论及中国当代政治，民主法制是其中的一个重要方面。在法制中宪法是核心环节，因此，通过研究宪法看民主政治建设是有意义的。本文是以1954年宪法为基点，把它放在不同的坐标中分析判断，第一部分是在世界制宪史的范围内进行横向比较，借以说明新中国宪法的制定过程中最大限度地发扬了民主，民众参与的程度是任何一个国家都无法相比的；第二部分是在中国已有的4部宪法中进行纵向比较，将1954年宪法同以后的宪法比较，主要论证这部宪法的开拓性和创造性，同时也捎带着提一下不同的宪法所反映的不同历史背景；第三部分是把1954年宪法与《共同纲领》做一比较，是往前的比较，主要是看它的继承性与历史进步性。在行文过程中也稍稍借用了一点宪法学的概念和思路。

　　一、人类制宪史上的一个壮举

　　依据宪法学的规范，传统宪法分为“成文宪法”(Written Constitution)和“不成文宪法”(Unwritten Constitution)。（注：另一种分类称为“刚性宪法”(Rigid Constitution)和“柔性宪法”(Flexible Constitution)。）“成文宪法”指的是一个国家用一种书面法律文书形式写成的宪法，比如美国，日本等国的宪法。也有的国家成文宪法是由多种书面法律文书形式组成的，比如西班牙，其现行宪法就包括劳工宪章、议会组织法、人民宪章、元首继承法等法律文书。“不成文宪法”指的是由若干单行的具有根本法性质的法规、宪法习惯以及法院判例组成的，没有统一的法律文书形式的宪法，通常认为英国宪法属于这类宪法的典型代表。

　　英国宪法的形成取决于英国革命的特点。在英国资产阶级革命中有一部分封建主已经资产阶级化，他们和资产阶级结成联盟反对英国专制制度。“从亨利七世以来，英国的贵族不但不反对工业生产的发展，反而力图间接地从中取得利益。而且经常有这样一部分大地主，由于经济或政治的原因，愿意同金融资产阶级和工业资产阶级的首脑人物合作。”[1]这个特点造成了英国1688年“光荣革命”的胜利由资产阶级和封建主两个阶级分享政权的局面。随着资本主义经济的发展，资产阶级不再满足现状，开始对封建主步步进逼。封建主和资产阶级在政权中的力量此消彼长，最终确立了资产阶级完全统治权。资产阶级为了巩固胜利成果，在每一次重大的进逼和封建主的退让中便产生一个宪法性的文件，经过多年的积累便有了若干宪法性的文件，形成英国的不成文法。这个过程充分说明英国的宪法是由上层资产阶级制定的，绝大多数人都没有参与或无权参与。

　　美国宪法的产生是通过制宪会议。1787年5月，北美13个州中的12个州（洛特岛州无代表）选派55名代表在费城召开会议，制定宪法。16个星期后的1787年9月17日形成宪法草案。9月28日，联邦国会上通过了这个宪法草案，提交各州批准。1789年宪法经12个州批准生效。从这个过程看，宪法虽然在一定范围内讨论，但仍是由少数人制定并审议通过的。而且，不可否认的是各州的代表和议员是选举产生，它代表的是间接民主。

