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党内罢免或撤换制度的回顾与思考
发布时间: 2017-01-17    作者:张安    来源:第十五届国史学术年会论文集 2016-09-01
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  十八大以来,在党中央的统一部署下,反腐坚持“老虎”“苍蝇”一起打,并取得巨大成绩。但不容否认的是,反腐败形势依然严峻复杂。2013年1月22日,习近平总书记曾在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上表示:“对一把手的监督仍然是一个薄弱环节”。因此,他强调:“从长期实践看,反腐倡廉建设,必须从领导干部特别是主要领导干部抓起。”“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1] 

  根据习近平总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”的要求,2013年11月27日,中共中央下发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017年)》,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,其中明确强调要完善党内罢免或撤换制度。那么,作为一种以民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度,党内罢免或撤换制度的具体状况到底如何?存在哪些问题?如何进一步完善这一制度?本文就力图对这些问题进行较为系统的梳理和分析,以求教于学界。 

  一、党内罢免或撤换制度的基本状况 

  弄清党内罢免或撤换制度的基本状况,是准确剖析党内罢免或撤换制度的前提。总的来说,这一制度的基本状况如下: 

  1.形成时间晚 

  党员罢免或撤换权的相关规定始于1980年2月中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,该准则规定:“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部,党员有权建议罢免或撤换。”1982年9月,中共十二大第一次将党员“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利写入党章。此后,历次党的代表大会通过的党章均重申党员的这一权利。但党章和其他党内法规的规定只是从原则上规定党员的罢免或撤换权,而不具备可操作性。直到中共中央于2003年12月31日制定的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《条例》)对“党内罢免或撤换”的操作程序进行了具体设计:“第三十八条,党的地方各级委员会委员,有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员,有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。受理罢免或撤换要求的党组织应当认真研究处理;第三十九条,罢免或撤换要求应当以书面形式署真实姓名提出,并有根据地陈述理由。提出罢免或撤换要求应当严肃慎重。对于没有列举具体事例,不负责任地提出罢免或撤换要求的,给予批评教育;对于捏造事实陷害他人的,依纪依法追究责任。”[2]《条例》第一次对党内罢免或撤换的主体、对象、依据及程序等作出了制度性的具体规定,并把它列为党内十项监督制度之一,最终使这一制度从原则规定上升到制度层面,标志着党内罢免或撤换制度的正式形成。 

  2.社会期望大 

  党内罢免或撤换制度甫一产生,就受到媒体的瞩目,被称为落实党内监督的“一项在作用上属重中之重,而在落实和执行上则属难中之难的制度”[3]。《瞭望新闻周刊》《南方周末》《中国改革报》、人民网、新华网、网易、新浪、搜狐及凤凰网等纷纷发表或转载相关文章对此高度赞扬。媒体普遍认为,“这项制度的建立,将是中国共产党党内民主的一个重大创新和突破,是完善党内民主选举制度的一个重大步骤”。[4]专家、学者也纷纷发声,力挺这项制度。《人民论坛》特意组织清华大学、中央党校、国家行政学院、北京市党建研究基地、湖南大学、中南财经政法大学、山东政法学院等高校、党校和科研机构的专家、学者从多角度、多视角来解析这一制度。专家、学者一致认为:“建立党内罢免或撤换制度具有不可替代的重要意义,建立有效的党内罢免或撤换制度的重要性更是不言而喻。”[5]基层党员对此也寄予厚望:“希望等制度完善之后,每个党员都可以参与其中。我们基层党员的声音可以得到很好的体现,积极性会大大提高。”[6] 

  3.高层重视程度高 

  党内罢免或撤换制度正式形成后,中共中央和党的领导人也多次强调这一制度。2004年9月十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出:要“依法实行质询制、问责制、罢免制。”同年9月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》表示:“党员有权向所在党的组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求”。为完善制约和监督机制,2007年10月,胡锦涛在中共十七大报告中再次强调:重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”[7]由于世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求,2009年9月,中共十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,强调要落实党要管党、从严治党的任务,其中重要的一点就是“严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度”。2012年11月,党的十八大报告又一次聚焦这一制度,强调要“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”[8]。为加强自我治理、自我完善,促使自我进步,2013年11月27日,中共中央下发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017年)》,明确将完善党内罢免或撤换制度作为其重要内容之一。2014年10月,十八届四中全会决定:“加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系。”[9]完善、落实党内罢免或撤换制度也是其题中应有之义。 

