［摘要］1953—1954年举行的第一次全国普选是人民代表大会制度建立的重要前提。作为全国普选的一个缩影，江苏基层普选是人民民主制度的重要实践。在试点阶段，江苏基层普选的选举权审查曾发生“左”的偏向，对此，江苏各级选举组织机构展开了有针对性的政策改进和纠偏，最终顺利完成普选。江苏对基层选举权的严格审查，既实现了人民内部最大范围的民主选举，彰显了党和政府实施民主选举的决心和能力，也进一步增强了人民群众的民主意识，推进了基层民主政治建设，具有重要的历史意义。

　　［关键词］基层普选 选举权 审查 人民民主 江苏　　

　　

　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”；“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会”。当时人民代表大会制度还不具备立即实行的条件，中共中央对具体实施普选的时间亦无明确安排。至1952年底，全国范围内土地改革及其他各项民主改革基本完成，人民民主专政进一步巩固，国家经济状况根本好转，具备了开展大规模经济建设的条件。同年12月1日，中共中央下发《关于召开党的全国代表会议的通知》，指出：“现在召集全国人民代表大会的条件已经具备”，决定根据党章召开党的全国代表会议，制定选举条例和进行其他各种准备事宜。1953年1月13日，《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》指出：“现在召开全国人民代表大会的条件已经具备”，“决议于一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会”。3月1日，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）正式颁布实施。1954年6月19日，邓小平在中央人民政府委员会第32次会议上做《关于基层选举工作完成情况》的报告，宣告“全国范围内普遍展开的基层选举运动已经全部胜利完成”。至此，全国基层选举胜利完成，为县以上各级人民代表大会奠定了坚实的基础。学界关于此次普选的研究或从宏观角度进行整体考察，或是对某一地区普选过程及其政治动员机制进行个案考察。近年来亦有部分学者的研究涉及第一次全国普选中的选举权问题，但多侧重考察中央关于选民资格的政策精神与基层对选民资格认定之间的差异，对中央有关选举权审查政策精神在基层落实的复杂情况缺乏详尽的个案考察。本文以江苏普选为个案，着重考察基层选举权审查的复杂进程及其历史经验，以期为基层民主政治建设提供借鉴。

一、中央选举委员会关于选举权审查的政策精神

　　选民登记是国家对选民资格在法律上的确认，也是确认每个公民有无选举权和被选举权必经的法律程序。选民登记关系到选民能否实际地行使选举权和被选举权。《选举法》公布之后，县、市以上地方各级选举委员会相继成立。为充分发扬民主，中央要求基层单位的选举必须在上级选举委员会派出的工作组的指导之下进行。1953年4月3日，中央选举委员会发布《关于基层选举工作的指示》《关于选民资格若干问题的解答》，中央人民政府政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》。这一系列法律法规、政策举措等成为基层普选中选民资格审查的重要依据，具有以下两个基本特征：

　　（一）选举权的普遍性

　　党和国家领导人高度重视此次普选，先后就此发表重要论述，反复强调要突出民主。这就要求要扩大选举和被选举的范围，突出选举权的普遍性。1952年12月25日，周恩来在召集相关人士研究全国及地方各级人民代表大会选举的有关问题时将普选方针概括为：“全党参加，政府出面，训练干部，发动群众，深入宣传，认真选举，以达到民主建政的目的”。1953年2月11日，邓小平在对《选举法》草案所做的说明中也指出：“在选举法草案中，贯穿着一个总的精神，就是根据我国当前的具体情况，规定一个真正民主的选举制度”；“我们选举权的普遍性，表现在选举法草案中以下的规定，即：凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权”；“我们的选举是名符其实的普选”。

　　1953年3月1日公布的《选举法》中规定，无选举权和被选举权的情形包括“依法尚未改变成份的地主阶级分子”“依法被剥夺政治权利的反革命分子”“其他依法被剥夺政治权利者”“精神病患者”四种。4月3日，中央选举委员会发布的《关于选民资格若干问题的解答》则对选民资格做了进一步细化，扩大了选民的范围。总之，中央对选民资格的进一步确定有利于实现此次选举的普遍性，充分体现了新生人民政权代表最广大人民的根本利益。