　　苏联宪法是社会主义国家宪法的代表，也属成文宪法。苏联从1917年十月革命到1991年解体共有4部宪法。在独立国家阶段，俄罗斯联邦政府颁布过1918年宪法；在组成加盟共和国时期，苏联颁布了1925年宪法、1936年宪法和1978年宪法。1936年宪法是在苏联基本上实现了社会主义工业化和农业集体化，苏联工业水平由世界第五位和欧洲第四位跃升为世界第二位和欧洲第一位以后制定的，它反映了苏联建成社会主义基本制度的事实，因此作为社会主义类型的宪法，它的影响是巨大的。为制定这部宪法，1936年2月苏维埃中央执行委员会成立了以斯大林为首的由31人组成的宪法起草委员会，下设12个分委员会。5月底，起草工作完成。6月12日公布宪法草案，用大约半年时间在全民讨论。从企业劳动者大会到苏维埃代表大会（地方）各层次都参加了讨论，人数约占成年居民一半以上。宪法起草委员会共收到15.4万个建议、意见，吸纳了47个修改意见。1936年12月5日第八次苏维埃代表大会一致通过这部宪法（注：参见C·T·卡拉－穆尔扎：《苏维埃文明史》第一卷(www.kara-murza.ru)。此材料由中国社会科学院近代史研究所栾景河副研究员提供。）。“占成年居民一半以上”是多少？尚未查到确切报道，只能推算。据载，苏联1939年人口19000万，其中城市为6040万，农村为13000万[2]。这个数字大概比1936年有所增加，但不会差太多。如果按成年人占总人口3/5的比例计算，约为11000多人。不考虑城乡差别，一半以上就是5500多万人，是一个可观的数字。宪法在这样一个范围内讨论无疑开了先例，比资产阶级大大前进了一步。

　　中国制定1954年宪法汲取了苏联的成功经验，并有所发展和前进。

　　我国参与宪法起草工作的不仅仅是一个宪法起草委员会，是包括两层专门机构的三级组织。1953年1月，成立了宪法起草委员会。这个委员会可谓是豪华阵容，其中有中央人民政府委员会主席毛泽东，6个副主席：朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗，秘书长林伯渠；政务院总理周恩来，副总理董必武、陈云、郭沫若、黄炎培、邓小平、邓子恢，秘书长李维汉；最高人民法院院长沈钧儒；人民革命军事委员会副主席彭德怀、程潜（另几个副主席为：朱德、刘少奇、周恩来以及后来增补的林彪、高岗，这些人基本上都在名单内）；全国政协副主席陈叔通（另几个副主席为：周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若，均在名单内），可以说包括了国家最高机关的全部首脑，此外还有各方面负责人何香凝、乌兰夫、马寅初、马叙伦、薄一波、林枫、习仲勋、赛福鼎、饶漱石等。这样高规格的宪法起草委员会在世界上绝无仅有，它保证了宪法起草工作的权威性和严肃性。此后不久，又成立了以毛泽东为首的宪法起草小组，成员有陈伯达、胡乔木、田家英，都是当时党内屈指可数的理论家。这就是两层专门机构，两级组织，还有一级是中央政治局。

　　工作程序是宪法起草小组负责拿出宪法草案文本，并经由中央政治局讨论，形成初稿，提交宪法起草委员会审议修改。

　　因为1953年一些省份灾情严重，宪法起草工作推迟到1954年1月9日才正式开始。2月下旬完成了草案初稿的一读稿、二读稿、三读稿，边读边改，每一稿同时送中央政治局讨论。3月1日，中央政治局通过三读稿后，一面由邓小平、李维汉、罗瑞卿将政治局各项意见送交起草小组，一面由董必武、彭真、张际春根据政治局讨论意见对三读稿研究修改，并聘请周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕叔湘为语文顾问。3月8日，起草小组提出四读稿，中央政治局连续召开三次扩大会议进行讨论，决定由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英8人组成宪法小组，负责初稿的最后修改。四读稿还提交全国政协常委会讨论。修改后的四读稿正式成为宪法草案初稿。3月23日，毛泽东代表中共中央将宪法草案初稿提交宪法起草委员会讨论。从3月23日至6月11日，宪法起草委员会召开了7次会议，对草案初稿的全部条文进行逐行逐句的修改，中间还穿插有多次搜集和交换意见的非正式会议。这就是宪法起草的大体过程。下边要做的就是组织全民讨论，征求意见了。

