新中国城市管理机构变迁的历史考察
——以北京市为例
［摘要］城市管理机构设置及其职能的变迁，反映了城市运行发展在不同时期所面临现实问题的变化，构成剖析和总结中国城镇化历程与经验的重要视角。新中国成立以来，北京城市管理机构的变迁大致经历了五个阶段：起步建设时期（1949—1960年）、曲折发展时期（1961—1977年）、整合重塑时期（1978—1999年）、横纵拓展时期（2000—2015年）、统筹管理时期（2016年至今）。总体上看，北京城市管理机构调整动力从问题导向转为更加注重顶层设计，由需求牵动转向制度自觉；职能重心从物质空间建设管理转向社会治理，以人民为中心的发展导向不断强化；运作方式从集中式动员到专业化分工再到综合管理，统筹协调作用以及首都功能持续加强。
［关键词］城市管理；机构变迁；政府职能；北京
城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇人口从1949年约0.58亿人增长至2021年约9.14亿人，城镇化率从1949年的10.64%攀升至2021年的64.72%。在此过程中，我国的城市管理体系逐步构建起来，城市管理机构也在不断调整完善。作为首都、直辖市和超大城市，北京是中国城市管理实践创新和体系构建的前沿阵地，“各方面工作具有代表性、指向性”。梳理北京城市管理机构变迁的历史，讨论城市管理体制改革的成就及其经验，对于新时代推动城市治理现代化具有重要意义。目前，学界对政府机构改革史的研究较多，但涉及城市管理机构较少，部分涉及北京城市管理机构的研究成果则缺乏从历史变迁的整体性视角，对背后的演进逻辑也缺少探讨。可见，无论是从政府机构改革史研究的角度出发，还是立足于城市管理史研究，探究北京城市管理机构的组织与职能的演进脉络都具有重要意义。当前，北京的城市管理工作主要由北京市城市管理委员会负责，其职能包括城乡环境建设的综合协调、市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理。因此，本文主要聚焦承担市容环境与市政公用事业等保障城市运行秩序基础性工作的机构，对新中国成立以来北京城市管理机构变迁历程予以系统考察。
起步建设时期（1949—1960年）
在中共七届二中全会后党的工作重心由农村转向城市的背景下，北京紧紧围绕“服务于人民大众、服务于生产、服务于中央人民政府”这一方针，组建了领导机构，并初步设立了卫生工程局、公用局等专门机构，保障了城市的有效运转，其管理呈现出资源集中度高、社会动员能力强等特征。
（一）持续组建专项工作领导和指挥机构
从北平和平解放到新中国成立初期，中国共产党以军事管制方式接收和管理城市。1948年12月21日，中共北平市委发布《关于如何进行接管北平工作的通告》，宣告进入北平后实行军事管制。作为一种过渡体制，军事管制有利于快速恢复城市秩序，并为新政权建设和完善奠定了基础。1949年1月1日，北平市军事管制委员会和北平市人民政府正式成立。北平市人民政府跳出旧政权的架构，下设公安局、工商局、公逆产清管局、劳动局、建设局、税务局、秘书厅、外侨事务处、新闻处、交际处等机构。同时，为了协调有关各局的工作，还设立了财政经济委员会、治安委员会、郊区工作委员会，各委员会由各有关局的领导组成，对市长、副市长负责，形成“政务会议—委—局”三个管理层级。
在军事管制时期，北京采用委员会或指挥部的机构形式调动各方资源，发动广大群众，于短期内集中力量清除积存垃圾、整顿市容市貌、维护城市秩序。比如，北京市清洁运动委员会即由党、政、军、工、农、学、商各界联合组成，并在区级层面成立了分会，街巷层面则成立了清洁小组。在此基础上，北京成功开展了一场垃圾清洁运动，先后动员7万多人，出动汽车800多辆、非机动运输车3万多辆，清除垃圾约20万吨，有效改善了市容环境。又如，为了解决摊贩妨碍交通和社会秩序等问题，北京还成立了整顿摊贩指挥部，区级也相继成立摊贩整理委员会。摊贩整理后，组织了市场管理机构，由工商总局负总责，有的市场则由公安局设立专门派出所。这些城市管理机构直面城市问题，依靠强有力的领导和社会动员，在短时间内重构了城市社会秩序，积累了管理城市的经验，为进一步建立专门的城市管理机构奠定了基础。
