二、西南军政委员会的用人行政
西南军政委员会用人行政的显著特点是囊括党内党外人士，兼顾本地外地干部。首先，党 外民主人士得到了广泛任用。以第一届干部构成为例，在6名副主席中，中共党员有3人:贺 龙、邓小平、王维舟;国民党党员2人:龙云、刘文辉;老同盟会会员1人:熊克武。在87 名委员中，中共党员有47名，占54%，党外民主人士40名，占46%。
西南军政委员会的内部组织机构也注意安排党外民主人士，各部门正副部长级职位，党外 民主人士占1/3，其中司法、监察、农林、水利、文教等部门的正职都由党外民主人士担任。
其次，兼顾本地、外地干部。在主席、副主席和委员中，除国民党起义将领裴昌会是山东 人外，其他42名民主党派和无党派民主人士的籍贯都是西南各省，51名中共党员的籍贯则大 部分是其他省，即使籍贯是西南各省，解放前夕这些中共党员也都没有在本地进行革命工作， 而是和其他外地干部一样，来自第一、第二、第四野战军或是从其他解放区抽调的。
西南军政委员会内部组织机构的人事安排注意兼顾本地、外地干部，做到老干部、新干部 和留用人员搭配，尤其是贸易、交通和财政部录用了大批出生西南，熟悉当地情况，有技术、 有经验的留用人员。其干部组成有中共党员、民主党派与无党派民主人士;有本地的，有外地 的;有来自军队的，有来自地方的;有老干部、新干部与留用人员。这一情况充分表明，西南 军政委员会是一个以中国共产党为中心的统一战线的政权机构。这为团结一切力量、克服种种 困难奠定了坚实的组织基础。
三、西南军政委员会的运作方式
西南军政委员会建立后严格实行集体办公制度和请示报告制度，并通过召开全体委员会会 议和全区各种专门会议、成立专项工作委员会以及组织视察组深入各地检查工作等方式，确保中央的各项政策措施在所辖区域内得以正确地贯彻执行。
为加强对各部门、各地区的统一领导，在工作制度方面，西南军政委员会实行集体办公制 度，并严格执行报告制度。各委、部、会、局、院、署、厅、处的主要负责人每星期三上午召 开行政会议和集体办公联席会议。会议的主要任务是:保持各部门在工作上的密切联系;讨 论、处理涉及两个或两个以上部门的工作;办理向主席请示处理的事项;汇报及讨论重要事 项;讨论、审查有关工作的方针、政策执行情况;处理其他重大工作及临时发生的事项。
为了使集体办公真正发挥作用，1950年8月16日，在军政委员会成立后第一次行政会议 和集体办公联席会议上，邓小平对集体办公如何进行作了具体指示。他说:“今后我们集体办 公大体上主要做的事有:一、听取各委、部、会、院、署、行、局的工作简要报告，使整个军 政委员会的工作，各部门负责同志都能获得了解，各个部门间的工作密切地配合起来，各部门 所作的工作简报，必要时得加以讨论通过。二、有关重大的问题，要求部与部之间联系办理 的，或需请示主席核定的，可提请集体办公会上讨论，并加以决议、实施。各部门有已经解决 了的重大问题，必要时须得在集体办公时作简要会报。三、各部门需要提请集体办公讨论的问 题，秘书处要事先收集整理该问题的简要说明、处理办法，经主席核阅后，在开会前印发各部 门，使问题的讨论有准备的进行。” ［7］ 集体办公制度的推行，“有利于及时解决问题，增强工作 效率，避免了因各部门办公地点分散而至公文及问题解决上往返周折误时”。 ［8］
在报告制度方面，西南军政委员会规定:各委、部、会、院、署、行、局、处、厅及各 省、区、市，每两月（逢双月）须向本会主席作一次综合性的书面工作报告，于次月十日前 送达本会;各省、区、市有关业务性专题报告，应同时抄送本会各主管部门一份;本会每两月 向中央作一次书面的综合报告，各部门向本会主席所作的报告，应同时抄送中央各主管部门一 份;本会各委员均有单独向本会主席随时反映情况及陈述意见的责任;各省、区、市应在每一 中心工作结束时，做出较全面的总结报告;各省、区、市凡有关政策执行的重要决定、指示、 命令、规章、条例及重要调查统计数字等，除以行政隶属关系发出者外，应同时检送本会 二份。 ［9］