　　全民讨论的做法显然是从苏联学来的，但又与他们有所不同。讨论分为两个阶段，每个阶段参加讨论的范围和对象是不一样的。

　　第一个阶段从4月上旬至5月底，与起草委员会大体上同步进行。参加讨论的包括政协全国委员会、各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体，讨论的对象是宪法草案初稿。为了组织好讨论，专门成立了以李维汉为秘书长的宪法起草委员会办公室，中共中央发出通知，要求各地党委认真组织讨论，设立有各方面人士参加的机构，配备得力人员，及时将讨论意见进行综合整理，在每次会后的一天内报宪法起草委员会办公室。这次总计有8000多人参加的大讨论，共提出5900多条意见，对宪法草案初稿的修改起了集思广益的作用。[3]6月11日，宪法起草委员会一致通过中华人民共和国宪法草案。6月14日，中央人民政府委员会一致通过《中华人民共和国宪法草案》，并决定将其公布，组织和发动人民群众对宪法草案提出修改意见。这就是第二个阶段了。

　　第二阶段讨论的范围扩大到全国人民中间，讨论的对象是宪法草案。全国各地方直至县一级都成立了宪法草案讨论委员会。据对29个省市的统计，有730多万名报告员、宣传员和群众积极分子，在各种形式的报告会和集会上做关于宪法草案的报告。许多地方听报告和参加讨论的人数达到当地成年人口的70%以上，有些城市和个别地区达到90%以上。全国各地报纸、杂志都以极大的篇幅登载阐明宪法草案的通俗文章，广播电台连续举办宪法草案讲座，各出版机关一共出版了1184万册宪法草案单行本和大量有关宪法知识的书籍。民族出版社将宪法草案译成了蒙、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜等民族文字。[4]在近3个月的时间里，全国有1.5亿人参加讨论，提出了118万多条修改、补充意见和问题，几乎涉及宪法草案的每一个条款。宪法起草委员会对所提的问题做了解释，对正确的建议予以采纳。

　　比如，修改意见建议将草案序言最后一段中的“互相尊重领土主权的原则”改为“互相尊重主权和领土完整的原则”，宪法完全接受了这个建议，最终的表述是“根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策”。又比如，修改意见提出在第三条第三款中“各民族都有发展自己的语言文字的自由”中应补上“也有使用的自由”，宪法将其改定为“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。再比如，第二十四条第二款原规定，全国人民代表大会任期届满的一个月以前，完成下届全国人民代表大会的选举，修改意见认为一个月的时间太仓促，建议把时间改的长些，宪法遂将其改为“全国人民代表大会任期届满的两个月以前”。对同款中“到下届全国人民代表大会选出为止”，建议改为“到下届全国人民代表大会选出后，在举行第一次会议为止”。因为下届全国人民代表大会选出后，在未举行第一次会议之前，实际上还不能行使权力。宪法吸纳这个意见，定为“全国人民代表大会可以延长任期到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止”。草案第三十一条第六款原规定“撤销国务院和下级人民代表大会同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”，修改意见认为“下级人民代表大会”包括从乡到省的各级人民代表大会，范围太广，应做具体规定，即把“下级人民代表大会”改为“省、自治区、直辖市国家权力机关”。同样，第六十条第四款和第六十五条第二款中的“下级”、第六十六条中的“上级”也相应地改为“下一级”和“上一级”。宪法针对这个意见分别做了修改，将“撤销国务院和下级人民代表大会”单独列出一款：“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”；将第六十条第四款改为：“县级以上的人民代表大会有权撤销下一级人民代表大会不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令”；第六十六条第二款改为：“地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”。

