认识政府与国家的关系，防止政府脱离国家本质，是当前深化政府体制改革的重大原则问题。在这方面，马克思主义国家学说关于政府与国家关系的基本原理给了我们重要的启示。

　　一

　　马克思主义国家学说认为，政府是国家意志的执行者，也是国家本质的具体体现者。在剥削阶级占统治地位的社会中，国家反映剥削阶级的意志，是剥削阶级进行阶级统治、阶级控制和阶级压迫的工具。剥削阶级为了维护本阶级的利益，必须把自己的意志上升为国家意志，上升为约束整个社会的法律制度。而具体履行国家意志、执行法律制度的机构是政府，政府的一切活动从各个方面体现着国家的本质。

　　19世纪三四十年代是较早完成资产阶级革命的西欧国家进行政府改革尝试的时期，一些政治思想家对当时的资产阶级政府进行了激烈的抨击，把导致社会贫困的根源归罪于行政机构。马克思指出他们的理论缺陷在于不是“……在国家的实质中去寻找祸害的根源，而是在现存的某种国家形式中去寻找，……把行政措施看做改正国家缺点的手段”，所以不能解决“国家和社会结构”本身所存在的深刻矛盾[1](P478—479)。剥削阶级国家实质上是剥削阶级的奴仆和工具，从它的议会到它的行政机关，一切国家机关都是剥削者的耳、目、手、足，为剥削者的利益“探听、窥视、估价、守护、逮捕和奔波”[1](P160)；他们并不是“市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表”[1](P306)。政府与国家的本质是一致的，政府问题与国家本质不能割裂开来，要消除政府的弊端，首先“国家就必须消灭自己，因为国家本身就是以这个矛盾为基础的”[1](P479)。只有消灭了剥削阶级对广大劳动人民的压迫和剥削，改变国家的阶级性质，才能从根本上解决政府与社会的对立问题。马克思通过对资产阶级政府本质的分析，提出了政府活动必须与国家本质保持一致性的基本原理。

　　与剥削阶级占统治地位的社会不同，工人阶级在推翻资产阶级的统治以后，将建立新型的人民民主国家，凭借国家政权的力量逐渐创造出一个消除了阶级和阶级对立的“自由联合体”来代替旧的资产阶级社会[2]。这个新社会的国家将不再是“原来意义”上的国家，而是“从国家到非国家的过渡形式”，是“半国家”[3]。其主要特征是从根本上改变国家本质，用无产阶级民主代替资产阶级民主，由代表资产阶级的根本利益变成代表无产阶级和广大劳动人民的根本利益。根据马克思主义国家学说关于政府活动必须与国家本质保持一致性的基本原理，由于社会阶级关系的上述根本性变化，国家本质随之发生根本性变化，与新型国家本质相一致，政府的性质也将随之发生变化。无产阶级专政条件下的政府“实质上是工人阶级的政府”[4](P59)，是人民的勤务员。

　　当前，我国尚处于社会主义初级阶段，生产力发展水平决定了我国在相当长的历史时期内，必须实行以公有制为主体、多种经济成分同时并存的所有制结构。在有利于工人阶级和广大劳动人民根本利益的前提下，允许非公有制经济以及一定数量的私营经济、一定数量的剥削者和剥削现象存在。实行以按劳分配为主体的多种分配形式同时并存、允许各种生产要素参与到分配中来的分配制度。这一切已导致了我国社会结构的多层次化，社会结构的多层次化使我国人民民主专政的国家所要代表的社会利益极其复杂，由过去单纯代表工人阶级和集体农民两大社会利益，转变成为现在的不仅代表工人阶级和广大农民，而且要代表更加广泛的社会阶层的共同利益。人民民主专政国家在本质上体现着包括所有的社会主义劳动者、拥护社会主义和拥护祖国统一的爱国者在内的最广大人民群众的根本利益。国家所要压迫的已经不再是作为整体意义上的剥削阶级，而是极少数破坏社会主义制度的敌对分子以及各类犯罪分子，国家职能由以阶级统治和阶级压迫为主转变为以社会利益关系的调节和社会冲突的控制为主，一方面要把社会经济结构变化所引起的贫富差别控制在一定的范围内，不至于发生两极分化，另一方面要把社会各阶层之间的矛盾控制在不导致新的阶级对立和阶级冲突的限度内。虽然我国现阶段的国家仍然具有鲜明的政治性质，但却是新的意义上的“政治国家”。“政治”的含义已经发生了重大变化，其主要内容不再是阶级斗争，而是社会各阶层之间利益关系的调节和社会冲突的控制。