（二）初步设立市容环境与市政管理机构
1949年11月，《北京市人民政府暂行组织大纲》规定：“北京市人民政府得根据需要，设立局、院、处和各种委员会及其他机构”。这也为北京市政府设置管理城市的相关机构奠定了制度基础。1950年1月，北京市副市长张友渔在《解放一年来北京市的市政建设》报告中肯定了市政工作所取得的成绩，但同时也指出了市政建设中所存在的问题。例如，就下水道建设而言，“许多街道特别是劳动人民聚居的区域没有下水道。而在现有的下水道中间，由于年久失修，淤塞严重，估计总淤泥量约在16万立方公尺左右。这对于市内环境卫生是有严重影响的”。在资源有限的情况下，市政工程设施建设主要从人民群众感受最为明显的环境卫生工程出发。
1949年12月，北京市卫生局分设为卫生局（1950年2月更名为公共卫生局）和卫生工程局（1955年2月更名为上下水道工程局）。卫生工程局除履行从卫生局划出的任务外，还承担了从原市建设局划出的一部分业务，其主要职能包括环境卫生、河道管理和下水道工程设计、施工管理等。龙须沟工程是新中国成立初期北京典型的环境整治工程。整治前的龙须沟地区街道脏、房屋破、水质差，是北京最大的臭水沟和贫民窟之一。1950年2月，北京专门在卫生工程局设立了龙须沟工程处，5月正式启动了龙须沟下水道修建工程，卫生工程局全年总预算近1/5都用于该工程。龙须沟治理取得了显著成效，深得民心，治理前后发生的巨变是新旧中国面貌变化的缩影。
根据市政管理工作需要，北京市政府于1950年将工业局中管理公用事业的部分独立出来成立了公用局，下辖电车公司、汽车公司、自来水公司，负责全市公共交通、自来水等公用事业的建设和管理。此后5年多公用局的建制一直保持稳定。从1955年开始，市政府组织机构特别是经济管理和城市规划建设管理机构，按分行业、分专业管理的方向逐步调整，管理层级由“政务会议—委—局”三级减少为二级。公用局在1956年被合并至交通运输局，但在1958年10月又重新组建，把分散于交通运输局、道路工程局（1955年2月成立，前身为建设局）、市政建设管理局（1958年6月成立，前身为上下水道工程局）的部分职能整合起来，作为专门的机构负责城市自来水、煤气、热力等公用事业管理、供应、维护运行等工作。面向市容环境卫生、市政工程设施、市政公用事业，以公用局和市政工程局为主体的城市管理架构初步形成。
1949—1960年，北京城镇人口持续增长，城市管理机构围绕整顿、恢复、建设等工作初见雏形，逐步分工化、层级化，工作方式具有集中、运动的特征。但大规模城市建设后诸多城市问题逐渐暴露，党和政府开始重新审视和反思城市发展问题。
曲折发展时期（1961—1977年）
1961—1977年，我国城镇化率始终徘徊在17%左右，北京城市管理机构在精简、集中、撤销、恢复等曲折中发展。
（一）城市人口压缩和国民经济调整背景下机构精简与重设
1961年6月，中共中央批准了《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》。1962年10月，中共中央、国务院在《关于当前城市工作若干问题的指示》中再次明确提出要压缩城镇人口、精简职工。由此，城市管理工作模式也逐渐开始转变。
据统计，从1961年初到1963年6月，北京共压缩城市人口80.3万人，其中就包括一些城市管理机构的工作人员。以北京市市政工程局为例，1960年该局干部人数从115人精简至91人。此后，该局市政工程管理处也于1961年进行了调整，主要遵从以下四个原则：第一，缩小上层，充实下层；第二，压缩后方，充实前方；第三，精简非生产人员，充实生产人员；第四，减少层次，节约人力，促进生产，便利工作。