　　直到9月14日，即第一届全国人民代表大会开幕的前一天，中央人民政府委员会还召开临时会议，对宪法草案又做了两处修改，其中之一是有人提出将“我国的第一个宪法”改为“中华人民共和国宪法”。毛泽东认为有道理，应该改。毛泽东解释说，这些是属于文字性的，但不改不行。过去中国的宪法有8个（草案不在内）。说《中华人民共和国宪法》是“我国的第一个宪法不妥”，说它是“中华人民共和国宪法”则名副其实。另一处修改是第三条第三款，将“各民族……都有保持或者改革自己的风俗和宗教信仰的自由”改为“各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。毛泽东说，问题出在“和宗教信仰”5个字上。改革“宗教”可以，改革“信仰”则不妥。并且第八十八条规定“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”，既然有了这一条，再讲“改革宗教信仰自由”就重复了。这是西藏代表提出的意见，说这样写法不好，似乎是不要宗教了。我看这一条意见是有道理的，把“和宗教信仰”5个字删掉好。

　　9个月的时间，一二十个修改稿，上亿人讨论，“字斟句酌”（黄炎培语），“审慎周详，集思广益”（周鲠生语），“反复研究，不厌其详”（毛泽东语）。惟其如此，我们才说这是人类制宪史上的一个壮举。

　　二、世界性眼光确立中国式风格

　　制定1954年宪法的视野是世界性的和历史性的。

　　还在起草工作刚刚开始，毛泽东就列出一份详细的参考文献目录，希望各政治局委员及在京各中央委员“从现在起即抽暇阅看”。这些文献包括：(1)1936年苏联宪法及斯大林报告；(2)1918年苏俄宪法；(3)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法；(4)1913年天坛宪法草案，1923年曹锟宪法，1946年蒋介石宪法；(5)法国1946年宪法。[5]从这份目录可以看出，毛泽东指导宪法起草工作时眼界称得上是古今中外，广泛借鉴不同类型的宪法。看苏联宪法主要是从正面参考和学习。看苏俄宪法，主要是为了比较分析苏联宪法的发展和变化。看罗、波宪法，“取其较新”。因为波兰人民共和国的宪法是在1952年7月20日通过的，罗马尼亚人民共和国宪法更晚一些，是在9月24日通过的，距新中国起草宪法才一年多一点时间，可以说是刚刚新鲜出炉。看德、捷宪法“取其较详并有特异之点”。德意志民主共和国宪法144条，2.2万字；捷克斯洛伐克178条，3.6万字，不可谓不祥。至于“特异”，民主德国宪法的3部分是：国家政权基础、国家政权内容及限度、国家政权的组织。而“国家政权内容及限度”又有5项：“公民的权利”、“经济制度”、“家庭和母亲”、“教育”、“宗教和宗教团体”。捷克宪法有3大块：宣言、宪法基本条款、宪法细则。“宪法细则”下设10章，包括公民的权利和义务、国民议会、总统、政府、民族机关、人民委员会、法院、经济结构、一般规定、总结条款与暂时条款。[6]不必仔细研读，稍加琢磨；就不难发现这两部宪法无论在结构还是在理念上确有其特立独行的一面。看法国宪法是由于法国是欧洲大陆第一个拥有成文法的国家，1789年颁布的《人权宣言》宣布了资产阶级的“自由”、“平等”原则，在人类宪政史上具有划时代的意义。1946年法国宪法是在法国人民经过长期艰苦斗争，赢得了反法西斯战争胜利后，以工人阶级为首的法国人民的力量有很大发展，而资产阶级遭到严重削弱的情况下制定的。因此该宪法规定国民议会享有更大的立法权：例如，参议院若不同意国民议会通过的法案，国民议会在两读时只需以绝对多数就可以单独完成立法程序；国民议会有权决定预算，同意宣战，认可总统所批准的国际条约，可会同参议院选举总统。又例如，国民议会有权组织内阁和推翻政府；总理要求授权时必须获得国民议会绝对多数的通过，否则政府就要辞职，等等。由于有这些规定，所以毛泽东说它“可代表较进步完整的资产阶级内阁制宪法”。