　　（二）选举权的敌我界限

　　此次普选非常强调选举权的敌我界限。如前文所述，《选举法》规定“依法尚未改变成份的地主阶级分子”和“依法被剥夺政治权利的反革命分子”无选举权和被选举权。这两点是能否获得选举权和被选举权的重要界限，成为全国普选工作中选举权认定的重要标准。此后，中央选举委员会《关于选民资格若干问题的解答》进一步细化了无选举权和被选举权的相关情况。但对于选民资格的认定和登记并非易事，这使基层单位的工作尤其繁重。邓小平反复强调选民登记是一件“极其严肃的”“非常细致和庄严的”工作。为此，他提出了选民资格审查工作的“两个不能听任”——“我们不能听任一个反动分子或未经改变成份的地主阶级分子非法窃取了庄严的政治权利，我们也不能听任一个公民被错误地剥夺了庄严的政治权利”。《关于基层选举工作的指示》则重申选民登记工作的“两个不能让”——“不能让一个公民被错误地剥夺了庄严的选举权利，也不能让一个反动分子或未经改变成份的地主阶级分子非法窃取了庄严的选举权利”。这些指示都突出了选举权的敌我界限，强调既要维护公民的选举权利，又要防止反动分子等窃取选举权。

　　1953年5月，全国各地进入基层普选的准备阶段。各地对选民登记工作高度重视，如江苏在同月4—11日召开了全省各市、县选举委员会主席联席会议，明确指出：“在选民登记工作中要把选民资格搞清楚，不能错失一个选民的选举权利，也不让一个反革命分子非法得到选举权利”。总之，基层选举权审查，既要体现《选举法》规定的我国公民享有选举权利的普遍性，又要正确区分选民资格的敌我界限，对一部分地主、反革命分子的选举权利予以限制。

　　根据相关规定，基层普选应在过去一系列民主改革运动所掌握材料和结论的基础上进行选民资格审查，在过去一系列民主改革运动中，无论是城市还是农村都遗留了一批尚待解决的但又关系到选民资格的问题。这就要求各地在做好选民资格审查的同时兼顾此前民主改革的遗留问题，因此难免出现一定的偏差，需要地方进一步结合当地实际领会并落实中央指示精神。如在江苏城乡基层的选举试点中，选举权审查便出现一度偏离中央和省委指示精神的情形。针对选举准备工作中碰到的问题，1953年9月5日，邓小平在中央选举委员会第三次会议上明确指出：“审查选民资格，实质上是人民民主专政下阶级斗争在选举运动中的反映”；“选好代表，以进一步密切党和政府与人民的联系，这是基层选举的主要目的之一”。这既指出了选民资格审查的重要性，又强调了选好代表的主要目的，为基层普选中的选举权审查指明了方向。

二、江苏基层普选中选举权审查的偏向与纠正

　　从1953年4月至1954年4月，自江苏省选举委员会成立至全省最后一批农村基层选举完成，江苏基层普选采取层层试点、分批推进的办法，大体可分为普选试点（1953年4—7月）和全面展开（1953年7月至1954年4月）两个阶段。

　　在普选试点阶段，江苏省、专署及各县市在221个乡、36个镇进行了基层选举试点。其中，在选民登记前的政治情况摸底和选民资格的正式审查阶段，部分地方基层干部对普选性质和中央指示精神领会不足，本着过去的经验办普选，存在对选民资格“要求过高，扣得过紧”的现象，有的地方还试图在普选中解决此前民主改革运动中未彻底解决的问题，造成“个别地区的波动与混乱”。对此，中共江苏省委和县、市以上各选举委员会对基层选举中执行选民资格政策出现的偏差提出了相应的纠偏对策。