进入国民经济调整时期后，政府机构设置也开始向集中管理模式转变。20世纪60年代初期，我国的首要任务是稳定经济形势，并在此基础上恢复和发展，为实现这一目标，中央上收权力、恢复集中管理模式，表现在机构设置上则是恢复了50年代后期因权力下放而被撤销、合并的部门，或增设新的部门。例如，1963年9月，中共中央和国务院召开的第二次全国城市工作会议，提出各城市党委和人民委员会应当根据集中领导和分级管理相结合的原则，进一步加强市政建设和生活服务事业等方面工作的领导，减少机构和层次，克服多级、多头管理现象。同年，北京市公共卫生局下属的环境卫生处改为由北京市人民委员会管理。1964年9月，环境卫生处升级为市环境卫生局，承担市区干道清扫保洁、垃圾与粪便处理、市容管理等职能。上述变化体现了国民经济调整背景下城市管理机构减少层级、强化集中管理的趋势，有利于进一步做好相关的城市管理工作。
（二）革命委员会领导背景下机构变动频繁
“文化大革命”开始后，原北京市及区县人民委员会所属委、办机构均被取消，形成大组套小组、小组内又设摊的混乱局面。
1967年至1976年10月，北京市革命委员会机关组织机构虽不断有些小的变动，但领导体制一直维持着革命委员会和大组的形式。工业、交通、城建、市政设施等城市管理相关机构在工交城建组（1967年设立）、基本建设委员会（1973年设立）的领导下开展工作。
1968—1970年，北京城市管理机构的变动以“撤销、合并”为主要特征。1968年，北京市革命委员会提出要以“彻底革命精神，跳出原来旧机构的圈子，本着有利于实现一元化领导，有利于实现机关革命化和干部革命化，对原有市级机关进行彻底精简”，拟将局级机构减少60%，人员减少82.6%。结果，涉及城市管理的房地产管理局、环境卫生局、园林局相继撤销，并入公用局。1969年2月，市政工程局、市城市规划管理局、市公用局等又合并为北京市建设局。
1971年起，“恢复、分设”成为北京城市管理机构变动的主线。同年6月，北京市城市建设和管理工作会议明确提出：“要克服城市建设中的无政府主义，强调城市建设必须按照城市规划进行”。1972年底，北京市城市规划管理局重新成立，房管、园林职能从公用局中独立出来，重新组建房地产管理局、园林局，市政工程局也恢复设置，其职能不再归由建设局负责。北京于1973年组建市容办公室，1974年成立了环境管理局。上述机构的成立对城市管理工作产生了积极作用，但在当时形势下，城市管理工作还不可能走上正轨。
1961—1977年，我国城镇化徘徊不前，特别是在“文化大革命”期间，北京城市建设和城市管理体制机制受到冲击，亟待恢复重建。
整合重塑时期（1978—1999年）
改革开放后，北京市市政管理委员会构建起庞大的归口管理系统，开启了持续约20年的“大市政”管理模式。在此期间，城市管理机构设置随着城镇化加速、经济体制改革、政府与市场关系变化而不断调整。
（一）组建市政管理委员会推进“大市政”管理
1978年3月召开的第三次全国城市工作会议研究了城市建设方面积累的大量问题，提出加速住宅建设和公用设施建设等一系列城市整顿工作措施。随着改革开放的推进，为适应经济建设和各项事业的发展需要，党政机构逐步分离，又陆续新设、调整和改革了一批城市管理机构。1982年1月，邓小平在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上明确提出：“精简机构是一场革命”；“决心要大。我们政治局确定之后，要坚定不移，不能受干扰”。为推进公共基础设施建设，5月，北京成立了市政管理办公室（1983年4月改称市政管理委员会），有关市政管理的工作从原来的基本建设委员会和经济委员会中独立出来，负责综合管理城市市政基础设施、市政公用事业和市政管理工作，归口管理房屋土地管理局、公用局、交通局、公路局、出租汽车管理局等部门。而成立该机构也面临着一些阻力，曾一度引起争议，但中共北京市委、市政府态度坚决，保证了机构的顺利组建。市政管理委员会构建起庞大的管理系统（即“大市政”管理模式），此后的城市管理事务及其管理机构则以市政管理委员会为主体。