在具体的工作领导方面，西南军政委员会主要通过以下四种方式来行使其作为西南区所辖 省（行政区、市）高一级的地方政权机关和中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机 关的职权:
第一，以西南军政委员会或军政委员会主席以及所属各部的名义发布推行中央相关政策和 法令的指示、命令、训令、办法、布告等，指导各地完成各项具体任务。从其所发布的指示和 命令中，我们不仅可以了解当时西南军政委员会完成各项任务的具体措施，还可以比较直观地 了解它的职权范围和工作重心。比如在西南军政委员会未正式宣告成立以前，因为施政的实际 需要发布的一系列指示、布告、命令和办法，主要集中在政法、财政金融、生产各个方面;在 秩序基本建立、局势逐步稳定下来后，恢复和发展经济则成为西南军政委员会的工作重心。
第二，召开全体委员会议进行阶段性工作总结，并根据中央的指示精神布置新的工作任务。在其存在的三年时间里，西南军政委员会一共召开了四次全体委员会议。第一次全体委员 会议于1950年7月27～31日召开;第二次全体委员会议于1951年1月25～29日召开;第三 次全体委员会议于1951年11月17～20日召开;第四次全体委员会议于1952年12月10～12 日召开。
第三，组织召开全区财政、民政、贸易、工业、农林、民族事务等各项专业会议，并成立 专门工作委员会对重大任务进行统一领导。如1950年9月30日成立西南区禁烟禁毒委员会， 负责计划、部署、检查禁烟禁毒工作 ① ;1951年3月3日正式成立西南军政委员会土地改革委 员会，领导全区的土改;1951年3月10成立西南区生产救灾委员会，指导全区救灾工作。 ②
第四，组织视察组到各省市检查各项政策、指示的具体执行情况。如1951年3月，西南 司法部会同最高人民法院西南分院、最高人民检察署西南分署组成联合视察组到川东、川北各 地检查镇压反革命情况。 ［10］ 1952年3月7日，西南农林部、财经委、水利部、民政部、人民银 行西南分行、合作事业局联合召开生产防旱座谈会，决定组成7个防旱检查组，分赴各省区检 查春耕生产和防旱。 ③
四、西南军政委员会的协调职能
西南军政委员会的运作方式表明，大行政区政府最根本的职能就是确保在所辖区域内中央 政府的各项政策、指示得以正确地贯彻执行，但是在这个过程中，中央提出的任务要求与地方 的实际情况之间存在着一些差距。这种差距表现在:西南作为大陆解放最晚的地区，缺乏群众 基础，各项工作的开展尤其需要耐心地、有步骤地进行，但为了赶上其他先解放地区前进的步 伐，当一项新的全国性的政策颁布执行的时候，往往不可能等到条件完全具备时才加以实施， 由于任务紧迫加上缺乏经验，各地在完成任务中不时出现各种各样的偏差。
以财经工作为例，为尽快医治战争创伤，恢复国民经济，中央人民政府决定统一全国的财 经工作。1950年3月3日，政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，决定改变战 争年代和根据地条件下实行的政策上统一领导、业务上分散管理的方针，实现国家财政经济工 作的统一。为了进一步实现这一决定，政务院又先后发布了《中央金库条例》（1950年3月3 日）、《政务院关于统一全国国营贸易实施办法的决定》（1950年3月10日）、《政务院关于全 国仓库物资清理调配的决定》（1950年3月10日）、《公营企业缴纳工商业税暂行办法》 （1950年3月13日）、《政务院关于统一管理一九五零年度财政收支的决定》（1950年3月24 日）等等。
在刚刚获得解放、军政局势还极为不稳的西南地区，实施这一系列统一财经工作的决定和 办法是比较艰巨的。首先在完成财政收入任务方面，西南面临的压力极为巨大。在1950年4 月28日召开的西南军政委员会干部大会上，邓小平就指出:“公粮征收情况，三月底到四月 全国完成了百分之七十，一共一百五十多亿斤，已完成一百一十亿斤，所差四十九亿斤中，西 南就占三十亿。全国范围内，都没有问题，只要麦收下来，就差很少了，只要西南努力一把。现在西南还差二十七亿斤左右。全国税收情况，无论华东、中南、东北都无大问题，问题也在 西南。二十五亿的税收，占全国很大一个数目，直至今天为止，只完成了百分之八……总之， 全国的财政看西南，中央的财政概算，能否全部完成，关键全在西南。” ［11］
