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20世纪50年代中期推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验述评
发布时间: 2015-12-16    作者:邬思源    来源:当代中国史研究 2015-09-17
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  [作者简介]邬思源,法学博士,教授,上海对外经贸大学马克思主义学院,201620

  * 本文为国家社会科学基金项目《新中国初期人民监察通讯员制度及其实践经验研究》(10BDJ015)的阶段性成果。

  重视监督监察工作、建立廉洁高效的政府始终是中国共产党的重要政治目标。新中国成立后,党和国家始终向着这一目标积极探索适合中国国情的监督监察体制和制度。20世纪50年代中期,国家监察机关推广的哈尔滨铁路稽核局监察工作经验就是其中的积极探索之一。这一探索从最初推崇到后来被全部否定,走过了曲折发展的历程。目前学术界对此问题的研究成果较少。张盛发、李文耀等学者在其论文中提及了20世纪50年代学习苏联铁路经验、推广哈尔滨铁路经验问题,但文中基本没有涉及哈尔滨铁路稽核局监察工作经验。[1]王永祥、杨世钊的《中国现代监察制度史论》对学习哈尔滨铁路监察工作经验作了简略介绍。[2]研究这一问题,有助于丰富中国现代监察制度史和总结经验教训,为当今监察制度、体制建设提供历史借鉴。

  一、哈尔滨铁路稽核局监察工作经验

  哈尔滨铁路前身即中东铁路(后称中长铁路),始建于189869日,是沙俄胁迫清政府以哈尔滨为中心、在中国东北修建的一条具有侵略性质的铁路。新中国成立后,194912月和19501月,毛泽东和周恩来先后率中国政府代表团抵达莫斯科,并于1950214日,在克里姆林宫签订了《中苏友好同盟互助条约》,同时签订了新的《关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》。根据这个协定,从195051日起至19521231日止,中苏共同经营哈尔滨铁路两年零八个月。为实施具体管理,中苏两国政府于1950421日签订协议书,成立中国长春铁路公司,直属中苏两国政府领导。鉴于当时中国铁路的经营方法和管理制度混乱,干部的政治、思想和业务水平不高,亟须加强对企业的监督,根据苏联监察制度的先进经验并结合中国铁路的具体情况,19505月,中国长春铁路公司成立了理事会、监事会和铁路管理局实行决策、监督,实施分责制。理事会是公司的决策机关,监事会是与理事会平行的监督检查机构,均向两国政府负责,铁路管理局是公司的运输、生产、财务等工作的组织领导实施机关。理事会、监事会、管理局各司其职,其正副领导职务每年由中苏双方轮换担任。[3]其中监事会下设稽核局。

  中长铁路在执行稽核工作过程中虽然遇到一些困难和阻碍,但稽核工作在监督与帮助生产、财务计划的完成方面发挥了巨大的作用:自19505月至1952年上半年,揭发与防止超计划的支出共4887件;仅1952年上半年,即协助行政查出并制止了超过定员6659人的现象。稽核人员经常检查各经济核算单位关于流动资金运用的情况。自1951年下半年至1952年上半年,共查出价值3446亿元 本文除特别标注外均指旧币。195531日起发行新人民币。新币1元等于旧币1万元。的超标准储备材料(包括成品、半成品、呆废料等)。[4]自19505月至1952年年底,“稽核局仅通过事先事后的检查工作,就揭发了盗窃物资、伪报生产成绩、违反定员纪律、规章制度和无计划或超计划开支等事项所造成的损失、浪费和不应支付的款额共达六百二十四亿余元;未同意支付的单据款额达二百四十二亿余元;追回各种损失、欠款约计三百七十余亿元;在审查生产财务计划和定员草案时提出的各种建议,更给国家节约了大量的财力、人力、物力。如在两年多时间中,即建议裁减了浮多人员六千二百四十八名,节约了年度工资总额一百八十五亿余元。”[5

  为了使中长铁路能顺利移交给中国,19529月,中国政府组成以周恩来和陈云为正、副团长的代表团,赴莫斯科同苏联政府谈判。913日,负责办理移交工作的“中苏联合委员会”成立。1231日,苏联政府将中苏共同管理中国长春铁路的一切权力以及属于该路的全部财产无偿地移交给中国政府。中国长春铁路管理局改为哈尔滨铁路管理局。