　　在全面推开阶段，农村又分两批进行，第一批自1953年七八月间先后展开，第二批于1954二三月间先后展开；全省12个市的257个基层单位的选举于1953年八九月间先后展开。1953年8月7日，中共江苏省委指示各地党委应按《中共中央关于审查大、中、小学教职员选民资格问题给各级党委的指示》精神，“特别注意将审查选民资格的工作与土改、镇反严格区别，坚决防止在选民登记中企图重新划分阶级成份，或顺便达到清理组织，以至镇压反革命的目的”。18日，省选举委员会召开全省第二次普选会议，集中总结试点阶段选举权审查的经验，并在分批推进的后续普选中对基层选举权审查的偏向予以持续纠偏。其举措主要集中在以下几个方面：

　　（一）加强对普选性质的宣传教育

　　1953年8月18日，全省第二次普选会议明确指出：“普选是巩固工人阶级领导，巩固工农联盟，巩固人民民主专政，巩固全国人民大团结和各民族大团结的人民内部的民主运动和政治运动”，目的是“通过深入细致的宣传教育，提高群众的政治积极性而（使之）成为推动工作的政治动力，更好地完成国家建设事业，并在此基础上改造和提高基层组织和干部，选好代表”。中共江苏省委认为，各地试点中暴露出的问题和偏向，主要是由于基层干群对普选的性质和政策界限掌握不清所致，各地首先应在宣传上协同其他实际的措施来改变和消除试点中的紧张局面，要求各地着重向群众宣传普选的性质：“这次普选是一个群众性的民主运动，不同于土地改革、镇压反革命以及其他社会改革运动。这次普选运动，除去对于那些破坏选举的违法行为必须依法惩办以外，总的说来，是一个人民大团结的运动”。为此，省委提出，普选的宣传工作在向群众进行正面教育，提高其政治觉悟和国家主人翁思想的同时，还应努力消除群众的误解，有力地揭破和驳斥重新划分阶级成分的谣言。

　　通过开展普选性质的宣传教育，帮助基层干部群众准确把握普选的性质与政策要求，有利于普选工作尤其是选民资格登记工作的进一步推进。

　　（二）“一律不重新划分阶级”

　　1953年7月6日，中共江苏省委指出：“无论新区处理错划漏划地主，还是老区改变地主成份，都只能当作普选中有关选举权利的个别问题来处理，不能当作基层选举发动群众工作的重点”。8月5日，华东普选办公室在《关于华东农村基层选举典型试办工作总结报告》中也强调，基层选举应严格按中央政策办事，各地不得擅作主张，“对于选民资格的审查必须与土改、镇反严格区别开来，防止企图在选民登记工作中，重新划分阶级成份，或顺便达到搞清政治悬案、镇压反革命的目的，政治材料一时查不清的可记下一笔账，不可追逼”。照此精神，江苏又下发了一系列文件，用以指导基层选举。

　　8月18日，江苏省选举委员会秘书长陈扬在全省第二次普选会议上强调：“选民登记和确定选民资格这一工作，应在过去一系列的政治运动的基础上进行。必须坚决防止重新划分阶级成份，和企图在此时期解决过去遗留下来的政治悬案……关于地主错划漏划问题的处理，肯定的讲一律不重新划分阶级成份，要深刻接受镇江专区发生二次土改谣言而影响生产的教训”。9月3日，江苏省选举委员会重申普选中应“个别地处理地主改变成份问题”。“农村阶级成份，在土改中已经划定。在老区不是错划漏划的问题，新区土改控制较严，地主错划漏划是个别的。如漏划、错划，属于可划可不划的则不划和不改。如明显的劳动人民错划为地主，则应坚决改正，给予选举权利。凡一时弄不清楚或可划可不划者，则已划者不改、未划者不动”。“新区明显错划的地主应摘掉地主帽子。老区地主成份在普选中一般不改，但可选择个别土改已满五年而又服从政府法令，没有任何反动行为者，依法改变其成份，给地主阶级分子以希望”。“如确实发现有个别错划漏划地主，应报县审查批准，由人民法院宣判，不必在群众中讨论。对个别确实漏划地主，普选中只剥夺选举权利，其土地财产待普选后处理”。25日，针对泗阳县爱国乡普选中擅自改变地主、富农成分的错误做法，中共江苏省委再次强调：“普选中地主改变成份并非普选工作的重点，对一般地主着重进行前途教育”。