“大市政”管理模式牵涉的部门多、事务杂、利益广，市政管理委员会不断探索加强行业管理、优化分级管理的方式。例如，北京市市政管理委员会在1986年的工作安排中明确提出：“市政管理部门在工作中应突出‘管’字”，“要将只管所属企事业单位的思想，改变为面向全市整个行业（如出租汽车行业），或面向全市某个方面（如随地吐痰，乱扔乱倒），行使政府管理职能”。在环境卫生方面，市政管理委员会积极推动建立市区分级管理体制，“既有统一领导、统一规划，执行统一的规章制度，又有明确的分级管理责任制，较好地调动了各方面的积极性”。又如，在1988年的工作安排中，该委员会提出要“继续进行管理体制的改革，简政放权，发挥市、区、街道三级的政府职能作用，逐步建立适应北京城市发展客观需要的市政管理体制”。这些改革措施在一定程度上打破了此前“吃大锅饭”的做法，进一步增强了城市管理工作的活力。
（二）整合设置市容监察与执法机构
北京城区面积大、城市人口多、“城市病”日渐凸显，为保证市容环境干净、整洁、有序，城市管理机构不断强化了相关功能。1980年4月，北京组建了第一支市容专业执法队伍，在城区及近郊8个区执行市容监察任务。截至1983年4月，北京城区及近郊9个区共有市容环境卫生监察员227人。但“各区环卫局市容环境卫生监察人员严重不足”的问题日益凸显，5月，在市政管理委员会的统筹安排下，全市新增市容环境卫生监察员300人。至1987年，北京市容环境卫生监察员共增至1403名，另有7.6万名群众卫生监督员。可见，随着城市现代化建设的推进，市容监察队伍也日益壮大。
与此同时，在城市现代化建设的过程中，市容监察也面临着一些新情况。例如，有的区“将市容监察员分散到街道办事处，由于没有专业机构和专人指导和管理，问题比较多，执法不力”，而一些集中管理型的区更富有成效，“设立了市容监察站，集中管理干线和重要地区的市容卫生，有利于管理和执法”。因此，加强集中统一管理成为市容监察与执法机构调整的主要方向。1984年6月，经过实践并结合外省市经验，北京市环境卫生局提出“市容监察机构的设置，应建立市、区（县）、街道办事处（镇）三级管理，条块结合，以区（县）为主的管理体制，在业务管理上实行垂直领导”。此后，北京在市级层面设“市容监察大队”，区（县）设“市容监察中队”，街道办事处（镇）设“市容监察站”，重点大街或地区设“市容监察小队”。上述机构的调整进一步强化了两级政府、三级管理、各区（县）集中统筹的城市管理格局，有利于在新形势下进一步做好相关工作。
（三）市场化改革背景下机构调整与职能重构
随着改革开放深入推进，城市管理机构积极推进体制改革，面向新型政、企、事关系开展机构调整。例如，1984年3月，北京市市政工程局改组为北京市市政工程总公司，同期还有相关城市管理机构改组为经济实体。为适应城市公用事业迅速发展的需要，把物资工作搞活，更好地保证生产、基建、科研和重点工程任务的完成，北京市公用局于同年6月提出将“物资供应站”改为“材料供应公司”，实行“全民所有、集体经营、独立核算、自负盈亏”的经营方式。在企业化改革的基础上，城市管理机构的经营管理模式也随之发生改变。例如，北京市市政管理委员会所属部分局、总公司及局属企业实行承包经营责任制，推行经理（厂长）和行政首长负责制，并系统进行优化劳动组合。与此同时，为不断适应社会主义市场经济要求，一些企业探索进行重组和兼并，走适度规模经营道路，北京城市管理水平也不断提升。
在探索建立社会主义市场经济体制的背景下，中央和地方的行政管理体制均面临改革重塑问题。北京市市政管理委员会机构改革虽然取得了一定进展，但并不充分。1992年9月，中央决定用3年时间进行机构改革，北京则于1994年制定了党政机构改革方案。在这次北京市党政机构改革中，“4个政企不分的政府部门整建制转为企业；2个政事不分的政府部门整建制转为事业单位；11个挂局牌子的总公司全部摘掉，将代行的政府职能全部转到政府有关部门”。就北京市市政管理委员会而言，尽管政企关系和政事关系有所突破，但其归口管理格局在此次改革中并未发生变化，仍不能完全适应社会主义市场经济体制变革和城市建设的要求。到20世纪90年代末，专业性公司的管理模式、运营机制在很大程度上依然是传统型的，以产权为纽带、资产与资本双重运行、适应新生产关系的国有资本运营新体制还没有建立起来。这也进一步要求北京城市管理机构加快转变管理职能，优化组织结构、职责分工与运行机制改革，以尽快适应新形势下城市管理的需要。
