一、新中国成立初期中共对依法执政的认识 

　　伯尔曼指出：每一次革命“推翻一套政治制度并由另一套制度取而代之，导致一种全新的法律”[1]。中共为从法统的角度确立自身的执政合法性，在革命胜利前夕即力主废除旧法统，制定新法律、法规。1949年1月14日，毛泽东在关于时局的声明中将“废除伪宪法”“废除伪法统”作为和平谈判的重要条件之一[2]。2月，中共中央颁布的《中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》指出：人民的司法工作，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。[3]在新中国成立前夕通过的《共同纲领》规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”[4]这为中共依法执政提供法理依据。 

　　中共走上执政舞台之初，由于对党的各级干部“还没有来得及给以有计划的教育训练”[5]，在工作中对执行国家法律和党的政策、条例等缺乏自觉性。为改变这种状况，中共提出要将一些过去熟悉的传统斗争方式纳入法律的轨道。1949年10月29日，中央在《关于同意山东分局纠正济南铁路大厂开斗争会错误的指示》中指出，济南铁路大厂党委及工会负责人所领导举行的说理会的一套，如提出“有冤伸冤，有苦诉苦”等口号，如戴纸帽子游街等，是非常有害必须坚决纠正的。对于那些真正作恶过多、群众痛恨的极少数分子，也只能采用由群众向人民法庭控诉，由法庭判罪的办法来处理，以引导群众认识和尊重自己的政权。发动群众自己斗争自己处理的办法，是会有害于人民政权威信的[6]。针对乡村剿匪反霸斗争中，因土匪恶霸作恶多端至民情愤激造成的乱打乱杀现象，12月5日，华中局提出：要教育群众学会运用人民民主专政的工具——人民法庭，去镇压反革命活动，抒伸群众的正义要求。人民法庭既应允许与动员群众进行检举、控告和驳斥，亦应允许被告人自行辩解或他人代行辩解，还须特别注意教育群众及干部尊重自己的人民政府，遵守自己政府的法律。特别强调“一切党与非党的干部均应认真实行代表会议的决定，纠正过去只在党内的干部会来决定问题及只经过少数干部推动执行的习惯”[7]。彭德怀在1950年1月的一份报告中亦指出，在土改中，必须宣布政府政策法令，教育人民群众严格遵守政府的政策法令办事。在处理罪犯时，一律按照法律手续，交由人民公安机关和司法机关，或由上级政府指定专人组织临时人民法庭，依法裁判。如判死刑时，必须经省以上人民政府批准。坚决制止刑讯及其他侮辱人身的行为[8]。邓小平在1950年5月的西南军区高级干部会议上讲：“要向同志们灌输政策思想，人人要做执行政策法令的模范。政府通过的法令，党员一定好好学习，切实执行，不然就一定要出乱子。”[9] 

　　在“五反”运动中，对不法资本家的处理，毛泽东强调要按照《共同纲领》办事，要掌握一条政策界限，就是违法不违法。他说，以民族资产阶级在《共同纲领》范围内的发展，是合法的；离开了这个范围，就是不合法的。 

　　刘少奇在一些讲话中也多次强调，党的决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。要牢固树立守法意识，带头维护宪法和法律的权威。公安司法机关要严格执行法律，保证司法公正。要尊重保障人权，保证全体社会成员的政治权利[10]。董必武认为，依法执政要做到两个方面：一是必须有法可依，二是有法必依。对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。同时，“应当注重培养人民群众的守法思想”[11]。周恩来在一届人大一次会议的报告中讲，随着中华人民共和国宪法的颁布，我们的革命法制将要日趋完备。今后所有我们国家机关的工作人员都必须严格遵守宪法和法律，并成为守法的模范；同时还必须教育全体人民遵守宪法和法律，以保证表现人民意志的法律在全国统一施行。”[12]可见，从基层、地方至中央，都意识到转变传统的领导方式实行依法执政的必要性。 

　　依法执政是现代政党执政的基本原则。中共走上执政舞台后也深刻地认识到必须实行领导方式的转变，建立法律制度规范以便治国理政。彭真在1953年9月的一个报告中提出：要“逐步健全和运用人民民主的法制。”[13]刘少奇在中共八大政治报告中提出：“我们目前国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”[14] 