  4.制度完善迟 

  2007年10月,中共中央纪律检查委员会向中共十七大所做的工作报告透露,未来五年将稳步开展地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求及处理的试点工作。[10]但由于“涉及到干部的去留问题向来最为敏感”,作为党内选举制度和党内监督体系中最难啃的一块硬骨头,其推进阻力之大、践行之难、过程之曲折,前所未有,“堪称如履薄冰”[11]。直到今天,《条例》规定的十项监督制度,其他大多早已经制定相应的《处理办法》,唯独这一制度的具体实施办法的制定一拖再拖。 

  5.试点推进不顺利 

  2003年12月31日《条例》制定后,党内罢免或撤换制度的试点工作逐步展开。上海市闵行区(2004年3月)、广东惠州市委(2004年11月)、浙江省绍兴市(2004年12月)等先后坚持从制度建设入手,以《党内监督条例》所体现的基本原则、法规精神和总体要求为依据,试行罢免或撤换制度。[12] 2005年6月,浙江省印发《罢免或撤换要求及处理制度实施办法》,这意味着浙江省作为全国第一个由省级地方党委将率先在党内引入罢免和撤换机制,实行党员自下而上的监督。[13]此后,国内诸多省市也纷纷开展试点。2006年6月浙江省台州市椒江区、2008年11月沈阳市、2009年甘肃省武威市等先后试行这一制度。2014年1月,湖北省纪委十届四次全体会议也强调2014年的主要任务之一就是“积极开展党内罢免撤换制度和领导干部财产申报研究试点工作”。[14] 

  综观这些试点,相对于《条例》的相关规定来说,在很多方面有了很大突破与创新。“从各地情况来看,都不同程度地在《中国共产党党内监督条例(试行)》的基本框架下,进一步充实和完善了实施细则。”[15]但值得注意的是,“这项中央纪委的试点工作在各地开展得并非顺利。由于多数地方缺少付诸实施的具体程序和机制,以及缺乏基本的保障制度,致使这项制度在落实和执行中成为党内民主的‘难中之难’。”《瞭望新闻周刊》记者致电或实地采访时发现,各地对实施党内罢免或撤换制度的进展和成效,始终保持着出人意料的“低调”。比如,杭州市委纪委研究室相关负责人表示:“不清楚进展情况。”而沈阳市委相关领导不接受采访,并表示“需要中纪委发函,才接受记者采访。”[16] 

  二、当前党内罢免或撤换制度存在的问题 

  作为一个目前仍在完善和试点中的敏感制度,党内罢免或撤换制度在完善、落实和执行中面临着诸多问题。这也是这一制度难以迅速在全党推进的原因之所在。 

  1.制度设计不完善 

  从前面《条例》中的相关规定我们可以发现,该程序规定只有党的地方两委委员才能有权罢免所在委员会的成员。这种设计没有把顶层和基层囊括其中,即没有对中央委员会和中央纪律检查委员会以及党的基层委员会进行明确规定;同时,忽略了罢免或撤换权应是每一个党员都应有的权利,而不是只有地方两委专享的特权;而且同级纪委不能提出罢免或撤换同级党委委员和常委的要求;再加上没有对“不称职”“上级党组织”等进行明确界定。这无疑就限制了广大党员的罢免撤换权利以及同级纪委监督同级党委的权利。而且,由“两委”委员提出罢免或撤换的要求,与选举的主体不一致。这些均与《党章》和《党员权利保障条例》的规定不吻合。因此,从制度设计层面来讲,这一制度还有很多需要完善的地方。 

  2.配套制度不完备 

  真要将党内罢免或撤换制度落到实处,仅依赖这一项制度本身是远远不够的,还要有相应的配套制度。当前,党内罢免或撤换制度相配套的制度改革尚未到位。其中,首要的一项制度——党的代表大会常任制也仍在试点当中。在此情况下,党员无法有效对其选举产生的领导干部行使罢免或撤换权,而只能寄希望于上级党组织和领导者的英明领导和明察秋毫。其次,动力机制和党员权利保障机制有待完善。现实生活中,党员行使罢免或撤换权往往冒着极大的风险。由媒体曝光的党员由于举报、揭发领导干部等原因而导致打击报复、“被穿小鞋”的相关案例屡见不鲜。此外,还应制定相关制度确保领导干部使用权力的公开、透明,增强权力运行规则的透明度,不然普通党员无从得知其是否称职,更无从行使罢免或撤换权。 

  3.利益纠葛导致推行阻力大 

  “改革开放和发展社会主义市场经济,改变了原有的资源配置方式和组织管理模式,越来越多的单位人变成社会人,各种复杂的人际关系和利益关系对党内生活带来不可低估的影响,引发了种种问题”[17]。在此情况下,“以稳定为大局要”的理由通常会成为停止启动罢免或撤换的借口。面对如此复杂的状况,如何确保对举报及罢免线索核实查处不受干扰,破除往往使提出罢免或撤换者很受伤的一些官场“潜规则”,如官官相护、递条子打招呼等,就成为我们不得不面对的问题。这一制度在试点推行时不顺利也与此直接相关。 