  中长铁路移交中国后,中央人民政府铁道部为了巩固和推广这一先进经验,即在原哈尔滨铁路公司监事会与稽核局的基础上建立了哈尔滨铁路稽核局,受铁道部直接领导,对哈尔滨铁路管理局系统和哈尔滨机车车辆修理工厂、大连机车车辆制造工厂(当时归中央第一机械工业部管辖)进行全面的监督。1953年,哈尔滨铁路稽核局在事先和事后的监督中,“防止了不合理开支达一百五十二亿九千余万元;揭发账外材料、黑金库、黑仓库、无计划或超计划修建开支、浪费、伪报、贪污、盗窃等事件,款额达六百二十二亿余元;揭发各种损失、欠款计五十二亿余元,其中经过努力已追缴回四十二亿余元;根据检查资料建议裁减的浮多人员计四千零九十七人,节约年度工资二十二亿九千余万元。中长铁路和哈尔滨铁路两个时期的监察工作,不仅揭发了以上的许多问题,防止和避免了国家资财的许多损失。同时,还教育和提高了干部经营管理社会主义企业的水平,帮助改善了企业的管理工作。”[5

  哈尔滨铁路稽核局监察工作的主要特征有三个:一是事先监督,即从审查生产、经济、财务计划入手,在执行计划中对一切现金开支、签订各种合同及物料调配等活动进行事先稽核,并辅之以部分的全面事后检查,及时提出纠正缺点、改进工作的建议。二是实行垂直领导的监察组织系统。哈尔滨铁路稽核局由铁道部直接领导,在各铁路分局设立沿线稽核室,在各基层单位派出驻在稽核员,对哈尔滨铁路管理局系统及两工厂进行监督。监察人员不受被监察机关的拘束。三是发挥群众监督的作用。在铁路系统建立不脱产的稽核员(人民监察通讯员),向监察机关揭发检举铁路企业中的各种不良现象。

  二、国家监察机关推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验的缘由

  哈尔滨铁路稽核局监察工作经验推广始于1954年上半年召开的第三次全国监察工作会议之后,为什么新中国成立之初没有推广这一经验呢?笔者以为主要有以下原因:

  (一)寻求对原有的监察体制和工作方法的某些突破,以进一步改善监察工作

  新中国成立之初,国家面临的重要任务之一是政治制度的建设,而此时旧的传统已被打破,西方的体制又因社会性质与政治观念的不同而被唾弃,因而借鉴苏联模式的经验变得顺理成章,监察制度概莫能外。此时的苏联政体尤其是监察制度的主要特征有两个:

  一是监察体制实行对同级政府和上级监察机构负责的双重领导。这种双重领导体制在列宁时代有过争议,列宁从法制统一的观点、反对地方官僚主义和地方保护主义的原则出发,反对双重领导体制,主张垂直领导体制,俄共(布)政治局以多数票通过了列宁的建议。[6]列宁去世后,斯大林改变了列宁的初衷,推行了监察的双重领导体制。双重领导体制的优点是可以使监察机关的工作得到各级党政领导机关的支持和配合,弊病是监察工作不能摆脱地方党政领导机关的干预,难以充分发挥其应有的监察作用。“因为往往有些机关和工作人员存在着本位主义和地方主义的思想;有些企业的领导同志对下级人员的缺点和错误抱着迁就的态度;有些同志则自己存在着官僚主义作风,对自己工作上的缺点和错误不但不进行自我批评,反而替错误辩护;另外,的确也有不少单位和工作人员的错误,是和领导上的错误分不开的。”[5]而哈尔滨铁路稽核局监察工作的一个主要特点就是实行监察工作的垂直领导。在这种体制下,“监察人员不受被监察机关的拘束,脱离本位主义和地方主义的影响,解除各种顾虑,坚持国家利益,向一切违背国家利益的不良现象进行斗争。”[5

  二是以事后监督为主。新中国成立之初,人民监察制度是在对旧中国相应制度的彻底否定和批判的基础上建立起来的,并继承了革命根据地时期的有益做法,但监察工作所面临的局面远比革命战争年代要复杂、艰巨得多,几乎没有现成的经验可以借鉴。干部缺乏,机构不健全,经常性的监察制度还没有建立和健全起来。基于此,新中国成立伊始及后来一段时间,“监察机关一般是在发现问题后进行事后检查,这是中央各负责同志一再指示的。”[7]在实际工作中,“监察机关成立以后主要工作是查事故(煤矿失火,锅炉爆炸,轮船沉没等)及查案件(人民揭发的某某干部贪污经费等等)。慢慢地干部不愿意干了,说工作被动,无计划等等。”[8]“监察工作还是一般地限于事故发生之后,还没有能够在平时进行检查,防患于未然。”[9]如新中国成立初期发生的南京市东善桥林场破坏案、津浦铁路局花旗营站撞车案、宜洛煤矿沼气爆炸案等造成重大人身财产损失的案件,大多是在事故发生后派员进行调查处理的,此时国家和人民的利益已经受到损害。实行事后检查,虽然有关部门和司法机关对犯了错误的人或犯罪分子作了处理,但造成的损失已无法弥补。如何不仅仅停留在事后追究责任,尽快摆脱穷于应付的监察工作局面,中央人民政府政务院人民监察委员会(以下简称中监委)一直在思考和研究有效的办法。中南军政委员会人民监察委员会自19504月成立后不久就开始探索实行平时检查方法,9月,在衡阳铁路管理局及中南花纱布公司进行平时检查,帮助受查单位事先堵塞了不少漏洞,避免了经济上的一些损失。[10]哈尔滨铁路稽核局的“经常性监察”避免了许多重大事故的发生,这给中监委领导很大的启发,中监委领导“认为监察部门摆脱长期存在的‘马后炮’式的被动局面是可能的” 8](p.184),开始思考在全国范围内推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验。

