应急管理

　　2008年以来，我国连续遭遇了南方冰雪灾害、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的袭击，目前，多个省份又面临特大洪水的威胁，现实生活中各类天灾人祸也不时刺激着人们的眼球。不久前在京举行的2010年应急管理国际研讨会上，国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯指出，由于现代化进程的加快、对资源开发利用的加深、网络通信的普遍运用、人员交往和贸易增多等因素的影响，经济、社会和自然界都已进入一个各类突发事件发生概率更大、破坏力更大、影响力更大的阶段。人类社会面临的公共安全形势，呈现出多灾频发、并发，灾害衍生蔓延等特点。

　　由此，如何加强国家应急机制建设，完善灾害法律体系、科学做好公共危机风险管理流程与机制设计，突出预防和全过程的科学控制，注重发挥政府、企业、社会组织、公民以及国际合作的作用，共同防范应对突发事件，让应急管理更加走向科学化成为目前众多专家学者关注的焦点和研究重点。本期科技周刊约请了三位专家发表观点，以飨读者，同时欢迎更多的有识之士就这一话题展开讨论。

应对巨灾　需要科学制度安排  

应松年 中国政法大学终身教授

　　非常规性灾害（巨灾），指的是具有明显的复杂性特征，以及潜在的次生、衍生危险，破坏性极强，采用常规管理方式难以克服的大型灾害。巨灾在发生、发展和后果上都具有高度的不确定性，这种不确定性传递到其应对方法上，必然要求对灾害的处置具备相当的灵活性与个别性，而这恰恰与法律调整所追求的确定性与普遍性相悖。2008年以来，我国连续遭遇了南方雪灾、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的袭击。这些巨灾的应对实践不断表明，现有灾害法律体系所采取的制度安排，还不能为其应对活动提供必要的组织体制、资源保障和策略选择空间。

　　因此，面向巨灾应对而设计的法律体系必须具备足够的适应性。增强灾害法的适应性，其核心目标就是要保证对巨灾的灵活、个别处置能够有效、合法地运行。为此，现行的灾害法律制度必须围绕以下方面加以改革：

　　第一，设计出确保灾害应对能力最大化的组织体系和指挥机构。应对巨灾的组织体系必须做到：（1）建立起以国家公权力为中心，由企事业单位、基层组织、社会团体、志愿者组成的多元系统，保证灾害爆发后能够在短时间内实现应对能力倍增；（2）在横向关系上，必要时可以打破不同公权力组织之间的权责界限以保证该体系的持续运作；（3）在纵向关系上，构建上下级组织间的联动、互补机制，既能实现自上而下的快速援助，也能实现自下而上的及时补位。

　　第二，为民间力量参与巨灾应对铺设畅通的渠道。为了切实贯彻防灾减灾工作中的社会动员原则，应当通过法律上的制度设计为民间力量参与巨灾应对提供用武之地。最为重要的举措就是授予某些重要的企事业单位参与巨灾处置的权力。与此同时还应考虑下列制度：（1）灾害救援合同，即通过政府与非政府组织签订行政合同来约定双方在灾害应对中的权利义务和合作分工。（2）官方———民间对话机制，即在政府防灾减灾决策的议事机构和综合协调机构中安排非政府组织的代表参加，在灾害管理部门中设置与非政府组织进行联系沟通的机构或官员。（3）志愿者保险和服务认证制度。从法律上保证志愿者参与灾害救援遭受人身损害之后能够获得补偿，同时满足其精神上的荣誉感。

　　第三，为救灾资源的保障和筹集作出制度安排。法律的作用至少体现在：（1）法律上具体的、强制性的、以问责制为后盾的规定所产生的威慑力，有助于督促各义务主体落实救灾准备中的资源投入；（2）法律上设计的各种精致工具，有助于以最小的成本负担实现必要的资源准备，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换等金融工具，既可实现灾难后果的分散负担，又有助于防灾减灾资金的筹集；（3）法定的灾害应对准备活动，如在全国“防灾减灾日”密集开展的宣传、教育和演练活动，可以在最低限度上保证人们的灾害应对能力。

　　第四，为巨灾应对中的紧急决策提供足够的权力空间。其中，现场应急决策更是巨灾应对的核心环节，为此，法律既要尽可能为巨灾情景下决策主体、决策程序和决策内容等方面的权变性选择提供必要空间，又要确保其不脱离法治的基本轨道，为此需要设计越权决策、集权决策的条件、效力和追认制度，同时规定豁免决策者法律责任的条件和方式。

　　第五，制定综合性的防灾减灾法律，为应对新型灾害和复合型灾害提供制度保障。我国当前已经具备了制定综合性防灾减灾立法的条件。此外，国外也有为数众多的立法例可供我们借鉴。美国、日本等受自然灾害影响较重的国家，已经制定了自然灾害管理方面的综合性法律。这些国家的立法实践至少表明，在防灾减灾领域制定一部综合性的基本法，在立法技术上是完全必要和可行的。