　　这一系列文件的出台，保证了“一律不重新划分阶级”的工作原则在基层选举中得到了很好的贯彻执行，确保了选举权审查工作的有效推进。

　　（三）禁止追逼反革命分子材料

　　1953年7月24日，陈扬在全省各专员公署普选办公室主任座谈会上明确指出：“各级领导上对选民资格问题，必须切实掌握情况，严格按照中央政策办事，对干部教育既要划清政策界限又要交代工作方法……特别在方式方法上严禁追逼，切记生硬。选民登记中对当场一时弄不清的，可由审查小组提到选举委员会继续审查。”8月18日，全省第二次普选会议针对试点中选民登记出现的偏向问题又提出了以下纠偏对策：“在普选中停止找政治面目不清的人谈话，追逼材料，也不准带口信，决定发选民证，也不应找其本人训斥和提出条件；政治情况的材料只准交到区一级作为排队参考，并加以控制，不得交到基层干部，某些正在侦讯中的材料不交；凡是嫌疑分子在镇压反革命、思想改造时尚未做出结论的以及五种反革命骨干分子中解放后已坦白或登记过，但没有判处，本人又无现行反革命活动，一般的应给予选举权。仅对其中罪恶较大，并有确实证据、有民愤、构成判刑或管制条件的，可以通过审判依法剥夺其选举权利。对暂时搞不清楚的以及‘清理中层’的悬案也给予选举权”。

　　9月3日，江苏省选举委员会在《关于确定选民资格中的几个问题》中进一步指出：“对现有被管制分子，应根据《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》第十一条和十二条的规定，予以甄别和清理；凡对上述人员决定给其选举权利的，也不应训斥或提出条件再发给选民证。对有些人仅剥夺其选举权利而还未构成关、管罪行者，应告以这次剥夺选举权的原因，并应进行前途教育，给以希望，消除其对立或绝望思想”。江苏省选举委员会的上述要求表明，基层选举既应严格按照中央政策办事，又要注意工作方式方法。这有助于基层在普选的全面展开阶段防止发生“左”的偏差。

　　江苏省第二次普选会议后，基层干部进一步明确了政策界限，全面展开阶段的选举权审查基本上做到了“该剥者剥，该给者给”，剥夺面的掌握亦符合中央和省委的指示精神，既实现了中央选举委员会所提“我们国家的选民，将占全国人口很高的比例”的要求，又依法剥夺了一部分地主、反革命分子的选举权。截至1954年7月，从全省选举权审查的最终结果来看，全省81个县市选民人数占18周岁以上总人口数的97.58%，较好地落实了中央选举委员会关于此次普选工作的指示，充分说明了新中国选举制度的普遍性和平等性，也证明了人民民主政权具有广泛的群众基础，体现了民主选举制度的优越性。

　　综观江苏基层普选，试点初期基层干部对政策的认识不够深刻，掌握不够透彻，普选试点阶段的基层选举权审查一度发生“左”的偏差。对此，中共江苏省委和各级选举委员会持续纠偏，终使基层随意剥夺个人选举权的现象逐步得到纠正，取得了较好的效果。

三、江苏基层选举权审查的历史意义

　　江苏基层普选中选举权审查工作在曲折中不断前进，充分体现了党和政府实施民主选举的决心与能力。人民选举权的最终落实进一步提高了人民群众的民主意识，为基层民主政治建设提供了重要的历史启示。