  (二)服务于过渡时期总路线和国家大规模的经济建设

  1953年,中国的经济发展史揭开了新的一页,开始执行发展国民经济的第一个五年计划。根据计划,在五年内,全国经济建设和文化教育建设的支出总额为766.4亿元(新币),其中属于基本建设的投资为427.4亿元,占总支出的55.8%。在基本建设投资中,工业是重点,占58.2%。其他支出涉及农林水利、运输邮电、贸易、文教卫生、城市公用事业等,支出总额相当于7亿两黄金。[11]用这样大量的投资进行国家建设,在中国历史上是前所未有的。

  195368日,毛泽东主持召开中共中央政治局会议,听取讨论财政部部长戎子和关于19531 ~ 4月国家预算执行情况的检查及对今后平衡预算的意见的报告。会议认为,“过去几年,财政工作是有成绩的,但是在政策上、政治上和方法上有不少缺点和错误,今后必须加以纠正”。在这次会议上,还提到要“严格监督国家资金的运用,加强财政纪律,必须定出具体办法”。[12]事实上,在基本建设资金管理方面确实存在浪费现象十分严重的问题,如《人民日报》曾发表社论列举了诸多表现:一是“工程预算和包工造价一般的偏高”;二是“器材大量积压,没有积极设法加以调剂使用”;三是“在购运、储存和使用材料中的损失浪费很大,劳动力组织调配不当,窝工情况仍很严重,已完工程因质量不合标准而返工重造的现象也时有发生”;四是“违反财政纪律的情况仍然存在,基本建设资金和生产资金互相挪用,已完工程不及时交付生产单位使用,有的甚至分散使用资金,进行计划外工程”;五是财务制度不够健全,账务记载不准确,处理不及时等问题。社论强调要加强基本建设的财政监督。[13195410月,中央人民政府政务院决定在中央人民政府财政部系统内设立中国人民建设银行,以加强对放款、拨款的资金管理和使用效果实施财政监督。

  就当时的国家监察工作来说,其任务不仅是日常的监督和纠举国家机关及其工作人员违反国家法令、贪污、浪费等不良行为,而且需要围绕党和政府的中心工作开展工作。在1953 ~ 1956年召开的第二次至第五次全国监察工作会议上,中监委都明确提出监察机关的基本任务是监督各级行政机关、国营企业及其工作人员正确地执行国务院的决议和命令,坚决地贯彻国家的法令政策,切实地完成国家计划,保证国家过渡时期总任务的实现,保证社会主义建设和社会主义改造事业的顺利完成。在19544月召开的第三次全国监察工作会议上,明确规定人民监察机关监督检查的重点是国家的财经企业部门,“因为这些部门一方面要大量使用国家的资金,另一方面也要为国家社会主义工业化大量积累资金”,“监察机关对财经企业部门实行监督检查的目的,一方面是要有效地,及时地防止与消除一切贪污、盗窃、挥霍浪费和其他违犯财政纪律、违反生产计划及违反国家政策法令的不良现象;另一方面则是要积极地促进这些部门工作的改善,提高干部经营管理企业的水平,加快资金积累的速度。”[14]哈尔滨铁路稽核局监察工作则是从审查生产财务计划入手,在计划执行中对现金开支等进行事先稽核,并辅之以部分和全面的事后检查,其效果也是十分明显的。当时的中国铁路及国内国营企业尚未建立稽核制度,其经验对中国来说则显得非常宝贵。195612月,监察部部长钱瑛在第六次全国监察工作会议上的总结报告中阐明了推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验的直接原因:“1954年初我们国家建设刚开始,许多企业财政制度尚未建立或不健全,贪污浪费的现象仍严重。国家监察机构为了保护社会主义财产,想加强财务方面的监督,但当时又缺乏经验,因此重点试行中长路经验,是可以理解的。”[7]因此,哈尔滨铁路稽核局监察工作经验从某种意义上说符合当时中国经济建设资金十分紧缺的需要,也是中监委落实中央要求的具体举措,希望通过推行这一经验监督资金使用。