　　学习各国宪法使我们获得了很好的经验。最主要的就是学习苏联宪法总结历史经验的做法。斯大林认为苏联“新宪法草案是已经走过的道路的总结，是已经取得的成就的总结。所以，它把事实上已经获得和争取到的东西登记下来，用立法程序固定下来。”[7]有的人认为1954年宪法“把宪法当做革命成果的记录，这是受斯大林宪法观影响的结果”，是一种“历史的局限性”。[8]这种看法有无道理可以商量。但从人类发展史看，宪法是一定历史阶段的产物。从社会发展史看，宪法是一定阶级维护自己政权的利器。因此，总结历史，归纳经验总还是需要的。各个国家之所以要不断修订宪法，就是因为某些条款随历史条件的产生而产生，并随着历史条件的变化而变化。

　　在具体条文上各国宪法也给我们以启发。比如，宪法草案油印打字的第一次修正稿第77条规定：“国家保障公民的居住自由不受侵犯。公民的通讯秘密受法律的保护”。所附的修正说明提出，此款另一方案为将“通讯秘密”改为“通讯自由”。毛泽东在“通讯自由”旁划一竖线，并批了“较妥”二字。[5](P,459)但是最后公布的宪法仍然用“通讯秘密受法律的保护”的表述，其主要原因在于当时人民民主国家宪法凡有这一条款的，无一例外用的都是“通讯秘密”，而非“通讯自由”，我们遵从了国际惯例。再比如，宪法草案究竟是写得比较简单好还是比较复杂一点好呢？1954年宪法采要简单、明了的体例。这里固然有我们国家建国不久，各方面都缺乏经验，待将来有经验时再制定详细宪法的考虑，但也不排除大多数人民民主主义国家的宪法均受较简单文本的影响。据统计，绝大多数国家的宪法文本都在1万字左右，中国1954年宪法约为9000字，详略还是比较得当的。

　　说到中国式风格，指的就是中国宪法所形成的基本结构和规范。

　　迄今为止，中华人民共和国前后共制定过4部宪法，1954年宪法是第一部。所谓“第一”，按一般的理解，是指时间顺序，这是肯定的。但除此以外，还有更重要的一层意思，即1954年宪法确立了中国宪法的基本结构和规范，这是另一种意义上的“第一”。

　　就结构而言，1954年宪法除序言外共有4章，即第一章《总纲》、第二章《国家机构》、第三章《公民的基本权利和义务》、第四章《国旗、国徽、国歌》。这一结构规范在以后的几部宪法中得到遵循，即便是产生于特殊历史时期的1975年宪法也完全是这样一种结构，顺序都没有变。1982年宪法把《公民的基本权利和义务》一章放到《国家机构》的前面，那主要是因为“文化大革命”对民主法制造成的破坏在人们心目中留下深刻印象，以至于觉得保障公民的基本权利和义务显得更加重要的缘故。但是，构成宪法的仍是这5大板块。当然，具体到每一章的内容还是有变化的。比如，1954年宪法《公民的基本权利和义务》有19条，到1975年宪法锐减为4条，1982年宪法又增加到24条。由于这5大板块在贯彻国家意志的前提下，基本上涵盖了宪法所要调整的各个社会关系，即：国家与人民之间的关系（或者是公民。从权力和生产资料的归属看，指的是人民；从权利和义务的归属看，指的是公民）；国家和国家机关之间的关系（包括中央和地方各类国家机关）；国家整体和它的组成部分（联邦制国家为各成员国，如各共和国、自治省、州等；单一制国家为省、县、乡、村以及自治单位）之间的关系；国家机关和人民之间的关系；国家机关相互之间的关系；国家机关和各个企业、事业组织以及社会团体之间的关系等。所以从宪法的结构来说它应该是较为完备的。

　　在规范方面，1954年宪法也开了一个很好的先例。限于篇幅的原因，这里仅就《序言》一章稍作分析。

　　1954年宪法《序言》总结了100多年在中国共产党领导下人民大革命的历史和革命的胜利成果；指出中华人民共和国成立后所处的历史时期和面临的总任务，提出了过渡时期总路线；肯定了人民民主统一战线的地位和作用；确认了我国各民族的新型的友好合作互助的关系和各民族团结的重要性；宣布了我国的和平的外交政策。从此以后，几部宪法《序言》都遵循着包括上述内容的模式，只不过在具体的阐述上存在差异，反映了时代的发展和变化。