1978—1999年，社会主义现代化建设进入新时期，北京以改革总揽全局，城市建设和管理工作取得了巨大进展，如何适应快速变化的城市经济社会结构，也是北京城市管理机构改革面临的巨大挑战。
横纵拓展时期（2000—2015年）
2000年，北京市市政管理委员会归口管理10多个局和总公司的“大市政”格局发生改变，并在此后的10余年间从部门横向关系和市区纵向关系两个维度进一步拓展了机构职能。
（一）机构职能从专业管理走向综合协调管理
1998年，国务院启动了截至当时历次机构改革中变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次机构改革，此后机构改革逐级展开。在这一轮机构改革中，北京的政府机构职能、分工、编制都做了较大幅度调整。其中，北京市市政管理委员会于2000年将环境保护、园林、绿化、邮政、电信、防震减灾、公共交通等10余项职能，分别划归环保局、园林局、邮政局、交通局、水利局、国土资源和房屋管理局、公安局等部门。这一改革减少了专业管理职能、增强了综合协调管理职能，奠定了城市管理机构延续至2015年的组织设置与职能分工基础，尽管此间有一次机构更名，但变化主要体现于内设处室。此次更名是在2009年新一轮政府机构改革背景下，北京撤销市政管理委员会，成立了市政市容管理委员会，其内设机构的调整包括：撤销城市排水管理处、市政工程处、城市供水节水管理办公室、停车设施管理处、城管监察协调处等，新设环境建设规划处、城市综合管理协调办公室、市容环境整治处等，进一步强化了市容环境的综合协调管理职能。
这一时期，筹办第29届夏季奥林匹克运动会极大地推动了北京城市管理水平提升。申奥成功后，北京市政府明确提出“抓住奥运机遇，加快城市建设，强化城市管理”。2005年底，北京专门成立了一个由中共北京市委、市政府直接领导的正局级临时行政机构——“‘2008’环境建设指挥部办公室”，在奥运会筹办期间负责统一指挥、组织协调、督促落实城市环境景观建设和市政设施建设、环境秩序整顿，在奥运会期间转为负责指挥、协调城市运行保障工作。2010年5月，中共北京市委、市政府从巩固奥运成果，加强环境建设统筹协调力度的角度出发，在撤销上述机构的同时，成立了首都城市环境建设委员会，全面统筹指导、组织协调、督促落实首都城市环境建设工作，其办公室下设于市政市容管理委员会。以奥运会为契机，北京的城市规划、建设和管理工作得以有效统筹、高位推动，城市现代化建设步伐明显加快。
为顺应城市现代化建设的新形势、新要求，北京不断深化城市管理体制改革。2014年2月，习近平总书记在考察北京工作时强调：“要健全城市管理体制”；“要加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化”。8月，中共北京市委、市政府将石景山区确定为全市唯一的城市管理体制改革试点区。试点工作围绕两条主线展开：一是“综合”，成立区城市综合管理工作委员会和区城市综合管理委员会，两个委员会合署办公，作为城市管理体制改革工作实施主体，统筹领导环境保护、环境卫生、园林绿化、城管执法、水务、交通等工作；二是“下沉”，赋予街道办事处统筹指挥权，创新常驻单位和挂牌部门制度，将大部分执法权力下放到街道社会治理综合指挥中心，建立起“条专块统、以块为主”的城市管理格局。石景山区为破解“大城市病”难题、提升城市治理水平，探索出了一条城市管理体制改革的新路，也为市级城市管理机构改革奠定了基础。
（二）城市管理综合执法机构持续发展壮大