  (三)监察机关仿效和突破苏联经验的一种尝试

  19532月政协一届四次会议上,毛泽东呼吁:“我们要进行伟大的国家建设,我们面前的工作是艰苦的,我们的经验是不够的,因此,要认真学习苏联的先进经验。无论共产党内、共产党外、老干部、新干部、技术人员、知识分子以及工人群众和农民群众,都必须诚心诚意地向苏联学习。我们不仅要学习马克思、恩格斯、列宁、斯大林的理论,而且要学习苏联先进的科学技术。我们要在全国范围内掀起学习苏联的高潮,来建设我们的国家。”[15]此后一两年内,中国派出30多个代表团到苏联参观学习、取经,从而形成了一场各行各业轰轰烈烈学习苏联的热潮。

  进入大规模社会主义建设阶段后,国家监察系统同样强调向苏联学习。1954414日,在第三次全国监察工作会议上政务院秘书长习仲勋发表了题为《对目前监察工作的几点意见》的讲话。他说:“除了好好地总结自己的工作经验以外,还要认真学习苏联的先进经验,结合中国的实际情况,恰当地加以具体运用。”[16]中监委副主任、党组书记刘景范提出:“结合我国的实际情况,积极地学习苏联监察工作的先进经验,这是我国监察工作方向。”[17 58日,《人民日报》发表社论指出:“监察机关对财经企业部门实行监督检查的目的,一方面是要有效地,及时地防止与消除一切贪污、盗窃、挥霍浪费和其他违犯财政纪律、违反生产计划及违反国家政策法令的不良现象;另一方面则是要积极地促进这些部门工作的改善,提高干部经营管理企业的水平,加快资金积累的速度。为了适应这个要求,必须结合我国实际情况,积极学习苏联监察工作的先进经验”。[14]而哈尔滨铁路稽核局监察工作经过两三年的实践,已经逐步形成了一套比较完整的做法和经验,因而此时提出推广学习这一经验的时机比较成熟。这里需要指出的是,哈尔滨铁路稽核局监察工作经验虽主要是苏联的产物,但也只是局部的而非已经在苏联普遍得到推行的。当时中监委推广这一经验,既是对苏联经验的借鉴,但某种意义上说也是对苏联经验的一种大胆突破和新的探索。

  三、推广哈尔滨铁路稽核局监察工作经验实践的历程

  哈尔滨铁路稽核局监察工作经验逐渐引起了中监委的关注。19537月下旬,中监委派出工作组到哈尔滨铁路稽核局调查研究,形成了研究报告。107日,刘景范向毛泽东并中共中央提交了关于推广哈尔滨铁路稽核(监察)工作经验的报告,报告介绍了哈尔滨铁路稽核局的做法,认为“这一制度很好,可以在我国财政、贸易、工矿、交通等企业部门中逐步推广”,“经验说明,这一制度是我国监察工作将来的方向,必须在一些重要的财经、工业部门逐步推广。为此,首先要求领导机关和各级党组织充分重视,并能积极给予有力支持,其次要配备胜任工作的干部,并加以必要的业务训练,再次要建立一套完整的成熟的工作制度”,“就目前情况看,在我国财经企业部门中推行这一制度是必要的和可能的,但必须采取有计划、有重点、有准备地逐步推行的方针,防止盲目冒进,以便能够逐步地普遍地实行这一制度,更好地发挥监察工作在逐步实现国家工业化任务中的作用。”[18

  1953121日,刘少奇、周恩来对此报告作了批示并加了按语,认为这个报告所反映的哈尔滨铁路稽核工作的经验是很好的,值得各地学习和推广。中央同意对这一制度采取首先在铁道部门全面推行,取得经验后,再有准备、有计划地在财经企业部门逐步推行的方针。中央对这一经验的推行寄予了很高的期望,认为“这一制度的实行,将会使监察机关更有系统地监督国家经济建设的正确执行,合理地运用国家资金和巩固国家纪律。现在各财经企业机关特别是基本建设部门中的浪费现象仍然很严重,各级党委及各部党组务必抓紧这些机关的财务工作,实行严格的监督,以便节约大批资金,巩固国家的预算和保障国家的建设,这对贯彻党的总路线与总任务将有很大的好处”。[18](p.330

