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加快转变政府职能 深化行政体制改革
发布时间: 2013-08-26    作者:李克强    来源:红旗文稿 2013-08-26
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  加快转变政府职能,深化行政体制改革,是党中央、国务院作出的重大决策。这次国务院机构改革和职能转变,是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。其特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来,把职能转变作为核心,把行政审批制度改革作为突破口和抓手,这是我们思路的进一步创新。转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。也就是说,既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好。
  一、该放的权坚决放开放到位,激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力
  我们已公开承诺,本届政府任期内,国务院部门实施的行政审批事项要减少1/3以上,今年就要有所突破、有好的开头。做好这方面工作,进一步激发市场、社会的创造活力,增强经济社会发展内生动力,既有利当前又惠及长远,是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。
  首先,要以简政放权促进经济稳定增长。今年以来,我国经济社会发展开局平稳,各方面工作取得新进展。但当前经济发展形势错综复杂,下行的压力较大,一些行业产能过剩的矛盾又凸显,财政金融领域还存在多种风险隐忧。4月份铁路货运量等经济运行指标并不乐观,制造业采购经理人指数比上月下降0.3个百分点。财政收入增长缓慢,中央财政持续负增长,在存量货币较大的情况下,广义货币供应量增速较高。要实现今年发展的预期目标,靠刺激政策、政府直接投资,空间已不大,还必须依靠市场机制。实际上,市场机制本身对经济运行具有自动调节作用,是能够调整一般性经济波动的。如果过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长,不仅难以为继,甚至还会产生新的矛盾和风险。市场主体是社会财富的创造者,是经济发展内生动力的源泉。现在民间投资还有很大的潜力。近20年来,民间投资在全社会固定资产投资中的比重已从30%上升到60%,外商投资也有潜力。然而由于有“玻璃门”、“弹簧门”的问题,民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象。
  这次改革,就是要坚持市场化改革取向,做到最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围,最大可能减少对各类机构及其活动的认定,原则上取消不符合行政许可法规定的资质资格许可。今后,政府一般不再新设行政审批事项,确需新设的必须严格遵守行政许可法,切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增。
  第二,要以简政放权推动经济转型。做好经济工作不仅要立足当前,也要着眼长远,把稳当前和增后劲结合起来。增后劲就必须加快推动经济转型升级。首先要调整产业结构,在优化工业结构、推动现代农业发展的同时,大力发展服务业。服务业没有大的发展,转型升级就难以实现,消费拉动也拉不起来。今年前几个月社会商品零售总额增幅是多年来同期较低的,一季度服务业增加值只增长8.3%,4月份服务业采购经理人指数回落到51.1。这些都反映了我国服务业发展仍然相对缓慢,结构调整任务还相当艰巨。而制约服务业发展的最大障碍是体制机制问题,无论是金融、通信、物流,还是养老、医疗产业、非义务教育,都存在行政性垄断、审批过多的问题,市场准入的门槛较高甚至很高,而这些产业恰恰是中等收入阶段发展潜力巨大的产业。相比之下,信息消费领域由于市场化程度较高,近几年快速发展,2012年我国网民总数已达5.6亿人,电子商务交易规模超过8万亿元,今年一季度达2.4万亿元,同比增长45%,这方面仍有文章可做。 加快经济转型升级,必须创新体制机制。市场机制具有优胜劣汰的功效。我们要相信市场机制的力量,必须转变职能、下放权力,下决心减少政府对企业生产经营活动的直接干预,打破市场分割与垄断,消除制约转型发展的体制机制障碍,使企业和产业在竞争中优化升级,为经济转型提供“源头活水”。
  第三,要以简政放权释放就业创业创新活力。我们稳增长、促发展从根本上讲是为了扩大就业。今年前几个月,在经济增长放缓的情况下,就业形势保持了稳定。但就业的压力依然存在,特别是大学生就业难问题突出。今年高校毕业生达699万,是历史上最多的一年,解决好他们的就业问题是一项重要任务。而扩大就业仅靠大企业、国有单位是有限的,必须大力发展中小微企业、多种所有制经济。目前中小微企业就业已占城镇就业80%以上,成为我国吸纳就业的主体。但现在创办中小微企业还有不少限制,既影响发展也不利于就业。前不久,我看到了一组数据,今年一季度,全国新登记注册的企业同比下降6.7%,而有些地方率先试行工商登记改革,取消前置审批,新登记注册企业增幅高达40%—50%,其中多数为中小微企业。这两次已取消和下放的133项行政审批等事项,很多都是有利于促进中小微企业发展的,下一步还要加快企业工商登记等制度改革,为人民群众增加更广的就业门路和更多就业机会,激发社会的创造力。