在这种情况下，大行政区政府在组织完成各项任务时实际上更多地扮演协调者的角色，即 注意根据地方的实际情况采取适宜的步骤方法，加强协调各省区、各部门的运作，并不断纠正 工作中出现的偏差。在1950年3月召开的全区财政工作会议上，西南财政经济委员会对全区 的公粮、税收任务进行了分配。全区应征收公粮40.56亿斤 ［12］ ，除盐税外各项税收的总任务 为25亿斤，盐税任务折合米6.6亿斤， ［12］（p.1） 但是截至7月20日，全区公粮入库24.55亿斤， 约为原定任务的60%;税收入库合米5.38亿斤，相当于原定任务的21.5%;盐税收入共2.33 亿斤，相当于原定任务的35.3%。 ［13］ 因财政收入少，解放之初的半年时间里，中央贴补西南区 10亿余斤米。为争取财政收支平衡，大行政区政府尽量紧缩全区的开支，组织进行了整编工 作，并将部分地方武装复员，核实起义部队人数。经过整编、核实之后，全区军政人员较解放 之初的200余万人减少了50万人。但是仅仅靠节流解决不了根本问题，还须在开源方面多下 工夫。正如邓小平所说:“西南现在的开支主要是维持一百多万人的吃和穿。我们已经经过一 次整编，现仍计划减少，但这是有限的，只能从收入上打主意。” ［14］ 为此，西南军政委员会财 政经济委员会和财政部于6～7月间组织召开了几个财经专业（财政会计、财政审计、税务会 计、全区税务、全区粮食）会议，以促进全区财政工作从政策与思想的统一进而走向业务与 制度的统一，并将西南新区1950年前半年公粮税收征收工作遇到的实际困难向中央反映，申 请调整负担。“中央为了照顾西南新区困难情况，收入计划调整，粮食从40.56亿斤减至30亿 斤，税收从25亿斤减为17.5亿斤。盐税任务由6.6亿斤减至4亿斤。” ［15］ 中央这一总的调整 原则下达后，由西南军政委员会财政部对各省区任务进行具体调整。公粮收入方面，调整后各 省区的总任务都减少了，但是这并不意味着要各省区在自己的辖区内进行普减，西南军政委员 会财政经济委员会要求各省区，“公粮任务不能进行普减，主要是调整灾情、匪情严重地区及 个别畸重户，一般地区仍争取完成原定任务，才能保证完成30亿斤的数目。” ［13］ 税收方面，原 定任务是折合米25亿斤（包括货物税、工商业税及其他税三种），调整后为17.5亿斤。除去 已完成5.38亿斤，尚差12余亿斤要在剩下的5个月里完成，形势十分严峻。西南军政委员会 财政经济委员会分析税收方面的当务之急不是如何重新分配各省区任务，而是要检查过去存在 的问题，改进工作方法，并总结出上半年税收工作的主要缺点在于:税收机构不健全，征收面 窄;中央规定各项税则，有些地方并未完全实行;逃税漏税现象极严重;由于施行细则不统一 而发生税法上个别不合理;在征税手续上，有些烦琐和混乱。针对这些缺点，西南军政委员会 财政部根据中央调整税收决定，结合各省区意见拟定了具体实施办法，既严防偷漏，坚决与逃 税、假账作斗争，同时又注意扶助土产，照顾运商。
西南军政委员会财委和财政部根据中央的调整原则采取的这些具体措施，因切实照顾到各 省区的实际困难，因而使全区的财政税收任务胜利完成。1950年12月，征收公粮的任务基本 完成，并稍有超过;税收方面，完成了中央调整后任务的107.11%;盐税方面，完成了 100.67%，销盐任务完成105.37%，税收任务完成116.84%。 ［16］