　　（一）人民选举权的获得彰显了人民民主制度的优势，增强了人民的民主意识和对新生人民政权的政治认同

　　作为全国普选的一个缩影，江苏基层普选是人民民主制度的伟大实践，不但实现了中国共产党从民主革命时期所追求的无差别普遍平等的选举，而且非常鲜明地体现了中国共产党代表最广大人民根本利益。选举权审查使广大基层民众普遍地受到一次深刻的民主教育，人民群众在新旧政权对比中进一步认识到选举权利的庄严可贵和人民当家作主的重要意义，主人翁意识明显增强，纷纷表示：“共产党带来了民主”，“毛主席给我们选举权”。妇女们感慨地说：“过去男人也没有选举权，现在劳动人民不问男女都是国家主人”。射阳县老沙乡70多岁的陈德松领到选民证后激动地说“：我老树逢春了”。广大基层民众非常珍视自己的选举权利，并慎重地审查了选民资格。常熟市民花炳仁为弄清一个人的情况，曾跑八个地方。由此可见，普选工作充分彰显了人民当家作主的优越性，有助于进一步加强党和政府与人民群众的联系，增强了人民群众的政治参与积极性，巩固了人民民主专政。

　　（二）获得选举权利的基层民众进一步提高了劳动积极性，有利于贯彻过渡时期总路线

　　1953年，中国共产党正式提出了逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的过渡时期总路线，并把这条总路线作为党和国家一切工作的指针。中共江苏省委及时传达了党在过渡时期的总路线，并在全省范围内迅速掀起学习和宣传总路线的热潮。在新的有利形势下，1954年1月，江苏省选举委员会提出第二批乡的普选须与贯彻总路线等中心工作结合进行。随着总路线宣传的逐步深入，基层则进一步提出了“普选应为总路线的实现而服务”的口号。3月8日，中共江苏省委也明确指出，普选工作的各阶段都应贯彻总路线的精神，尤其“在审查选民资格和提候选人时应宣传保证工人阶级的领导权，巩固工农联盟，使人民民主专政更加巩固，为逐步过渡到社会主义社会增强基层领导力量和巩固基层政权”。

　　各地大张旗鼓地宣传总路线，并结合中心工作推动普选，广大人民群众的社会主义觉悟有了很大提高。“搞好生产，迎接普选”作为凝聚共识的宣传口号，进一步催生了各行业、各阶层中的爱国模范和先进典型。选民资格审查工作使广大人民群众普遍受到一次深刻的民主教育，增强了劳动的光荣感和责任感，提高了生产积极性，进一步推动了生产。无锡鹿新纱厂产量增至103.5%，次布率降低至1.27%；南京市建筑公司第三工程队超额完成生产任务的36%。1954年1月，江苏省选举委员会向中央选举委员会报告：凡在结束选举的地区都通过人民代表大会贯彻总路线，生动而有力地推动了总路线的宣传贯彻，农民积极地出售余粮给国家，工厂开展爱国增产竞赛。武进县万塔乡82名代表和干部、积极分子受到总路线教育后，保证继续将余粮卖给国家。江宁县东山镇14个代表带头卖粮1万多斤，并发动农民积极售粮给国家。通过普选的贯彻落实，加之对过渡时期总路线的宣传，江苏各地工农群众的劳动积极性得到了进一步的提升，为过渡时期总路线的贯彻创造了有利条件。

　　（三）江苏基层选举权审查的曲折过程为当代基层民主政治建设提供了重要启示

　　1954年4月下旬，江苏全省基层选举完成之际，省选举委员会在总结时强调：“普选运动的成败，决定于党政领导的重视”；“普选工作的好坏，干部起着决定性的作用”。江苏基层选举权审查的实践表明，党的集中统一领导和基层干部的政策素质是落实中央政策的关键。