　　（一）回顾历史

　　1954年宪法用了160字，1975年宪法用了200字，1978年宪法用了300字，1982年宪法写得最丰满，用了600字。其《序言》以“中国是世界上历史最悠久的国家之一”开篇，用最简洁的语言回顾了从1840年到中华人民共和国的140多年的历史，指出20世纪中国发生了翻天覆地的变化，其中有4件最重大的历史事件。除了1911年的辛亥革命是孙中山领导的以外，推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立中华人民共和国；消灭延续几千年的剥削制度，建立了社会主义制度；基本上形成独立的、比较完整的工业体系，发展了社会主义的经济、政治和文化这3件大事都是以毛泽东为领袖的中国共产党领导全国人民进行的，他们使中国人民的命运，使中国社会和国家的状况，发生了根本的变化。通过回顾历史，使全国各族人民对于新中国的由来和我们国家所选择的道路有了深刻认识。

　　（二）总结经验，提出国家所处的阶段、根本任务和指导思想

　　1954年宪法突出强调的是过渡时期和社会主义改造。1975年宪法讲的是“社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义颠覆和侵略的威胁，这些矛盾，只能靠无产阶级专政继续革命的理论和实践来解决。”1978年宪法则反映出国家处于徘徊前进的状态，提出“永远高举和坚决捍卫毛主席的伟大旗帜，是我们各族人民团结战斗，把无产阶级革命事业进行到底的根本保证”，用的是“毛主席的伟大旗帜”，而不是“毛泽东思想的伟大旗帜”；还提出“第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期”，这里出现了“第一次无产阶级文化大革命”的概念，很容易使人联想起来是否还会有“第二次”、“第三次”？1982年宪法指出“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的胜利指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的”，“我国正处于社会主义初级阶段”，“国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设”，“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放……”。这里把坚持四项基本原则从历史与逻辑的陈述中引申出来。它纠正了1975年宪法和1978年宪法《序言》所讲的“坚持党在社会主义阶段的基本路线”，“坚持无产阶级专政下继续革命”等错误理论，又继承了贯穿在1954年宪法《序言》的从长期革命斗争的历史和经验中阐明中国共产党的领导和逐步实现社会主义的必然性的思想，以更加明确的论断式的语言写入国家根本大法。

　　（三）针对特定历史阶段提出特定任务

　　如前所述，1954年宪法强调的是过渡时期总路线。1975年宪法强调的是加强无产阶级专政，防止资本主义复辟。1978年宪法仍然是矛盾的，它既要“坚持无产阶级专政下的继续革命”，又要“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”。1982年宪法提的是“坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。值得一提的是，1978年宪法第一次在《序言》中提到台湾，不过是“一定要解放台湾，完成祖国统一的大业”，1982年宪法则是讲“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。主旨的变化是明显的。

　　（四）人民民主统一战线

　　1954年宪法的提法是“结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”，在完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中“将继续发挥它的作用”。1975年宪法的统一战线的范围变了，是“以工人阶级为领导的以工农联盟为基础的各族人民的大团结”。众所周知，以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的是我们的国体，在这里，统一战线变成了国体的同义语。1978年宪法是“发展和巩固工人阶级为领导的以工农联盟为基础的，团结广大知识分子和其他劳动群众，团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线”，重新把民主党派和民主人士包括在内，又增加了台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞，这是1978年宪法的贡献。1982年宪法部分地恢复了1954年宪法的提法，其前半句是“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，由各民主党派和各人民团体参加的”，但又有所发展，后半句是全新的：“包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”。不能不承认，这个统一战线团结了海内外一切可以团结的力量，对我们的改革开放事业起了巨大的促进作用。1982年宪法还第一次写入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