　　董必武在中共八大的发言中大声疾呼健全法制。他指出：“工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利。”[15]“法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”并呼吁“赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来”[16]。 

　　中共八大关于政治报告的决议对健全法制作出积极回应。报告指出，我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护[17]。 

　　当然，健全法制是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。周恩来指出，我们的法制是逐步建立起来的、不断改进的、革命的人民民主法制。企图在中华人民共和国成立时，或者在今天一下子完全建立起来，是不可能的。旧社会不可能给我们建立人民民主法制，我们只能在人民民主革命胜利后才开始建立全国性的人民民主法制[18]。董必武也讲：“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。”[19] 

　　从上述过程可以看出，中共在走上执政地位后，面对历史与现实提出的新任务，已深感实行依法执政的紧迫性与重要性，同时也认识到实施的渐进性。 

　　二、依法执政的初步实践 

　　恩格斯指出：“所有通过革命取得政权的政党或阶级，就其本性来说，都要求有革命创造的新的法治基础得到绝对地承认，并被奉为神圣的东西。”[20]谢觉哉也讲：“人民政权，从它成立的那天起，应有它自己的法——与统治阶级全然不同的人民的阶级法。”[21]为了“以人民的新法律作依据”执政，制订了具有宪法性质的《共同纲领》和1954年宪法。依据宪法又制定了中华人民共和国《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等一批基本法律和重要法令，确立了当代中国的基本政治制度、立法体制、司法制度以及社会主义法制的基本原则。“五四”宪法和上述基本法律、法令的颁布，是新中国法制走向制度化、规范化的第一步。 

　　制定了关于劳动保护的法规，如《工厂卫生暂行条例草案》《铁路工厂技术安全暂行规程草案》《建筑安装工程安全技术规程》等。关于劳动保险的法规有《中华人民共和国劳动保险条例》及与之配套的《劳动保险基金会计制度》《劳动部关于劳动保险登记手续的规定》等，此外，还有关于解决劳动争议和集体合同制度的《关于劳资关系暂行处理办法》《市劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》《关于劳动争议解决程序的规定》等。 

　　在军事方面，制定了《兵役法》《中国人民解放军军官服役条例》，关于军人、民兵和民工抚恤的相关法律法规，如《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤条例》《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》《民兵民工抚恤暂行条例》等。 

　　在民事法规方面，除《共同纲领》《中华人民共和国宪法》中的相关规定外，还有《私营企业重估资产调整资本办法》《关于国家建设征用土地办法》《中华人民共和国矿业暂行条例》《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》等；有关发明权、专利权、商标专用权的有《关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建议的决定》《保障发明权与专利权暂行条例》《商标注册暂行条例》等，有关著作权的规定散见于各出版社订立的稿酬办法中，还制定了有关债权债务和继承的法律规定等。 

　　在刑事法律方面，有《中华人民共和国惩治反革命条例》《刑法大纲草案》《严禁鸦片烟毒的通令》《中华人民共和国刑法指导原则草案（初稿）》《中华人民共和国刑法草案》等。 

　　针对开展的各项运动，也颁布相应法规条例。“三反”“五反”运动中颁布了《关于处理贪污、浪费及官僚主义错误的若干规定》《惩治贪污条例》《关于在“五反”运动中对工商户分类处理的标准和办法》等。在土改和三大改造中制定了《土地改革法》《农业生产合作社示范章程（草案）》《高级农业生产合作社示范章程》等。在对私营工商业改造中发布了如《公私合营工业企业暂行条例》《关于在公私合营企业中推行定息办法的规定》及关于合营中的财产估价、债务处理原则等文件。还制定了《选举法》《婚姻法》《工会法》等。据不完全统计，至1953年底，公布的法律、法令、法规约3300多件（其中有些是决议）[22]。 

　　建立人民司法机构及其制度。根据《最高人民法院试行组织条例》，至1951年4月，除行政审判庭未设立外，其余各庭、厅、处均按《条例》规定建立起来。至1952年4月，东北、西北、华东、中南、西南、华北建立了最高人民法院6个分院。1954年《人民法院组织法》的颁行，实现了“在宪法颁布以后司法行政机构必须单独建立”[23]的愿望，法院的组织体系由三级改为四级，人民法院实行四级二审制，确立了陪审、合议和公开审判制度，回避、辩护制度，审判委员会制度和审判监督制度，设立了专门人民法院，使“审判工作从主要是配合群众运动逐渐向着依照程序办案过渡”[24]。1954年初，最高人民法院拟定了《关于处理奸淫幼女案件的经验总结和对奸淫幼女罪犯的处刑意见》，首开对典型案件进行总结的先河，也为国家立法机关制定刑法积累了部分实际资料。还对旧司法机构和司法人员进行了改造。 

