“政务院”的名称时，也是经过了一番斟酌，当时曾有人主张用“国务院”，但国务院要管军事，需设“国防部”，而拟议中的政务院不管军事，不太合适;还有人主张用“行政委员会”，但中央人民政府委员会已经是“委员会”，其下属机构还要设立两级“委员会”，名称容易混淆;苏联式的“部长会议”也不合乎中国实际，最后，决定采用“政务院”这一名称。此外，关于“政务院总理”的名称也曾进行过讨论，大多数认为，如果称“院长”，易与法院院长、科学院院长相混淆，尤其不赞成与国民党政府的行政院长用同一个名称，所以采用了“政务院总理”这一名称。［1］（pp.256，257）

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开并制定通过《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）后，“政务院”改为“国务院”，这绝非只是一个名称的变化，而是一次性质和地位的重要转变。《宪法》规定:“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”［3］显然，与此前的政务院相比，国务院的地位和权力得到了很大提升。与此相适应，国务院总理取代了此前的中央人民政府主席，成为国家最高行政领导人，即政府首脑，并一直延续至今。

二、　　　　  政务院的人员和机构组成

《中央人民政府组织法》规定:“政务院由中央人民政府委员会任命总理一人，副总理若干人，秘书长一人，政务委员若干人组成之。政务委员得兼各委员会的主任委员和各部的部长。”［1］（p.263）对此，董必武解释道:“这就是说，部长和主任委员不一定是政务委员。我们政务院下有三十个部、会、院、署、行，如果它们的首长都是政务委员，再加不任部长的政务委员，则政务委员人数太多，政务会议也就不易开好。”［1］（p.257）

根据上述规定和解释，当时的政务院由21人组成，即总理周恩来，副总理董必武、陈云、郭沫若、黄炎培，秘书长李维汉，政务委员谭平山、谢觉哉、罗瑞卿、薄一波、曾山、滕代远、章伯钧、李立三、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍竑。这不但比由主席、副主席和56名委员共同组成的中央人民政府委员会的规模要小得多，而且与后来由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和秘书长共同组成的国务院相比规模也要小一些。由此可见，当时政务院的人员组成非常精干，有利于开好政务会议，提高工作效率。

政务院在成立之初下设34个委、部、会、院、署、行，并分作两级，其中地位较高的一级为政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会。当时，鉴于政务院所属机构中还有30个“专管行政部门”，“如果每周开一次政务会议，一个部门的工作，每月无法轮到讨论一次”。为了弥补这个缺陷，故把政法、财经和文教委员会列为一级，“以便联系和指导与其工作有关的各部门工作”，3个委员会主任皆由政务院副总理兼任。此外，“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同”，“有人主张它应隶属中央人民政府委员会，地位高些，职权也较大;也有人主张它隶属政务院，比直接隶属于中央人民政府委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务”。［1］（p.258）最后，决定采纳后一种主张，将人民监察委员会隶属政务院，没有下辖部门。

政务院下设的其他30个“专管行政部门”，比上述四个委员会低一级，大多数要受政法、财经、文教委员会的“指导”。其中，政法委员会指导5个部门:内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会;财经委员会指导16个部门:财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署;文教委员会指导6个部门:文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署。外交部、华侨事务委员会和情报总署3个部门则直属于政务院，由总理直接“指导”。此外，外交部对情报总署，财政部对人民银行，贸易部对海关总署亦有监督指导权。