　　（五）外交方针

　　1954年宪法贯彻“根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策”，在国际事务中“坚定不移的方针是为世界和平和人类进步的崇高目的而努力”。1975年宪法最有特点，提出“争取和社会制度不同的国家和平共处，反对帝国主义、社会帝国主义的侵略政策和战争政策”，在“坚持无产阶级专政下的继续革命的时期”和社会制度不同的国家“和平共处”，是不是有点矛盾？体现了社会历史的复杂性。1978年宪法除了重申“我国永远不称霸，永远不做超级大国”和三个世界理论外，最突出的就是把反对“社会帝国主义”提到了反对“帝国主义”的前面。1982年宪法的提法是全新的，体现了改革开放的新要求。比如，它讲“中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的”，“中国坚持独立自主的对外政策”，“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”；又比如，它不再提社会帝国主义，是“反对帝国主义、霸权主义、殖民主义”，在“支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立”以外，新增加了“发展民族经济的正义斗争”。

　　三、对《共同纲领》的发展

　　《共同纲领》在建国初期具有临时宪法作用，但毕竟不是宪法，很多内容带有政策性，除了《序言》、《总纲》和《政权机关》以外，其他5章就直接称为“军事政策”、“经济政策”、“文化教育政策”、“民族政策”、“外交政策”。所以，1954年宪法不仅要从形式上完成从临时宪法到正式宪法的过渡，而且在内容上也必须对《共同纲领》有所发展，有所前进。

　　（一）1954年宪法是历史经验特别是建国5年来历史经验的总结

　　1954年宪法指出，中国人民在100多年的革命斗争中，经历了两次失败和两次胜利，正反两面经验雄辩地证明：资产阶级不能完成反帝反封建的任务，第三条道路也走不通，只有中国共产党才能带领广大人民推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，才能取得新民主主义革命的彻底胜利。革命斗争的胜利和5年建设实践给中国带来的巨大变化，有力地说明了中国的出路是社会主义。所以社会主义原则是构成宪法的主线。新中国建立以后，国家获得了真正独立统一，结束了长期的混乱局面，各民族在平等和互助的基础上紧密地团结起来，人民无权的状况不复存在，在各条战线上发挥出惊人的智慧和创造力并积极参与国家政治生活。这一事实成为贯串于宪法的人民民主原则的依据。宪法“把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”。[5](P,505)

　　（二）明确提出向社会主义过渡的任务

　　众所周知，《共同纲领》基于当时的社会状况没有明确规定社会主义的目标，而是通过具体政策保证实际上向社会主义发展，让人民群众通过实践去认识和选择这个前途。1954年宪法不仅提出了消灭剥削制度建立社会主义社会是国家不容置疑的根本任务，还提出过渡到社会主义社会的途径和形式。关于途径，规定“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。”这是一种“自上而下”地“依靠国家机关”和“自下而上”地组织“社会力量”，钡导与群众相结合的变更途径。依靠国家机关，就是按照国家在过渡时期总任务制定的具体政策、计划和措施。组织社会力量，就是依靠人民群众的觉悟，发动群众积极投身于社会主义改造和社会主义建设事业，发挥创造精神和主观能动性。关于形式，则规定劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。国家资本主义是逐步以全民所有制代替资本家所有制的过渡形式。此外，1954年宪法还指出了实现社会主义改造的必胜条件，那就是：对内动员和团结全国人民，继续巩固中国共产党领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线，继续加强各民族间的团结合作。对外联合全世界同情和援助中国的国家和人民。宪法在强调原则性的同时还强调原则性和灵活性的结合。灵活性表现在，这场深刻的变革非一朝一夕所能完成，因而用“逐步消灭剥削制度”加以规范。如在提出合作经济是劳动群众集体所有制的经济时，明确劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济是“走向集体所有制的过渡形式”。对资本主义工商业，国家鼓励和指导它们转变为“各种不同形式的国家资本主义经济”，“逐步以全民所有制代替资本家所有制”。正像毛泽东所指出的，“形式不是一种，而是‘各种’，实现不是一天，而是‘逐步’。这就灵活了。”[5](P,503)