　　1949年10月成立了最高人民检察署，次年初地方各级检察机关开始建立，至1951年7月，建立了大行政区检察署5个，省级检察署50个，专区检察署51个，县（市）检察署352个。1954年颁布《人民检察院组织法》后，形成了最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院的组织体系，实行垂直领导的组织体制，恢复了各级人民检察院不受地方国家机关干涉、独立行使职权的规定，明确了各级检察机关的职权。初步建立了律师制度和人民调解制度。 

　　从1950年到1953年，各地人民法院积极参与土改、镇反、“三反”“五反”等运动，共判处了104万件反革命案件，严厉惩办了一大批匪首、恶霸、特务、反动党团骨干分子。同时还审判了255万件普通刑事案件，其中严重刑事犯罪案件100万件，严惩了一大批杀人、抢劫、强奸、贩毒、贪污、盗窃等严重刑事犯罪分子。在民事审判上，从《婚姻法》颁布到1953年止，人民法院共受理327万件，还审判了230万件财产权益纠纷案件[25]。在1953年的普选中为贯彻《选举法》，保障依法选举，各级法院做了大量工作。 

　　人类政治文明和社会进步的历史表明，民主和法制是一切国家建设政治文明和实现政治现代化不可缺少的。为巩固新生的人民政权，中共执政后在领导摧毁国民党旧法统的同时，进行了新法制的创制工作，建立了不甚完备的过渡型的法制，走上了有法可依的道路，确定了国家治理的法制化方向，中共也从主要依靠政策、指示办事逐步向依法执政过渡。新中国成立初期破除旧法律很彻底，而建立新的法律制度主要是应组建新政权和开展各种群众运动的需要而展开，“法律秩序在许多方面还未严格地建立起来”，因而在依法执政上只是迈出了第一步。 

　　三、依法执政中存在的问题及原因 

　　从前面的叙述中可以看到，中共执政后在摧毁国民党法统、废除“六法全书”的基础上，领导制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》和“五四”宪法，为适应执政的需要，相继制定一系列单项法规、条例、制度、规定等，诚如彭真在总结新中国成立初期法制建设时所说：“那个时候，以毛泽东同志为领袖的党中央对法制建设不能说不重视。”[26]但从依法执政总的情况看，与当时社会发展的需要相比是有一定距离的。 

　　其一是在执政初期，对旧法制重在摧毁忽视扬弃。新中国成立初期，我们对旧的法律制度不是采取扬弃，而是全盘否定，“反动的法律和人民的法律，没有什么‘蝉联交代’可言，而是要彻底地全部废除国民党反动的法律”[27]，《共同纲领》也有相应规定。对此，著名法学家张友渔指出：解放初期我们废除国民党的“六法全书”，这是完全正确的，因为“六法全书”代表着国民党的法统，不废除这个法统，我们就不能确立自己的革命法制。但是废除“六法全书”，并不意味着它的规定我们一概不能加以利用。对“六法全书”也要作具体分析，有些东西要全部否定，根本不能用，有些东西部分要否定，部分可以用，情况不是完全一样的[28]。还有论者指出：“从世界历史的经验看，人们也很难否定，革命时期摧毁旧法制的必要性。问题是这种摧毁行动的动因是出于革命时的感情因素，还是出于对法律本来的蔑视。如果出于前者，它会在革命情绪过去之后重新审视传统的法制，建立发展新法制。如果出于后者，它会对旧法制采取永远不屑一顾的摈弃和批判态度。”[29]中共宣布摧毁旧法制，其影响不仅在于单纯摧毁旧法制的行为本身，而是通过这一行动，宣示对旧法制及观念的破除，出现如董必武所说的“仇视旧法制的心理，可能引起对一切法制的轻视心理”。 