基于20世纪90年代后期的改革试点经验，北京建立起了覆盖全市的城市管理综合执法机构体系。进入新世纪，全国城市管理综合执法体系进一步完善。2002年8月，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，指出：“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”决定还明确规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围。2003年1月，北京市城市管理综合行政执法局成立，隶属于北京市市政管理委员会，这标志着北京的城市管理执法已经形成一支相对独立的队伍。由此，北京城市管理执法工作完成了一次由多部门分散专业执法向单部门综合行政执法的转变，在全国具有示范作用。城市管理综合执法机构在一定程度上解决了多头执法等问题，但在实践中也逐渐暴露出整合能力弱、协调运行不畅等弊端。为提升执法地位、理顺机制，增强整合和牵动工商、交通、商务等各种城市管理资源的能力，北京市城市管理综合行政执法局于2011年从市政市容管理委员会中剥离出来，调整为北京市政府直属的行政机构，工作着力点由主要进行“前端执法处罚”向“规划参与、服务设施完善配套等环节进行反馈和提出建议”转变。在此过程中，北京城市管理领域的执法主体逐渐明确，执法地位得以提高，但城市管理仅依靠末端的执法部门还远远不够，因此，北京城市管理机构在此基础上也进行了前端治理与服务的探索。
（三）城市管理机构逐步向基层社会治理延伸
2001—2004年，北京先后召开了三次城市管理工作会议，主题主要集中于社区（街道）建设与管理。在此主题下，北京市东城区于2004年4月率先在全国首创网格化城市管理新模式，将城市管理对象精确定位到边界清晰、无缝拼接的单元网格中，以便快速准确地发现、定位和处置城市管理有关问题。为管理、服务和保障网格化运行，该区还建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员会，负责指挥、调度、协调与城市管理工作有关的27个专业部门和10个街道办事处有关单位。此后，北京各区相继成立城市管理监督中心等机构，建立起了城市管理长效机制，促进城市管理职能由重审批、重处罚向重管理、重服务转变。2005年7月，北京的数字化城市管理新模式开始在全国范围推广。从开创城市管理综合执法模式到开创以网格化为基础的数字化城市管理模式，北京持续在全国发挥着引领示范效应。
2012年5月，北京召开全市网格化社会服务管理体系建设推进大会，总结各试点区经验，在全市全面推行网格化社会服务管理。这意味着网格化向民生服务倾斜，城市管理机构不仅要收集和掌握网格内人、地、物、事等基础信息，还要以网格为依托为群众提供零距离、精细化的服务，与基层社会治理工作相衔接。为适应这一变革，北京市东城区城市管理监督中心于2014年更名为东城区网格化服务管理中心，是区政府负责本区网格化服务管理事项监督评价与统筹协调工作的正处级行政机构。由此，北京城市管理机构的“平台型”功能增强，进一步提升了城市管理水平。
2000—2015年，北京在城市管理综合执法和网格化管理两方面率先突破，城市管理机构综合协调和基层治理能力增强。但与此同时，随着城镇化从高速增长阶段转入高质量发展阶段，北京的城市管理工作又面临转型升级。
统筹管理时期（2016年至今）
2016年起，北京大力推进城市管理机构改革和城市工作体制机制创新，强化城市管理机构的统筹职能，并推进适应网格化、精细化、数字化的基层城市管理机构重塑。
（一）组建以强化统筹为导向的城市管理委员会和市级协调机构
2015年12月，中央城市工作会议指出：“我国城市发展已经进入新的发展时期”，要“统筹规划、建设、管理三大环节”，“统筹政府、社会、市民三大主体”。2016年5月，中共北京市第十一届委员会第十次全会提出创新城市工作体制机制，调整城市管理的部门职责，并决定新组建城市管理委员会。6月，中共北京市委、市政府出台《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，为新时代首都城市发展管理指明了方向和路径。7月，北京市城市管理委员会正式挂牌成立。在保留原市政市容管理委员会职能的基础上，北京市城市管理委员会新增的职能包括：煤、电、油等能源日常运行管理，城市河湖周边及部分绿化带环境卫生管理，新能源汽车充电桩（站）建设和运营管理，地下综合管廊规划、建设和运营管理等。以上调整加强了北京市城市管理委员会业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治、检查评价等职责的一体化，促进该机构在能源、市容环境、市政公用事业等方面的统筹协调作用。