  19544月召开的第三次全国监察工作会议着重讨论了推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验的问题。根据中央指示,鉴于当时还缺乏必要的干部准备、经验准备和其他准备,会议确定采取“积极领导、稳步前进、重点准备、重点试行”的方针,明确了推行这一经验的时间安排与步骤。在1954年内,铁路系统应全面推行;重工业、燃料工业、第一和第二机械工业、纺织工业、商业、粮食等系统应选择一个至几个较大的企业部门的基层单位进行重点试行,取得经验后再逐步推广。其他各部门应在干部配备和研究经验等方面积极进行准备工作,争取于1955年内开始试行。在这次会议上,中监委副主任王翰做了1953年财经部门监察室工作总结及今后工作的意见的报告。报告更为具体地部署了各试行单位监察室在推行哈尔滨铁路稽核经验方面的工作:一是审核被监督单位的生产财务计划,对计划不平衡以及计划上的其他错误提出意见书,并审查定员编制及工资等级表;二是对被监督单位的较大现金开支、收入,物资材料的申请、调配、订购、验收、损耗报销及合同契约的订立经常试行事先审核;三是对被监督单位的生产数量、质量、成本等进行局部的或全面的、有计划的检查;四是检查决策命令的执行情况。报告还规范了试行单位监察室的职权。[19

  铁路系统由于各方面制度、定额相对健全和成熟,在推广这一经验时走在前列。齐齐哈尔、吉林、锦州3个铁路管理局人民监察室在1953年第四季度已经重点试行了哈尔滨铁路稽核经验,并于1954年第一季度在这些管理局范围内全面推行。天津、上海、柳州、重庆4个铁路管理局于1954年二三月在一两个地区重点试行。[20]铁路系统在推行这一经验的过程中,采取了边推广、边完善相关制度的办法。19546月,中央人民政府铁道部向政务院提交了《关于推广哈尔滨铁路监察(稽核)工作的经验和建立人民监察局的报告》,政务院第219次会议批准了这个报告,决定在铁道部建立人民监察局,取代原来的监察室和稽核机构,人民监察局受中监委和铁道部的双重领导,以中监委为主,下属各铁路分局和各工程局的监察机构由人民监察局派驻总监察室,并受其垂直领导。[21]为了配合推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验,1954813日、14日,政务院人民监察委员会、铁道部相继联合发布了《关于执行中央人民政府政务院〈关于在铁道部建立人民监察局和加强监察工作的决定〉的暂行规定》和《关于铁道部人民监察局及其所属监察机构受理人民来信来访工作的暂行规定》。[22195497日,铁道部召开电话会议,研究推行哈尔滨铁路监察工作经验,部长滕代远在会上作《关于在全国铁路建立人民监察制度的报告》,要求各管理局领导重视监察工作,为推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验提供必要的组织、干部条件。[23]至1954年年底,铁道部各管理局普遍推广了这一经验。

  就财经企业部门特别是地方国营企业来说,经营管理水平、制度、定额不如铁路系统健全和完善,因此,推广这一经验的步伐相对要缓慢一些。这些单位通过了解情况、制定规章、训练干部,广泛宣传这一经验的优越性,1954年下半年,在重工业、第一机械工业、第二机械工业、纺织工业、燃料工业、建筑、交通、商业、粮食系统的企业单位试行了哈尔滨铁路稽核局监察工作经验,如鞍山钢铁公司、沈阳冶炼厂、上海农业机械厂、抚顺矿务局、上海蚕丝公司、中国百货公司北京市公司等。铁路系统和财经企业进行推广和试行的单位都采取了“先易后难、边做边学”的办法,从检查财务工作入手,对现金的开支、合同的签订、损耗报废的注销以及对某些单位的生产财务计划的制定,进行了事先审核。同时,对生产财务计划的执行情况和现金、商品、材料等的保管、统计、使用进行了事后检查,个别单位还做到了对生产财务决算报告的分析。

  学习哈尔滨铁路稽核局监察工作经验也得到苏联专家的帮助和指导。如苏联专家米海金提出监察工作应该对铁路运输业务的主要问题,根据计划或实际需要进行事先监督和事后检查,而不应对一切现金材料业务进行全盘的、日常的和形式上的监督的建议。19553月,铁道部人民监察局专门下发了《关于调整事前审查单位和单据的规定》,以逐步加强对生产和财务的主要问题进行监督。[24]一些企业则结合本身的实际情况,根据中央“积极领导、稳步前进”的方针,收缩了事先监督范围,调整了事先监督事项和重点。

  19554月召开的第四次全国监察工作会议提出继续推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验,凡已经推行的部门应认真总结经验,肯定成绩,纠正缺点,发扬优点,批判不正确的认识,提高工作质量。尚未推行的,可有重点地逐步地推行。“应根据各部门具体情况,防止机械搬用,贪多贪快,追求形式。凡实行事先监督的监察机关,应根据需要,选择主要项目,经上一级监察机关批准后执行。”不应因推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验而放松对国营企业中的严重现象和重大事故进行检查。会议还提出,监察部拟在国务院所属部门的国家监察机关中选择一两个机构比较健全、工作比较有基础的监察局(室)试行垂直领导。[25