　　与人民民主专政的国家本质相一致，政府的一切活动都必须体现工人阶级与最广大人民群众的根本利益，为工人阶级和最广大人民群众的根本利益服务。一切违背工人阶级和最广大人民群众根本利益的政府行为，都是与人民民主专政的国家本质相抵触的，因此，这是当前深化政府改革应当着重解决的重要问题。如果寻找政府失效的根源，首先就要认真查找政府活动在哪些方面违背了工人阶级和最广大人民群众的根本利益，是否出现了与我国人民民主专政的国体相抵触的问题。这样的问题一经出现就应坚决加以制止，以保证政府改革与国家本质的一致性，使人民民主专政的国家本质在政府层面上更加充分地体现出来。

　　二

　　政府是在一定的政府管理模式框架内进行活动的。政府管理模式表明政府在公共管理中充当什么角色，如何处理与社会之间的关系。马克思主义国家学说所揭示的公共权力必须回归于社会的基本原理，为当前政府管理模式的转型指明了方向。

　　以政府为主体的公共管理并不是从来就有的。在原始共有制条件下，最初的社会分工产生了建立在全体社会成员地位平等基础上的公共管理。由于生产力水平极其低下，没有剩余产品可以供人脱离劳动而专门从事公共管理，公共管理也不成其为一种专门职业。执掌公共权力的人是最有经验、最有威信和最受尊敬的长者。他们由社会成员通过直接民主的方式选举产生，受社会成员的监督，没有任何私利可图，不具有任何特权，是真正意义上的人民勤务员。历来的习俗维系着公共秩序，不需要压迫性、强制性的暴力机器。公共权力来自于社会，存在于社会之中，服务于社会公共利益。

　　进入阶级社会以后，作为阶级统治和阶级压迫工具的国家出现了，公共权力不再是全体社会成员的平等权利，而是占人口极少数的统治阶级的特权，成为一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[5]。通过统治阶级的内部分工，公共管理成为一种专门职业，被统治阶级中的职业技术官僚所垄断，把广大社会成员排斥于公共管理之外。这是国家产生以后各种类型的公共管理的基本特征。马克思把这种与社会相脱离、与绝大多数社会成员相对立的公共权力称为人类社会的“彼岸之物”[1](P306)。剥削阶级为了维持他们的阶级统治，必然千方百计地掌握和控制公共权力，从本阶级利益出发建构政府管理模式。纵观资产阶级政府发展的历史，曾经出现过“自由放任型”和“积极干预型”等不同的政府管理模式。这些政府管理模式虽然不同，但政府管理的性质相同，都不过是“管理整个资产阶级的共同事务的委员会”[6](P274)。这种政府管理模式无论是“大政府小社会”还是“小政府大社会”，其赖以确立的政治基础都是资产阶级民主，是资产阶级民主在公共管理领域中的延伸。广大劳动人民既不是社会的主人，也不是公共管理的主体，他们被剥削被压迫的社会地位并没有从根本上得到改变，公共权力依然是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。