　　其二是由于法律法规的建设不够而无法可依的情况较普遍。在执政初期比较重视根本大法和行政法规的建设，而对民法、刑法、民事和刑事诉讼法及经济法的制定则推进较缓，缺乏一些急需的较完整的基本法规，一些法规、条例由于政治、经济情况的变化，应该修改的没有及时修改，应该重新制定的没有重新制定。对此，董必武指出，现在的问题是，我们还缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。同时也还有许多法规，由于政治、经济情况的变化，应须修改的还没有修改，应该重新制定的还没有制定。这体现了刚刚取得执政地位的中共在法制建设上大破后大立的相对滞后，造成了在国家和社会生活的诸多领域，无法可循的现象比较突出。“在这种情况下，党更多地运用政策直接动员社会力量来处理和解决国家生活和社会生活中的基本的重大的问题。”[30] 

　　其三，依法执政意识比较淡薄。法律规定，省人民代表会议每年至少开一次，但1953年只有宁夏开了一次。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，地方人大的例会在宪法和全国人民代表大会及地方各级人民代表大会组织法中都有明文规定，省市自治区人大一般也按照规定召开会议，但在县、乡两级人大，就有一些地方没有依规开会，甚至有个别省的人大没有按期召开会议，从而影响了一些制度的正常运行。至于不倾听代表的意见，不按照法律规定的手续撤换代表，甚至限制代表向人民代表大会反映群众呼声等违法现象，都不止一次在某些省县发生过。忽视法制、违反法制的现象也比较普遍。 

　　出现上述问题的原因是复杂的。第一，有历史根源。中共在取得执政地位之前，一切革命工作都是在突破旧政权的法律中进行的。董必武说：“人民夺取政权是不靠法律的，依靠法律是不行的。……革命就是废除旧的法律。”[31]执政之后以“革命”的名义涤荡旧社会的污泥浊水，彻底摧毁了旧的政权机关和法统，这就使仇视旧法制的心理在党内和人民群众中有极深的基础。这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理。正如列宁所说的：“千百年来，国家都是压迫人民和掠夺人民的机关，它留给我们的遗产是群众对国家的一切极端仇视和不信任。克服这一点，是个非常困难的任务。”[32]在走上执政舞台之初，中共是很难在短期内跳出“马上治天下”的传统治国路子和摆脱轻视法制的心理影响，依法执政当然会打折扣。 

　　第二，国家初建，在法制建设过程中对法制的宣传教育及人才培养工作做得很不够。1951年全国有63所高等院校设有政法系科，1952年院系调整，受苏联影响，政治学、法学系科大多被撤销，只留8个政法院系，虽然还开办了些政法干校和司法干部训练班，但培养的专业司法人才相对国家的需要有很大缺口。据董必武估计，在宪法颁布后，法院和检查署差6万人，而五年内高等政法学院只能训练1万人。普法教育也不够，导致民众的法律意识比较淡薄。法律工作者对新政权的法制建设研究也很欠缺，虽然出版过几本小册子，但没有学者“根据马克思列宁主义的观点，从法学学理上写出一册象样的阐明我国法制的书”[33]。司法工作者多是军人或工农群众，缺乏基本的司法训练，其法律素养、法制观念、执法能力、执法经验等方面都很缺乏。另外，在一元化领导体制下，党的政策在更大范围内直接调控国家和社会事务，党的组织在很大程度上实际行使着国家政权的职能，国家机构的管理职能被严重弱化，作为维护社会稳定不可或缺的法律也被党的政策所取代。 

　　第三，没有处理好执政党与法的关系。关于党与法的关系，中共在延安时代局部执政时形成了“司法完全从属于党的领导”格局，新中国成立之初继承了延安时期的做法。《中央人民政府组织法》规定，我国各级司法机关作为政府的组成部分，隶属于人民政府。既然没有独立的地位，也就没有独立的权力。1951年制定的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》规定：“各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。”[34]这种司法从属于行政的管理体制，容易出现“罪刑由领导人定”或“罪刑由执政党定”的结果。 