  按照第四次全国监察工作会议有关精神,试点企业收缩了事先稽核范围,对事先监督的事项和重点进行了调整。如铁道国家监察局及其所属监察机构大量缩减了事先稽核的范围,基本上停止了对现金支付的审核,审查单据合同的件数1955年第四季度为144万件,1956年第一季度减到94万件,第二季度减到28万件,第三季度减到6.7万件。把工作的重心转到了生产方面,加强了对铁路运输和生产工作的检查。[26]自1956年起,监察部就学习哈尔滨铁路稽核局监察工作经验,明确要求各试点单位“逐渐由检查财务转向检查生产,事先监督由审查单据转向审查计划,由零星的检查转向有计划、有准备的专题检查”。[27 19567月,钱瑛在监察部机关全体干部大会上做的《关于监察部1956年上半年工作总结和下半年监察工作意见的报告》中提出:要“全面总结一次事先监督工作,要实事求是地研究事先监督曾经起过的积极作用及其所带来的消极因素,要分析哪些是制度本身的毛病,哪些是推行中的偏差”。[28195612月召开的第六次全国监察工作会议决定不再推行这一经验。

  四、推广哈尔滨铁路稽核局监察工作经验取得的成效

  (一)防止了不合理的开支,加速了资金的运转,为国家节约了资金

  1953 ~ 1955年,铁道部监察局所属单位“通过事先审核与事后检查,共揭发损失、浪费、不合理开支及少收、漏收七百三十万元,无计划超计划支出八十三万元。揭发账外材料、物资浮多及黑金库二百零八万六千元。经过审核与处理,防止和挽回了损失二百五十三万元,防止超计划、无计划开支五十一万元。其中通过事先审核各项单据文件(包括合同),停止支付的单据有一万四千八百件,金额为二百六十四万元。通过事后检查还发出一千五百余件建议信,企业管理机关根据这些建议,采取了措施,发出有关纠正缺点改进工作的命令和指示四百九十余件。例如:吉林铁路总监察对该铁路管理局一九五五年的生产财务计划进行了事先审核,削减了不合理的支出九十余万元。齐齐哈尔铁路管理局根据建议信,建立了不满轴列车统计分析制度,第三季度发出不满轴列车比第二季度减少了三分之一”,“天津第二棉纺厂一九五五年财务收支、技术措施、大修理与基本建设计划,经监察人员审核后,削减了流动资金和取消不合理工程项目等,共节省了资金四十七万元。牡丹江百货商店对物品耗损注销实行事先审核以后,建立了责任制,工作人员责任心普遍加强,耗损率降低了百分之七十五。”[29]上海市农业机械厂监察室通过审查材料供应计划、建议该厂削减了154个项目,共42700余元,并推动该厂处理了呆滞材料与废品17万余元。蚕丝公司监察室在4个月中,通过审查单据,停付与削减不合理开支与计划共10900余元,并克服了印花绸机头过长的毛病,全年可增产84000元。[30

  (二)通过对文件进行检查,发现贪污案件的线索

  哈尔滨铁路稽核局监察工作经验的一个重要做法是事先监督,包括对与财务有关的单据进行检查,通过检查发现了不少贪污案件的线索。如天津纺织管理局监察室驻国棉二厂监察分室,于195411月开始,按照哈尔滨铁路稽核局监察工作制度开展了工作,通过审查凭证,揭发了张某贪污事件。[31 19547月,吉林铁路总监察图们人民监察室了解到安图采石场有人动用公款的情况,监察人员立即对单据进行了检查,结果查出杨某贪污890多万元的事实。[32

  (三)加强了工作人员的责任心,促进了企业经营管理水平的提高

  监察人员通过对单据的事先审查,锦州局彰武材料厂被检查出黑金库问题时,厂长表示:“如果不经监察人员发现,我们的错误不知将发展到何种程度。”一般的财会人员也感到对本身工作有帮助。[20]在19548月以前,牡丹江市百货公司每个月商品物资损失平均达到1500万元左右,自从对商品物资损耗注销进行监督并建立了责任制后,店员责任心大大加强,到195410月,损耗降到每个月200万元左右。一些试点单位的财务会计人员还主动配合,拒绝不合理的开支。通过专门检查,揭发并纠正了牡丹江市百货公司越境推销、动用商品等错误做法;纠正了双城县粮食局在购粮过程中违反收购政策的错误;指出了牡丹江市百货公司防寒物资库有店无货、客货不能见面的缺点,促使商店进货20多种,改进了推销工作,提高了工作效率,促进了计划的完成,帮助企业建立了必要的制度。[33