　　一方面，加强党组织对基层选举的组织管理和集中统一领导是办好选举的重要保证。基层选举权审查发生以斗争为主的偏向，固然受基层干部政策水平的限制，但也与初期基层组织领导机构不健全、政策掌握亦存在“分散主义”等弊端，难以形成对普选的集中统一领导有重要关系。例如，普选初期很多地方办事机构不全。“盐城专署普选办公室只有干部五人，人口调查登记办公室竟一个人也没有。江都县普选办公室无人负责”。对此，1953年8月7日，江苏省委指示各级党委：“加强普选纪律教育，强调统一领导，对普选中各项政策问题，应加强请示报告制度，反对分散主义，在普选进行期间应统一于党委，对外统一于选委会”；“凡有关普选问题，均要通过当地党委和选委会”。8月24日，江苏省人民政府还明令各地派至下级单位检查指导普选的干部，非经其同级选举委员会或普选办公室统一布置，书面介绍，不得自行派员下乡，以免紊乱工作步骤。9月23日，江苏省选举委员会主席江渭清在省协商委员会扩大会议上强调：“加强各级人民政府和选举委员会对普选运动的统一领导，是运动正确而健康地发展的关键，是统一工作步骤、集中力量、及时防止和克服普选中违反政策现象的保证”；“各地普选办公机构要加强充实，要组织强有力的检查组，有重点、有计划地到各地检查，及时交流有益经验和纠正偏向”。

　　另一方面，加强基层干部的政策教育是办好选举的关键。基层选举权审查发生偏向，主要是政策执行上的问题。江苏基层普选初期，一些地方“在政策贯彻上，往往不能深入基层，一般到区就七折八扣，到了乡就走了一些样子”。部分区、县领导执行政策“背教条”“套比例”，一些地方的乡村基层干部有“怕普选、怕检查、怕处分、怕撤职、怕讽刺”等思想顾虑，导致基层选举权审查发生偏向亦未能得到及时的注意和纠正。江苏省第二次普选会议后，各地加强了对干部的普选教育。据不完全统计，全省普选共集训指导干部29151人、技术干部68058人、人民法庭干部1613人。基层干部解除了思想顾虑，并明确选举权的政策界限，才使得后续的选举权审查按照《选举法》开展成为可能。

　　由此可见，针对基层选举中的偏向，中共江苏省委、省人民政府及省选举委员会反复强调了建立健全组织机构，加强对基层普选集中统一领导，对于防止和克服基层普选中违反政策现象起到了关键作用。正是因为加强了党组织对普选的领导，并配备了由政治素质较强的干部组成各级普选办公室作为党委的助手，各选区工作组又加强对乡村基层干部的政策教育，使其明确普选的性质、目的和做法，全面推开后的基层选举权审查进展“既稳且快”，选民资格审查的偏差逐渐得到纠正。江苏基层普选正是在省委和各级选举组织机构对基层选举的全面领导下落实人民选举权的。

　　作为全国普选的一个缩影，江苏基层普选是人民民主制度的重要实践。选民资格的确定是基层选举中正确执行政策的关键，在江苏基层普选中，各地按照《选举法》的精神和中央选举委员会关于选民资格的政策规定，对选民资格进行了严格审查，既体现了《选举法》规定的公民享有选举权利的普遍性，又依法剥夺了一部分不符合要求人员的选举权利，实现了人民内部最大范围的民主选举。但民主选举在基层的落实并非易事，江苏基层普选试点中选民资格审查一度发生过“左”的偏差。对此，中共江苏省委、省人民政府和县市以上各级选举组织机构对此提出了有针对性的对策，进行了持续纠偏，最终顺利完成普选。在江苏基层普选中，选举权审查的曲折过程表明：建立一支“经过训练、懂得政策、通晓法令”的高素质基层干部队伍，并加强党的基层组织建设，实现党对基层工作的全面领导，是基层成功落实中央政策精神的关键所在。

 

　　［作者简介］韩同友，法学博士，教授，淮阴师范学院马克思主义学院，223300；校聘教授，扬州大学马克思主义学院，225100。金子求，历史学博士，副教授，淮阴师范学院马克思主义学院，223300。

　　*本文为2020年度教育部人文社会科学研究一般项目“过渡时期的选举：1953—1954年江苏省普选研究”（20YJA770006）的阶段性研究成果。

　　本文发表在《当代中国史研究》2022年第1期，注释从略，引用请参考原文。