与此同时，城市管理执法工作也延续了综合管理思路，并将其纳入城市管理委员会统筹管理格局。北京城市管理执法机构的调整与国家有关部门的机构变动密切相关。2016年，住房和城乡建设部设立城市管理监督局，负责拟订城市管理执法的政策法规，指导全国城市管理执法工作，开展城市管理执法行为监督等。在这之前，城市管理执法队伍在国家层面是没有主管部门的。为促进城市管理执法全面走向规范化，2017年1月，住房和城乡建设部出台《城市管理执法办法》，进一步明确了城市管理的执法范围、执法主体、执法保障、执法监督等内容。在北京，城市管理综合行政执法局于2020年从市政府直属机构调整为城市管理委员会管理。城市管理执法工作重新回归部门统筹，执法机构与管理机构实现了整合，作为管理主体的城市管理委员会在综合性、系统性、完整性上进一步强化。
此外，为加强首都现代化治理，市级议事协调机构做实做大，服务中央的功能持续强化。在成立北京市城市管理委员会的同时，“首都城市环境建设委员会”也调整为“首都城市环境建设管理委员会”，统筹范围持续扩大，决策、协调、监督一体化的职能加强。2018年底，中共北京市委组建城市工作委员会，由市委书记任主任，市长任副主任,旨在进一步加强统筹城市规划建设管理，强化现代化超大城市治理体系的顶层设计，推动首都城市工作新发展。随着“大城市病”日益加重，北京大力推进“疏解非首都功能”工作。为此，习近平总书记曾明确要求：“要控制中心城区特别是中心地区建设规模和部分功能，结合功能疏解，集中力量打造城市副中心”。2019年初，中共北京市委城市副中心工作委员会、北京城市副中心管理委员会成立，并于2020年3月和2021年11月两次承接了北京下放的部分市级行政权力。市级赋权充实了城市副中心管理体制，进一步体现了北京作为首都在新时代“主副结合”的城市管理格局。在新格局下，北京城市管理机构的设置和运行更加扁平化，横向联动和专项调度能力持续增强。
（二）基层城市管理机构增权扩能
中共二十大报告明确提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。开创“人民城市”建设新局面，需要更加积极回应市民关切，让广大市民有更多获得感。正如2014年2月习近平总书记在北京考察时所强调的：“城市管理是一门科学，需要精心打理”；“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。为此，北京市政府工作报告已连续多年将“提高城市管理精细化水平”“完善城市基层治理体系”列为重要工作。为适应超大城市治理精细化的要求，北京城市管理机构内部设置也在不断完善。例如，北京市城市管理委员会设置了网格化城市管理办公室（城市管理监督指挥中心），专门负责城市管理网格化体系和信息平台的建设、运行和日常管理，对城市管理相关问题进行任务分配、协调处理等。可见，随着市民需求发展和城市功能的日益丰富，城市管理机构也不仅局限于履行对传统意义上的物质空间、公共物品、硬件设施的管理职能，而是逐渐将社会空间、公共事务、居民关系与秩序建设也纳入了关注范畴。北京城市管理机构职能不断拓展，强化了城市管理对“人”的关注，丰富了城市管理的概念和内涵，有利于城市管理机构的进一步调整和优化。