  五、推行哈尔滨铁路稽核局监察实践的历史经验

  (一)采取局部试点、稳妥前进的方式,以避免引起不必要的认识和工作中的混乱

  新中国的监察制度是建立在对旧中国相应制度的彻底否定和批判基础上的,不少群众对监察工作感到既陌生又新鲜。有人认为监察机关是“政府巡视团”,是专门调查研究和提建议的机关,甚至有人说:“监督检查是各部门首长的事情,何必再设监察机关”,“徒增麻烦,不如干脆取消。”[34]一些干部监督观念淡薄,不能诚恳接受监督,认为监督是对干部的不信任,因而排斥、漠视监督监察工作。而推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验需要进行宣传动员、训练干部,建立和完善相关的制度,中监委遵照中央指示精神,一直强调推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验要采取试点的方法。因为“建立试点的意义,首先是因为我们还不很熟悉这一经验,而且任何先进经验都是不可以搬运的,所以要试一下,需要结合实际,通过实践把这一经验变成我们自己的。其次是因为监察干部一般地还不懂得经济工作,不了解企业情况,缺乏监督企业的经验,因之为取得具体经验,也要建立试点”。[35]因而这一经验的推广首先是从各方面条件比较成熟的铁路系统开始的,然后在其他财经企业进行试点。推广这一经验自始至终没有一揽子全面铺开,因而避免了工作的盲目性和应付。即使后来这一实践被否定,也没有对监察工作的全局造成较大影响。

  (二)既重视专门机关的监督,也重视发挥群众监督的作用

  监察工作走群众路线是中国共产党的一个优良传统和政治优势。在新民主主义革命时期,监察工作在坚持群众路线方面做出了许多可贵的探索,取得了初步的经验。新中国成立后,党和国家监察机关延续、创新和发展了新民主主义革命时期坚持走群众路线的行之有效的经验。由于监察工作的涉及面很广,仅仅依靠监察机关的专职人员不可能了解监察对象的情况,因此,新中国成立初期,监察机关成立伊始就强调监察机关工作人员要深入到群众中去,组织群众参与监督,通过群众检查国家机关及其工作人员贯彻实施国家的政策、法律、法规的情况,发动群众检举违法的党政人员,依靠群众查明真相。20世纪50年代,国家监察机关设立了人数众多、覆盖面广的人民监察通讯员,建立了相关制度。国家监察机关在推广哈尔滨铁路稽核局监察工作经验过程中同样坚持了群众路线,不仅力图发挥专门监督的作用,而且十分重视群众监督。1954624日,政务院第219次政务会议通过的《中央人民政府铁道部人民监察局工作条例》中规定:“组织不脱产的人民监察通讯员担任义务监察工作”。[36]开展试点工作的财经企业也建立了相关制度。广大人民监察通讯员带着对国家人民无限的忠诚,坚持原则,敢于斗争,在工作中积极提出改进意见,反对浪费,保护了国家资财。如1954年,哈尔滨铁路分局所属各单位有260多名职工担任义务的人民监察通讯员,他们经常协助监察员进行工作。哈尔滨铁路分局哈尔滨机务段违反铁路规章将一个好机车的许多重要零件拆掉,安装在别的车上,使得一个价值二十多亿元的机车变成了废物。监察员么殿恩在人民监察通讯员的帮助下对这一事件进行了调查,结果被拆坏的机车得以重修。[37 1956年,铁道国家监察局北京铁路办事处有909名人民监察通讯员,他们成为监察机关的得力助手。石家庄车辆段工具工段长、人民监察通讯员孙明顺在19561月审查工段第一季度的生产财务执行计划时,根据职工的普遍反映并根据锅炉房节约用煤的情况向监察员反映意见,帮助监察员指出了这项指标中的不合理现象。经初步计算,在客车取暖和生产用燃料的两项科目中,可以削减用煤116吨多。[38

  (三)抓住监督监察工作中的关键问题,创造性地开展工作

  中外历史与现实的监察实践表明,监察工作若要真正发挥效能,关键的问题有两个:一是监察制度建设,二是监察体制的独立性问题。新中国成立后,监察工作主要采用事后监督,国家监察机关的领导体制借鉴了苏联模式,采用双重领导体制。推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验则是对原有做法和体制的突破,即由事后监督转变为事前监督,由双重领导体制转变为垂直领导,抓住了监察工作的本质与关键。事前监督的有效手段就是制度建设。我们不否认事后监督也可以进行制度建设,但是事后监督的成本更大。尽管20世纪50年代中期推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验中的事前监督做法比较简单、制度不够完善,但毕竟向监察制度建设迈出了重要一步。就监察体制来说,监察机构的独立性是保障监察正常进行的基本条件。加强监察工作,重要的不是扩大机构、增加人员,而是赋予更大的职权。监察机构只有具备了必要的权限和行使权力的独立性,才能具备对监察工作承担责任的能力。但提升监察机关的独立性涉及许多问题,如监察机关和同级党政部门的关系、提升监察机构的独立性和加强党的领导的关系等。50年代中期,推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验后来被中止乃至被否定,其主要原因与当时过分强调党的领导相矛盾有关,但这一探索是新中国成立以来监察体制实行垂直领导的首次实验,在当代中国监察制度史上占有一席之地。