　　第四是频繁开展群众运动，使依法执政边缘化。战争年代激烈的军事斗争，掩盖了群众运动的弊端。在1948年的土改运动中，就曾错误地强调“群众要怎么办就怎么办”，结果发生乱斗党员、干部等违法乱纪的情况。这表明，在法律缺位的情况下，群众运动容易“跑偏”甚至于“失控”。在执政以后，以阶级斗争和群众大规模参与为主要特征的运动往往超越于法律规范和组织体系的制度规范，因此，以运动方式解决现实政治问题不仅无助于法律制度的建设，而且会在很大程度上搁置法律与制度的健全与发展。在运动中如果出现政策与宪法和法律相抵触时，人们往往依据政策行事，运动对法制的淡漠甚至排斥是制度理性化发展的最严重的反动[35]。因而简单套用民主革命时期开展群众运动方式来治国理政，就很容易出现以政治代替法律的现象。 

　　中共从革命党转为执政党后，随着历史方位的改变，已经意识到执政方式从过去的主要依靠党的政策、指示、规定、直接动员社会力量进行政治运动来解决和处理国家和社会生活中的重大问题，向主要依靠国家政权依法对社会各种关系进行调控和规范的方式转变，为此开展了一些开拓性的工作。但由于革命时期的历史惯性，依法执政的理念尚未确立，加之国家权力机关的权威性又没有完全树立，于是形成了政策和法律双管齐下、并以政策为主的执政方式。在这个时期，党的政策和国家法律对国家政治、社会生活、人民群众具有同等指导和约束作用，如罗纳德·科斯所言：“在法律缺失的情况下，政策实际上取得了同法律一样的效力和地位”[36]，有时政策的影响力还超过法律，这种状况，使中共向依法执政的转变步履艰难。随着1957年反右斗争中阶级斗争的升级，中共逐渐偏离依法执政的轨道，直到改革开放后才向依法执政再出发。但新中国成立初期中共的上述努力为以后的依法执政奠定了初步基础。 

　　[1]［美］哈罗德·J. 伯尔曼，《法律与革命》第1卷，贺卫方、高鸿钧、张志铭等译，法律出版社2008年版，第37页。 

　　[2]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1389页。 

　　[3]《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第152页。 

　　[4]《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第5页。 

　　[5]《中央关于发展和巩固党的组织的指示（1950年5月）》，《中南通讯》第8期，1950年6月10日。 

　　[6]《中共中央文件选集（1949年10月~1966年5月）》第1册，人民出版社2013年版，第48~49页。 

　　[7]《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社2000年版，第11~12页。 

　　[8]《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第392页。 

　　[9]《邓小平西南工作文集》，中央文献出版社、重庆出版社2006年版，第135页。 

　　[10]刘宝东：《刘少奇与新中国社会主义法制的创构》，《党的文献》2010年第1期。 

　　[11]《董必武文集》，人民出版社1985年版，第419、338页。 

　　[12]《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第613页。 

　　[13]彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第88页。 

　　[14]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第253页。 

　　[15]《董必武选集》，人民出版社 1985 年版，第 406、411 页。 

　　[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第481~482、487页。 

　　[17]《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第350~351页。 

　　[18]《中华人民共和国史编年》1954年卷，当代中国出版社2009年版，第39页。 

　　[19]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第412~413页。 

　　[20]《马克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1974年版，第238页。 

　　[21]《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第654页。 

　　[22]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第348页。 

　　[23]《中华人民共和国史编年》1955年卷，当代中国出版社2009年版，第461页。 

　　[24]韩延龙主编：《中华人民共和国法制通史》（上），中共中央党校出版社1998年版，第211页。 

　　[25]韩延龙主编：《中华人民共和国法制通史》（上），中共中央党校出版社1998年版，第220页。 

　　[26]朱力宇：《彭真民主法制思想研究》，中国人民大学出版社1999年版，第40页。 

　　[27]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第46页。 

　　[28]张友渔：《关于法制史研究的几个问题》，《法学研究》1981年第5期。 

　　[29]郭道晖等主编：《中国当代法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年版，第8页。 

　　[30]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。 

　　[31]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第331~332页。 

　　[32]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第487页。 

　　[33]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第415页。 

　　[34]中国人大网，2000年12月10日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4254.htm。 

　　[35]王邦佐等：《执政党与社会整合——中国共产党与新中国社会整合实例分析》，上海人民出版社2007年版，第86页。 

　　[36]转引自闫健：《中国共产党转型与中国的变迁——海外学者视角评析》，中央编译出版社2013年版，第149页。