  就业创业难,也与政府部门的资质资格要求多、认定多、考试多、证书多有相当大的关系。我国人力资源十分丰富,人才的创业创新蕴藏着新的人口红利,而过多和费时过长的行政审批恰恰制约了我们这一最大优势的发挥。要通过转变职能、减少审批环节,继续清理不必要的资质资格许可和认定,注意发挥和落实行业协会的作用与责任,在不降低资质资格水平的前提下,降低就业创业门槛,营造就业创业的公平环境,调动创新创造的积极性。
  第四,要以简政放权更好地发挥地方的作用。我国地域辽阔,地区之间经济社会发展很不平衡,中央和地方两个积极性都要发挥好,该下放给地方的要坚决下放。如四川芦山地震当天,我们在灾区现场察看灾情、进行协调部署后明确,中央政府和地方政府在抗震救灾中要各负其责,形成以地方为主、中央各部门和有关方面统一对口省里的一体化救援救灾应急机制,充分发挥地方党委和政府的作用。大量的具体救灾工作由地方和一线的同志承担,这有力有序地促进了抗震救灾。这样的大事急事经部署后都能交给地方为主去办去管,因此我们要相信地方也能办好管好其他很多事。反过来讲,国务院部门管得过多过细了,既管不了也管不好。各级政府要按照各自的事权分级管理,尤其是涉及改善民生的具体事项,要尽可能实行就近管理,不能什么事都到北京来批。 我们要充分发挥好地方政府贴近基层的优势,从有利于地方政府更好履职的要求出发,把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项,以及量大面广的生产经营活动审批事项,坚决下放给地方。比如这次就把城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权放给了地方。事权调整必然涉及财权,必须加快推进财政转移支付制度改革。最近我们研究一个省现代农业综合配套改革试验时了解到,仅中央部门到省的涉农资金就有约100个专项,多头管理、撒胡椒面、跑冒滴漏,弊端很多。我们要下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目,“合并专项,扩大一般”,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方,为地方政府更好履行职能提供财力保障。
  二、该管的事必须管住管好,创新行政管理方式,提高政府治理能力
  国务院机构职能转变,不仅要取消和下放权力,还要改善和加强政府管理,关键是要在搞活微观经济的基础上搞好宏观管理,创新行政管理方式,增强政府治理能力,健全公共服务体系,提高政府效能,建设现代政府。
  首先,要切实加强市场监管。我们最大限度地放权,一个重要目的就是要为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。只有建立公平的环境,才能实现公平的竞争。目前,我国市场经济秩序还很不规范,经营不讲诚信、假冒伪劣屡禁不绝、侵犯知识产权时有发生、寻租行为不少。这些现象得不到有效制止,对于诚实守信的经营者就是不公平,就会产生“劣币驱逐良币”的扭曲现象,从而伤害整个经济健康发展。这不仅会影响国内各种所有制企业的正常经营,也会影响国外投资者来华投资发展。所以,我们这次改革绝不是一放了之,在放权的同时必须加强市场监管。
  当前,一定要把监管的重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。比如食品安全问题就涉及千家万户,关系人民群众身体健康和生命安全,人是一日三餐,民是以食为天,从中央到地方政府都要加强监管。最近,“掺假羊肉”、“毒生姜”事件接连发生,加重了群众对食品安全的担忧。这些虽然只是局部的、苗头性的问题,但影响恶劣,危害很大,一定要高度重视、严格监管、严厉打击,重拳方有效,重典才治乱,要让犯罪分子付出付不起的代价,决不能再出现问题奶粉那样的信任危机。虽然现在我们财政紧张,也要在加强基层监管手段上舍得用力花钱,让老百姓对食品安全有信心。还有环保问题,不仅是重大发展问题,也是重大民生问题。近年来,环保方面采取了不少措施,对建设项目实行了环境评价制度,但重事前审批、轻事中事后监管问题仍然严重,未能实行全过程监管,造成一些项目在建设过程中和投入运营后,又因环境问题引发很多社会矛盾。我们说在环保工作上要不欠新账、多还老账,如果不加强监管是做不到的。加强监管还有利于环保和节能产业发展,培育新的经济增长点。
  这次转变职能,放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来。大量减少行政审批后,政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管,实行“宽进严管”。加强事中事后监管,发现问题就必须叫停、处罚,这往往要得罪人,甚至要做“恶人”,比事前审批难得多。工作方式也不一样,事前审批是别人找上门,事后监管则是自己要下去,到现场了解情况,实施监管。同时,我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路,但在市场监管方面办法还不多、经验也不足。这主要不是因为干部水平本身的问题,还是体制不对头,所以事倍功半。这种管理方式上的转变,对各部门、各级政府都是新的考验和挑战,责任更重了,要求更高了。