  

  1张盛发:《哈尔滨铁路归还中国的历史考察》,《历史研究》2008年第4期;李文耀:《推广“哈尔滨铁路经验”的始末》,《人民铁道报》2006 8 18 日。

  2王永祥、杨世钊:《中国现代监察制度史论》,福建人民出版社1998年版。

  3《黑龙江省志·铁路志》第18卷,黑龙江人民出版社1992年版,第53页。

  4叶克明:《监督生产财务工作的稽核工作——中国长春铁路先进经验介绍之五》,《人民日报》19521112日。

  5中央人民政府政务院人民监察委员会办公厅:《哈尔滨铁路稽核局监察工作经验》,《人民日报》195458日。

  6《列宁全集》第43卷,人民出版社1987年版,第527页。

  7《第六次全国监察工作会议总结提纲》,上海市档案馆:B26-2-491

  8《王翰传》,人民出版社1999年版,第202页。

  9《政务院人民监察委员会半年工作初步总结及今后工作任务的报告》,杭州市档案馆:H-0550

  10《中南军政委员会人民监察委员会关于1950年工作总结及1951年工作任务的报告》,杭州市档案馆:H-0550

  11薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》上,中共党史出版社2008年版,第201页。

  12《毛泽东年谱(1949 ~ 1976)》第2卷,中央文献出版社2013年版,第110页。

  13《加强基本建设的财政监督》,《人民日报》1954915日。

  14《进一步加强人民监察工作》,《人民日报》195458日。

  15《建国以来毛泽东文稿》第4册,中央文献出版社1990年版,第45 ~ 46页。

  16《对目前监察工作的几点意见》, 杭州市档案馆:H-0553

  17《中央人民政府政务院人民监察委员会关于1953年人民监察工作总结及今后工作任务的报告》,杭州市档案馆:H-0553

  18《建国以来刘少奇文稿》第5册,中央文献出版社2008年版,第331 ~ 332页。

  19《中央人民政府政务院人民监察委员会1953年财经部门监察室工作总结及今后工作的意见》,杭州市档案馆:H-0553

  20《铁道系统监察室今年第一季度推行哈尔滨铁路监察制度获初步成绩》,杭州市档案馆:H-0553

  21《中央人民政府政务院关于在铁道部建立人民监察局和加强监察工作的决定》,杭州市档案馆:H-0553

  22《关于执行中央人民政府政务院〈关于在铁道部建立人民监察局和加强监察工作的决定〉的暂行规定》,《人民监察》第21期,杭州市档案馆:H-0553;《关于铁道部人民监察局及其所属监察机构受理人民来信来访工作的暂行规定》,《人民监察》第21期,杭州市档案馆:H-0553

  23《铁道部滕代远部长在电话会议上关于在全国铁路建立人民监察制度的报告》,杭州市档案馆:H-0553

  24《铁道部人民监察局关于调整事前审查单位和单据的规定》,杭州市档案馆:H-0554

  25《中华人民共和国监察部关于一九五五年监察工作的任务和具体工作的报告》,《人民日报》1955613日。

  26《关于1956年中央工业、交通运输、基本建设监察工作初步总结和今后工作意见的报告》,上海市档案馆:B26-2-491

  27《监察部关于1955年工作总结和今后工作意见的报告》,上海市档案馆:B26-2-855

  28《监察部部长钱瑛在监察部机关全体干部大会上关于监察部1956年上半年工作总结和下半年监察工作意见的报告》,杭州市档案馆:H-0547

  29《中华人民共和国监察部关于一九五四年人民监察工作的报告》,《人民日报》1955613日。

  30《上海市监察局关于1955年工作总结和今后工作意见的报告》,上海市档案馆:B26-2-855

  31《从审查单据凭证中揭发贪污案件》,杭州市档案馆:H-0554

  32《吉林铁路总监察图们人民监察室迅速的查清了安图采石厂杨成立的贪污事实》,杭州市档案馆:H-0554

  33《关于试行哈尔滨铁路监察制度的综合报告》,杭州市档案馆:H-0554

  34《中监委关于1950年人民监察工作总结及1951年工作任务的报告》,杭州市档案馆:H-0550

  35《监察部关于学习中长铁路监察工作经验的几个问题的报告》,杭州市档案馆:H-0554

  36《中央人民政府铁道部人民监察局工作条例》,《人民日报》1954710日。

  37《保卫公共财产的人民监察员》,《人民日报》1954128日。

  38《铁道国家监察局北京办事处奖励优秀监察通讯员》,《人民日报》1956816日。

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