（二）以普选为中心，加强乡级政权的民主建设
1953年1月，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代 表大会的决议》，决定于当年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大 会，然后在此基础上召开全国人民代表大会。1953年4月，中央颁布了《中央选举委员会关 于基层选举工作的指示》，乡镇基层单位的选举成为1953年全部选举工作的重点。
农村基层的选举工作经过人口调查和选民登记、确定和审查候选人、召开选民大会选举代 表、召开人民代表大会等阶段。广大选民十分重视自己的民主权利，积极参加了选举。在乡镇 普选运动中，充分地发扬了民主，选民们检查了基层政权的工作和干部的工作作风，使所有干 部受到了一次深刻的民主教育，对于改进工作、改善作风起了积极的监督和推动作用。
根据中央选举委员会的统计，到1954年6月，除少数暂不进行基层选举的地区外，全国 进行基层选举的单位共为214798个，进行基层选举地区的人口共为571434511人，参加投票 的选民占登记选民总数的85.88%，共选出5669144名基层人民代表大会的代表。 ［9］ 全国农村 基层选举的胜利完成，不仅大大推动了我国农村民主建政工作的发展，而且为县以上各级人民 代表大会的召开，特别是为第一届全国人民代表大会的召开奠定了基础。
（三）召开一届人大，规范与完善乡镇政权设置
如果说从1949年新中国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开前，农村基层政权建设经历了从无到有并逐步发展的过程，那么从1954年全国人大一届一次会议开始，新中国农 村基层政权建设就进入了规范化、法制化的阶段。这次会议上所制定的《中华人民共和国宪 法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会 组织法》（以下简称《组织法》），为农村基层政权的进一步规范和完善指明了方向。
《宪法》规定乡、民族乡和镇是最基层的行政单位:全国分为省、自治区、直辖市;省、 自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇，这就使我国农村基层 政权建在乡镇有了宪法依据。《宪法》明确了乡、民族乡和镇人民代表大会建设的基本原则: 乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举，受其监督，每届任期两年。 ［10］ 《组织法》 明确规定了农村人民委员会的建设原则:由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人民委员会 组成人员。每3个月举行1次。乡、民族乡、镇的人民委员会每届任期2年;组成人员的名额为 3～13人;可以设立民政、治安、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。 ［11］
第一届全国人民代表大会对于新中国农村基层政权建设最重要的意义是:它以宪法的形式 将乡、民族乡和镇正式确定为新中国的农村基层政权单位，为成功实现国家政权的现代化奠定 了坚实的法治基础，也为新中国的现代化建设打下了坚实的政治基础。
四、在农业合作化运动中实现了农村基层政权的 调整与发展（1954～1957年）
第一届全国人民代表大会召开以后，新中国农村基层政权被进一步规范和稳定下来，接下 来的任务是结合农村工作的中心任务进行政权建设。此时的农村正在积极开展农业合作化运 动，早在1954年1月，中央人民政府政务院公布的《第二次全国民政会议决议》就提出，要 “继续加强和健全农村基层政权组织，使之适应农业互助合作运动发展的需要” ［12］ 。从1954 年至1957年，中国农村基层政权建设是与农业合作化运动紧密联系在一起的。
第一，在农业合作化运动中，从互助组、初级社到高级社，中国共产党通过多种渠道逐步 完成了对农村的合作化改造，农村的社会结构和社会关系发生了深刻的变化。这一时期，“乡 村社会组织总的发展趋势是‘政治组织'和‘社会组织'的‘经济化'，即以各种集体化的 ‘经济组织'在职能和形式上取代或统领乡村社会的各种政权组织和社会组织”。 ［13］ 正是这个 变化为后来实行“政社合一”的人民公社化奠定了基础。土地改革以后农村最初创立的经济 组织是农业互助组，这只是农户之间劳动上的合作，在组织上具有松散性和简单性的特征。从 1953年开始推行的初级农业生产合作社，农户以生产资料入股，因此组织化程度也相应提高。 初级社的领导机构是管理委员会，其下所设的生产队长和生产组组长由管委会委派，统一计 划、调配、生产经营和收益分配。从1955年下半年起，初级社开始向高级社发展。农户的生 产资料统一收归合作社集体所有，土地不再参与分红，在劳动、分配和生活方面也都高度组织 化。高级社不仅在所有制程度和规模上大于初级社，而且由于农民都被组织到高级社里，因此 它在管理和组织农村进行经济活动的同时，还要负起对社员进行政治教育、维护农村社会秩 序、执行上级行政部门命令、发展农村文化的任务和责任。随着高级社的发展和巩固，村级行 政组织的职能被经济合作组织所取代，实现了村社合一，这成为我国农村基层政权的新基础。
第二，在农业合作化运动中，中国共产党的农村基层组织快速发展起来，逐步成为农村基 层政权及社会的核心力量。1954年11月，中共中央组织部召开了全国农村党的基层组织工作会议。会议确定在1955～1957年内，要在农村新发展200万名～300万名党员，并提出在农 业合作社和手工业生产合作社中建立党小组，党员多的还可以建立分支部。此后，党员和党组 织蓬勃发展，党员成为农村各级和各种组织的领导者。例如，江苏省新接收的44000多名新党 员中，有5150多人是农业生产合作社的领导骨干，有10300多人是互助组组长。 ［14］ 基层党组 织力量的增强，有力地推动了农村互助合作运动的发展。《人民日报》在报道四川绵阳塘泛乡 依靠党支部办好合作社的经验时说:“在建社每一阶段，支部除召开全乡互助合作代表会讨论 和布置工作外，经常依靠互助合作委员会（支部委员全部参加，总社筹备委员会主任全部参 加）进行工作。通过互助合作代表会、互助合作委员会从上而下贯彻支部领导意图，从下而 上集中群众意见，这样使支部在建社中发挥了核心领导作用。” ［15］ 到1956年9月中共八大召开 时，中国共产党在农村社会生活中已经居于领导地位。
第三，在农业合作化运动中，政府对乡以下的农村社会管理更加细化，乡镇的行政区划也 由小变大。在新中国成立之初，特别是土地改革时期，农民协会在事实上发挥了乡以下政权组 织的作用。随着政权建设的发展，乡以下的农村社会的管理被逐步具体化。1954年内务部的 指示规定:乡以下可以以自然村或选区为工作单位，在自然村或选区下亦可划定若干居民组; 乡人民政府可直接领导居民组进行工作;地区辽阔、居住分散的乡，乡以下可由若干自然村组 成行政村，行政村下按自然村划定居民组进行工作。自然村、选区或行政村设代表主任，由自 然村、选区或行政村内之乡人民代表互推产生。①这样，村级的主任和居民组的组长，取代了 过去的农民协会。为了适应农业合作化和农业生产发展的需要，进一步加强农村基层政权的领 导作用，农村乡镇的行政区划由小变大。经过乡的合并和区的撤销，不仅加强了县政府乡政府 的领导，而且充实了乡政府的机构和干部，缓解了农村政府事权增加（包括开展合作化运动） 与干部、经费不足的矛盾。
可以说，这一时期的农村基层政权建设都是围绕农业合作化运动开展的，加上国家工业化的压 力，导致合作化运动不断加速，集体化成为必然，这一运动最终影响了中国农村基层政权的设置。
五、建国初期农村基层政权建设的历史启示
|