　　社会主义社会是从根本上使公共权力摆脱“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化”状况的重要历史时期。作为先进生产力代表的工人阶级从夺取政权的时候开始，就应当开始着手进行政治上层建筑领域中的社会主义改造，打碎旧国家所包含的一切压迫工人阶级和劳动人民的政治机构，使工人阶级上升为统治阶级，改变国家的性质，从而把“……旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员。”[4](P57)“……把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体。”[4](P57—58)造就一个能够促进劳动者自由联合体形成、使劳动者得到全面自由发展的条件，实现人民民主专政国家的本质在内容和形式上的辩证统一，使公共管理真正成为来自于社会、植根于社会、从属于社会的公共管理，不再是从社会中产生又自居或凌驾于社会之上，与绝大多数人相对立的公共管理，这是马克思主义国家学说所蕴含的公共管理精神，也是与人民民主专政国家本质相一致的社会主义民主精神。

　　我国当前所进行的以“小政府大社会”为目标的政府管理模式转型，是针对过去那种“全面控制高度集中”的“大政府”而言的。所谓“大”“小”不是指政府的外在形态，而是指政府权力与社会权利之间的关系。它既不是该作为而不作为的不负责、玩忽职守的“失职政府”，也不是不可制约和控制、任意无限扩大权力的“全能型政府”，而是对人民高度负责、全心全意为人民服务的“效能型政府”，是与马克思主义的公共管理精神相一致的政府。它的一切活动不是以自身为目的、为自身而存在，而是以人民为目的、为最广大人民的根本利益而存在。人民的权利不是任何人恩赐的，而是与生俱来的。人民群众本来就是公共管理的主人，具有对社会进行管理的天然权利。随着人民群众公民意识的增强，随着社会自我管理、自我服务能力的提高，政府将逐步退出那些“不该管、管不好、管不了”的公共领域，由各种代表人民群众利益的非政府组织、非盈利组织、社会自治组织来填补政府退出后留下的公共管理空白。对那些在社会主义社会发展中出现的新公共管理领域，首先不是极力为政府寻找扩大权力的机会，考虑政府如何把它垄断起来，而应该首先考虑如何减轻人民群众的负担，调动和发挥人民群众的积极性，促进政府与人民群众的合作，共同进入到新公共管理体系中来。政府应当为人民群众进入公共管理体系、行使民主权利提供机会创造条件，使人民群众真正成为公共管理的主体。这种以减少政府对公共权力垄断为重点的政府改革，既体现了马克思主义国家学说的公共管理精神，又体现了公共权力回归于社会、回归于人民的社会主义政治目标，完全符合我国人民民主专政的国家本质。

　　三

　　任何行政组织都具有自身特殊而独立的利益，都有凌驾于社会之上的优益权。目前人类政治文明还没有达到可以消除由少数人控制公共权力，使全体社会成员平等进入公共管理体系的程度。所以，政府垄断和控制公共权力，偏离人民民主专政国家本质，甚至妨碍或破坏国家本质实现的现象是屡见不鲜的。马克思主义国家学说的又一个重要基本原理就是在国家政治活动中，必须警惕和防范政府脱离国家本质的趋向，保证政府活动与国家本质的一致性。

　　在与封建专制主义进行斗争的过程中，新兴资产阶级曾经总结了封建专制制度下权力现象的规律，提出了“议会至上”、“分权制衡”和“人民主权”等学说，强调民主制度在防止政府脱离国家本质中的作用。洛克对赋予立法权以至高无上的地位有所警惕，认为：立法权毕竟是人民的“自然权利”的一种转让，在权力转让的过程中，让渡的权力有可能转变成为损害或侵犯人民利益的权力。为了防止立法权被滥用或者变质，人民必须保留“革命”的权力。当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高权力来罢免或更新立法机关。孟德斯鸠认为，从事政治的人都有无限扩大权力的欲望，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方才休止。”防止权力腐化的根本措施在于为政治品德设立界限，“为了防止权力的滥用，就必须以权力约束权力”[7]。卢梭认为，人民是惟一的最高的主权者，只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回委托给政府的权力。“不应当为了政府而牺牲人民，应当为了人民而牺牲政府”[8]。人民是限制政府权力的主要力量。人民的数量越多则限制政府的力量越大，国家越大政府就应该越紧缩，用人民主权来限制和防范政府的腐败变质。