　　（三）关于国家性质和政治制度

　　1954年宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。这比《共同纲领》规定的“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，更鲜明地突出了在贯彻过渡时期总任务时的国家根本性质。此外，它规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的惟一机关，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，改变了《共同纲领》规定的“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”的过渡性质。宪法具体规定了全国人民代表大会的14项职权和有权罢免的5类人员、全国人大常委会的19项职权以及中华人民共和国主席职位的设置、权责等都是全新的内容。1954年宪法还制定了比较完整的人民代表大会制度，包括全国和地方各级人民代表的产生、每届任期、会议制度以及机构设置等，这些都是《共同纲领》所不曾有的。关于政体，最显著变化是中央政府由两级体制的中央人民政府委员会及其领导下的政务院改为一级体制的国务院。

　　（四）关于公民的权利和义务

　　人民代表大会制度之所以能够成为适合中国国情的政治制度，就在于它能够保证人民行使自己的权力，经过一整套程序参与国家管理。人民的统一意志和共同利益是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。为此，1954年宪法专门设立第三章——《公民的基本权利和义务》予以保障。而《共同纲领》则没有这样专门的章节，只是在《总纲》中列了5条相关的内容（第四条至第八条）。另外，《共同纲领》有“人民”和“国民”之分。“人民”指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子。人民依法享有选举权和被选举权，有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。官僚资产阶级和地主阶级中的人们在其改造成为新人之前，只称作“国民”，不能享受人民的权利。1954年宪法则一律使用的是“公民”，所有的权利和义务适用于所有的公民。在人民享有的自由权当中，把通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰均单独另列条款，加以详细规定。比如，将人身自由权扩充为：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”；将通讯、居住、迁徙的自由权合并为：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律保护。中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”其中，“通讯”一律改为“通信”。还有，《共同纲领》的人民自由权中的第一项就是“思想”自由，1954年宪法则取消了这一项。这一取消是科学的，因为思想自由是没法规定和加以限制的。又比如，关于公民权利的物质保证，要求“逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇”；“逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件”；“逐步扩大”社会保险、社会救济和群众卫生事业的设施和其他文化教育机关。加上“逐步”二字，就把眼前利益和长远利益有机地结合起来了，既不至于忽视现在的实际生产力水平而提出过高的福利标准，又不会囿于现有条件而忘记不断改善劳动人民的经济地位。

　　（五）关于民族区域自治

　　民族区域自治在《共同纲领》中得到原则确认，1952年8月9日公布了更为具体的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。所以，在这个问题上不是看1954年宪法比《共同纲领》有多少发展，而是看宪法对《纲要》有多少发展。应该说，宪法在《纲要》的基础上又补充了一些规定，使民族区域自治制度更趋完善和更具操作性。比如，把原来按人口多少和区域大小分别建立各种民族自治机关的笼统提法，变为民族自治地方是自治区、自治州、自治县，行使同一级地方国家机关的职权，并作为国家的行政区划。民族区域自治权限也更大了，《纲要》规定“在国家统一的财政制度下”，“依据中央人民政府和上级人民政府对自治区财政权限的划分”管理本自治区的财政，宪法则去掉了前边的两个限制条件，直截了当地规定：“依照法律的规定权限管理本地方的财政”。《纲要》原来规定自治区可制定单行法规，但须“层报上两级人民政府核准”，宪法改为“制定自治条例和单行条例”“报请全国人大常委会批准”，这就减少了上报层次并增加了自治条例的权威性。此外，宪法还照顾到少数民族地区的特殊性，特别提出“在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”。

　　［收稿日期］2003-07-28