上述财经工作运行实例深刻表明:新中国成立初期的大行政区政府具有双重地位，“既是 所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机 关”。［17］在当时各地区发展极不平衡、中央政府直接管理省以及省以下地方政府的条件尚不具备的背景下，实行过渡性的大行政区建制，在中央与省之间设立大行政区一级地方政府，代表 中央人民政府对全国各地区进行领导，因地制宜地制定政策和实行管理，是符合当时政治经济 形势要求的，有利于新生政权的巩固和国民经济的恢复。
［参引文献］
［1］《西南军区部队剿匪成绩和经验》，《新华日报》1951年3月23日。
［2］邓小平:《对西南各民族庆祝国庆代表团的讲话》（1950年11月28日），四川省档案馆建大11-11，第 27页。
［3］西南军政委员会办公厅:《本会在未正式成立前颁发的各项办法、指示、通告、决定及布告》（1950年7 月29日），四川省档案馆建大1-22，第1～3页。
［4］西南军政委员会人事局:《一九五零年工作总结报告》，见《西南区一九五零年工作总结报告》，四川省 档案馆建大5-1129，第2页。
［5］西南军政委员会办公厅:《西南军政委员会第一次行政会议、集体办公联席会议记录》（1950年8月16 日），见《本会第一至五次行政会议记录及有关文件》，四川省档案馆建大1-15，第7页。
［6］《西南军政委员会组织条例》，见西南军政委员会办公厅编印《西南政报》第1期（1950年9月），四川 省档案馆建大1-46，第92～94页。
［7］西南军政委员会办公厅:《西南军政委员会第一次行政会议、集体办公联席会议记录》（1950年8月16 日），见《本会第一至五次行政会议记录及有关文件》，四川省档案馆建大1-15，第9～10页。
［8］西南军政委员会办公厅:《关于一年来办公效率的总结报告》（1951年3月），四川省档案馆建大1-81， 第4页。
［9］西南军政委员会办公厅:《本会关于建立报告制度的规定》（1950年4月13日），四川省档案馆建大1- 28，第5页。
［10］最高人民检察署西南分署:《西南区镇压反革命工作情况材料》（1951年9月14日），四川档案馆建大 1-123，第16页。
［11］西南军政委员会办公厅:《邓政委在干部大会上的报告整理稿》（1950年4月28日），四川省档案馆建 大1-48，第15页。
［12］西南财委:《西南财委关于完成公粮任务的决定》（1950年3月20日西南区财政会议通过），见《关于 公粮税收的决定、办法、总结等参考资料》，四川省档案馆建大13-336，第3页。
［13］刘岱峰:《关于西南区财经工作的报告》（1950年7月在西南军政委员会第一次全体委员会议上），见川 西行政公署秘书处编印《西南军政委员会第一次全体委员会会议文件汇集》（1950年8月），四川省档 案馆《建国后资料》，案卷号1-2/4，第16～17页。
［14］西南军政委员会办公厅:《邓主任在西南工商厅局长会议上的总结报告》（1950年7月20日），四川省 档案馆藏《建国后资料》，案卷号3-10/1，第14页。
［15］陈希云:《七个月来财政收支实际情况报告》（1950年8月21日），见《本会第一至五次行政会议记录 及有关文件》，四川省档案馆建大1-15，第17页。
［16］西南军政委员会财政部:《一九五零年财政工作总结报告》，见《西南区一九五零年工作总结报告》，四 川省档案馆建大5-1129，第9页。
［17］中央人民政府法制委员会编《中央人民政府法令汇编（1949～1950）》，人民出版社1952年版，第 117页。
［责任编辑:郑珺 ］
［作者简介］ 杨世宁，历史学博士，讲师，电子科技大学马克思主义教育学院，610054。
① 邓小平:《关于西南工作情况的报告》（1950年4月11日），转引自四川省档案馆编《西南军政委员 会纪事》，2001年，第259页。
［作者简介］ 杨世宁，历史学博士，讲师，电子科技大学马克思主义教育学院，610054。
① 邓小平:《关于西南工作情况的报告》（1950年4月11日），转引自四川省档案馆编《西南军政委员 会纪事》，2001年，第259页。
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