　　马克思批判地继承了启蒙思想家的进步思想，提出了无产阶级专政国家也要控制国家权力的重要思想，指出国家对大多数人实际上是一种“虚幻的共同体的形式”[6](P84)。国家一方面用统治阶级的特殊利益代替社会的普遍利益，另一方面把人们奴隶般地服从自然分工的状况强加于每一个人，把人们的一定的特殊的活动范围固定下来，使他不能超出这个“范围”，只要他不想失去生活资料，他就始终应该在这个范围内活动。这就使社会的自然分工变成了一种异己的、与个人对立的力量。“这种力量压迫着人，而不是人驾驭着这种力量”，使人本身的产物聚合为一种统治着人，不受人的控制，使 人的愿望不能实现并使人的打算落空的物质力量[6](P85)。这种“异化”现象在公共管 理方面表现得更加突出，是未来的新社会应当着力解决的社会问题。马克思大力赞扬巴 黎公社致力于“改造传统的国家工作机器”[4](P117)，废除官吏所享有的一切特权， 防止社会公仆变为社会主人，防止人们通过公职追求升官发财的机会。“公社一举而把 所有的公职——军事、行政、政治的职务变成真正工人的职务，使它们不再归一个受过 训练的特殊阶层所私有。”[4](P97)恩格斯特别提醒工人阶级：“国家再好也不过是在 争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将 同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下 成长起来的一代有能力把这全部国家废物抛掉。”[4](P13)要在工人阶级和人民群众中 破除那种“对国家以及一切与国家有关的事物的盲目崇拜”心理，破除那种“习惯于 认为，全社会的公共事务和公共利益只能像迄今为止那样，由国家和国家的地位优越的 官吏来处理和维护”[4](P13)的错误思想。马克思主义国家学说关于限制国家权力的思 想，为我们今天破除对国家的盲目崇拜，清醒地认识到无产阶级专政国家存在着脱离自 己本质的客观物质条件，存在着与社会对立并凌驾于社会之上的消极因素具有十分重要 的意义。

　　邓小平以马克思主义的科学态度对社会主义最初形成的权力高度集中的政府管理模式进行了分析，探讨了中国形成这一政府管理模式的根源。邓小平认为权力高度集中是产生官僚主义的重要原因，而权力高度集中在中国又有其特殊的原因：一方面，这是旧中国留给我们的“封建主义残余影响尚未肃清的表现”[9](P332)；另一方面是长期采取高度集中管理体制的结果，这是“我们所特有的官僚主义的一个总病根”[9](P328)；再一方面是由于我们国家缺少执法和守法的传统，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象极为严重，旧的积习势力过大。这容易造成政府行为脱离社会主义国家本质，脱离人民群众。

　　要防止和克服政府脱离社会主义国家的本质，必须依靠国家本身的力量，即人民群众的力量。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民是社会主义国家的主人，也是公共管理的真正主体。离开了人民群众对公共管理的自觉的广泛的直接参与，就会为不适当地扩大政府权力留下广阔的空间，为政府脱离国家本质带来更多的可能。因此，当前我国所进行的政府改革不仅应当着眼于限制政府的权力，更加应当着眼于发扬人民民主，健全社会主义法治，发挥人民群众在公共管理中的主体作用，使人民群众能够运用民主与法治的武器，有效防止政府脱离国家本质的消极现象，保持政府活动与社会主义国家本质的一致性。

　　收稿日期：2002-03-04[参考文献]

　　[1]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956.

　　[2]马克思恩格斯全集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1958.197.

　　[3]列宁全集(第31卷)[M].北京：人民出版社，1985.161.

　　[4]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995.

　　[5]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995.170.

　　[6]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995.

　　[7]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京：商务印书馆，1982.154.

　　[8]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1963.74.

　　[9]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.