随着城市管理工作重心下移，基层城市管理机构权力和地位提升，以街道为主体的基层治理体系得到重塑。2019年2月，北京召开了全市街道工作会议，并于之后颁布了《关于加强新时代街道工作的意见》《北京市街道办事处条例》，彰显了基层工作在城市管理中的重要地位。其中，《关于加强新时代街道工作的意见》赋予街道职能部门综合执法指挥调度权、多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权等，要求“街道一般设置党群工作、民生保障、城市管理、平安建设、社区建设、综合保障等6个内设机构和1个街道综合执法队”，“建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系”。2020年7月，北京将市、区相关部门行使的431项行政执法职权下放至街道（乡镇），并以其名义相对集中行使职权，街道综合执法机构实体化建设取得了一定的进展。同时，北京还持续深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，完善“接诉即办”工作机制。相比于20世纪80年代北京市市政管理委员会首次开通运行的“群众呼声”电话网，“接诉即办”所涉及的城市管理问题类型更多，应对的速度和效率也大大提高。总之，北京城市管理机构在街道层次的统筹职能强化，呈现重心下移、职能下沉、资源下放的趋势。
2016年以来，在新时代新征程上，北京城市管理构建起综合管理与专业管理相结合的城市管理新格局，不断探索符合超大城市特点的创新治理之路。
结语
新中国成立以来，我国在实践中形成了具有中国特色的城市管理体制机制，成为中国式现代化的重要组成。总体来看，新中国成立以来北京城市管理机构变迁主要呈现出以下三个方面的特征和趋势：
一是改革动力从问题导向转向顶层设计。新中国成立初期，城市管理机构主要依据城市具体问题进行设置和调整；改革开放后，城镇化进程加速，党和政府对行政管理体制机制进行了多次改革，以不断适应现代化管理要求，并推动经济社会快速发展。进入新世纪后，城镇化上升为国家战略，城市管理工作更加受到重视，其管理方式从运动式向常态化转型。中共十八大以来，特别是2015年中央城市工作会议召开后，城市管理明显强调顶层设计，更加注重城市规划、建设和管理的统筹。
二是职能重心从物质空间建设管理转向社会治理。新中国成立后相当长的一段时期内，存在“重建设、轻管理”的问题。城市工作从百废待兴、百业待举的局面中起步，北京作为首都更是要确保稳定有序、率先发展，城市管理机构与城市建设机构错综交织。随着城镇化水平提高，北京城市工作逐渐向“建管并重”转变。直到1983年北京市市政管理委员会成立，城市管理工作才相对独立和稳定，逐步与城市建设工作分离，并且在城市发展过程中扮演越来越重要的角色。进入新世纪后，城市管理机构职能重心从物质空间建设与管理转向服务人民群众生活、促进人居环境质量提升，并且管理重心逐步下移，向基层社会治理延伸。随着城市管理大数据平台建设加快推进，城市管理网格化体系不断健全，管理尺度由“粗”到“细”，公众参与程度持续加深，共建共治共享的城市管理架构逐步形成。
三是统筹协调作用与首都功能持续加强。在计划经济体制时期，城市管理机构以集中整治与专项行动相结合的方式推进工作，并依托单位制，督促责任单位配合落实市容环境卫生有关任务。随着社会主义市场经济体制改革向纵深推进，城市管理执法机构从分散走向集中，体现了综合管理的必要性和有效性。随着具体的城市问题不断解决，针对某一项问题而专门设立的业务机构逐渐减少，城市管理机构由专业化管理走向综合管理，其统筹协调能力持续加强。与此同时，北京作为首都服务中央的城市定位持续强化。70余年来，首都功能与首善标准始终贯穿于北京城市管理机构的设立与运行中。中共十八大以来，尤其是2015年中央城市工作会议后，北京市城市管理委员会的组建、城市工作委员会的成立以及设立首都城市环境建设管理委员会等，进一步体现了北京作为首都的重要地位和特殊功能。
总体而言，北京城市管理机构频繁、持续甚至往复的调整，反映了新中国成立以来北京的城市发展进程以及党和政府对城市功能、定位认识的不断深化。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，如何建立健全具有中国特色的城市管理体制机制，推进城市治理体系和治理能力现代化，可以不断从城市管理的历史中追寻成功经验。
［作者简介］唐杰，法学博士，教授，中国人民大学公共管理学院；马国栋，博士研究生，中国人民大学公共管理学院。
本文发表在《当代中国史研究》2024年第1期，注释从略，引用请参考原文。