  第二,要创新公共服务提供方式。加强社会管理和公共服务,是政府的重要职责。在经济领域简政放权的同时,我们为人民群众提供优质公共服务的职责必须加强。总体上看,现在我们的产品供应是充足甚至有些方面是过剩的,而服务则存在短缺问题,质量也需要提高。增加服务供给,满足社会需求,必须把政府的作用与市场和社会的力量结合起来。要把政府的工作重点放到“保基本”上来,加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”,特别是要“补短板”、“兜底线”,为人民基本生活提供保障。同时,在非基本的公共服务领域,要更多更好发挥市场和社会的作用。要加快事业单位改革步伐,提供更多更有效的服务。大力引入社会资本,增加竞争,满足多样化需求。即使是基本公共服务,也要深化改革、利用市场机制、创新供给方式,更多地利用社会力量,加大购买基本公共服务的力度,要加快制定出台政府向社会组织购买服务的指导意见。凡适合市场、社会组织承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担,政府办事不养人、不养机构。这样既能加快解决公共服务产品短缺问题,又能形成公共服务发展新机制,对企业、老百姓和政府,都是“惠而不费”的好事。当然,在公共服务领域引入市场机制的同时,政府也要加强监管、搞好服务。
  第三,要优化必要的行政审批程序。政府转型要有个过程,不该审批的不再审批,该审批的则要把关审好。由于多种原因,像钢铁、水泥等行业上项目都是需要审批的,但多年来恰恰没有管住管好,以致造成产能严重过剩。相比之下,家电、服装等行业早已走上市场化轨道,不用政府审批,靠市场优胜劣汰,没有严重的产能过剩问题。这说明,该审批的审批不严格、执行不到位的,费力办了事而又事与愿违,还不如已放给市场的。这确实值得我们深思、反思。履行审批职权就要把责任担起来,本行业的事情一定要摸清摸透,出了问题要敢于碰硬,该报告的要及时报告,把确需审批的事项管住管好。现在经常有这样的情况,一个项目,可以批给张三,也可以批给李四;可以早批,也可以晚批;可以多批,也可以少批。这种自由裁量的随意性,不利于建设公平竞争的市场环境,影响了市场主体对未来发展的预期,也容易滋生腐败。解决这个问题,要提高规划布局和标准制定的水平,这才能真正考验我们的行政能力。还要从体制上加以保证,再造行政流程,完善审批制度,建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度。
  第四,要加强和改善宏观管理。转变职能、减少微观事务管理后,政府可以腾出更多的精力管宏观,管好那些最该管的事。有所不为才能有所为。只有把那些该放的放了,才能抓大事、议长远、谋全局,少管微观、多管宏观。宏观部门的主要职责就是搞好宏观调控,要更加重视经济社会发展战略和政策的研究制定,保持经济总量平衡,促进重大结构优化,维护全国市场统一开放,保障国家经济安全。在当前错综复杂的经济环境下,既要处变不惊、按预期的发展目标搞好调控,又要未雨绸缪、充分考虑各种可能性,如经济下行压力继续加大怎么办,物价涨幅超出上限怎么办,农产品供给出现大的波动怎么办,诸如此类问题,都要超前谋划应变的调控预案。要增强宏观调控的针对性、有效性,把政府掌控的资源集中用在重点领域和关键环节,起到“四两拨千斤”的作用,确保经济持续健康发展。
  我们发展社会主义市场经济,要调动中央和地方两个积极性,发挥政府和市场两只手的作用,中央在宏观调控上一定要有权威性,要留有“撒手锏”。在宏观形势发生重大变化时,国务院经统筹考虑采取必要的干预措施,地方也要理解并坚决执行。地方政府要有全国一盘棋的思想,要有大局意识和全局观念,自觉维护党中央、国务院权威,维护中央大政方针的统一性和严肃性,提高执行力,确保政令畅通、令行禁止。当前,大幅减少行政审批事项和转变职能,坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张,都是硬任务,要按照党中央、国务院的统一部署,确保完成。
  我还想特别强调的是,政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济,转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威,无论履行哪一项职能,从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定,让行政权力在法律和制度的框架内运行。要依法规范企业、社会组织和个人的行为,维护市场经济运行秩序,保障各类市场主体的合法权益。我们一定要用法治思维和法治方式履行政府职能,推动改革发展,建设现代政府。
  (本文系中共中央政治局常委、国务院总理李克强同志2013年5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话。摘自2013年5月15日《人民日报》。题目为本刊所加)
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