  4.党内自下而上民主监督意识 

  这是阻碍党内罢免或撤换制度实施的重要原因。作为封建主义政治文化残余的纲常伦理思想还在部分人心中根深蒂固,潜移默化地影响着他们的行为,表现在党内,就是一些党员顺从式、非主体性意识占据上风,某些领导干部则将自下而上的党内罢免或撤换视为“犯上”。这种现象不仅破坏了党内民主集中传统,还严重阻碍了党内监督机制的健康运行。 

  三、完善党内罢免或撤换制度的几点构想 

  尽管从当前来看,党内罢免或撤换制度存在着种种问题,但我们不能因为这些问题而对这一制度失去信心,甚至放弃党内罢免或撤换制度的实行,而应该以更加积极的态度、更加坚定的立场、更加科学的方法,以改革创新的精神有组织、有步骤地探索解决这些问题。 

  1.在汲取多元政治文化精华中建构中国特色的党内罢免或撤换制度 

  党内罢免或撤换制度的完善不能固步自封,必须根据我国国情,借鉴、汲取多元政治文化的精华,从而建立和完善中国特色社会主义政党制度架构中的罢免或撤换制度。一方面,我们要突破那种将弹劾罢免制视为西方政治文化专利品的传统观念。虽然它与我们党的党内罢免或撤换制度无论在罢免主体、方式还是对象和施用范围上都有着很大的不同。但西方资产阶级代议制在弹劾罢免制方面实践的时间比较长、比较成熟。我们借鉴吸收国外在这方面的有益经验,无疑会有助于党内罢免或撤换制度的完善。另一方面,我们也要注意汲取中国传统政治文化中的精华,注重礼治教化与道德自律的传统对党内罢免或撤换制度的推行,特别是增强领导干部的政治责任意识和廉洁自律意识会发挥一定的积极作用。 

  但我们要始终谨记的是,马克思、恩格斯、列宁等经典作家关于罢免、撤换的理论为党内罢免或撤换制度的发展奠定了最基本的原则和方法。这一点决定着这一制度的性质与发展趋向。马克思、恩格斯多次强调:“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治,一方面应当铲除全部旧的、一起被利用来反对工人阶级的压迫机器,另一方面还应当保证本身能够防范自己的代表和官吏,即宣布他们毫无例外地可以随时撤换。”[18]列宁也一再指出,“只有承认和实现选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正的民主。”[19]罢免权是“直接、彻底和立即见效的民主原则。”[20]但我们不能照搬马克思、恩格斯、列宁等经典作家关于罢免、撤换的理论,而是要将其与中国的政党政治实践相结合。 

  2.在完善制度设计和推进制度执行中规范党内罢免或撤换制度的实施办法和配套制度 

  当前,党内罢免或撤换制度在制度设计方面存在疏漏之处,在执行中又缺乏配套措施,从而导致推行这一制度举步维艰。因此,“当务之急是要抓紧制定一个适合现阶段党情并且便于操作的党内罢免或撤换实施办法,以此为桥梁和基础,把党内罢免或撤换这一民主监督机制正式启动起来,然后逐步完善和发展。”[21]具体说,一方面,在完善制度设计时不能仅仅着眼于党的地方委员会,而是将全党上下各个层级的委员会均涵盖起来,在此基础上进一步将全体党员囊括其中,从而调动普通党员自下而上监督的积极性,真正落实“党员本位”。另一方面,在推进制度执行过程中,采取慎重、稳妥的具体策略和措施落实配套制度,建立、健全党代表大会常任制、党员权利保障机制、责任奖惩制度等相关制度。此外,更为关键的是,“不能让制度成为纸老虎、稻草人。”[22]只有这样,才可能真正做到依法执政,“从源头上有效防治腐败”,“最大限度减少体制障碍和制度漏洞。”[23] 

  3.在推进试点中解决党内罢免或撤换制度的新问题 

  任何一种新生的制度,在其初始阶段特别是试点中都会面临着层出不穷的新情况新问题。“摸着石子过河”的党内罢免或撤换制度也不例外。那么,如何解决这些新问题呢?从根本上说,在没有现成经验可以遵循的情况下,必须也只能在实践中逐步妥善解决,进一步加大党内罢免或撤换制度试点的步伐,从试点的实践中汲取经验教训。而且“发现问题就及时处理,不能养痈遗患。”[24]从而使这一制度“适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善”[25],推动党内罢免或撤换制度进一步制度化、规范化、程序化。面对试点中的新情况新问题,也需要领导者有极大的胆魄和勇气,甚至有时候要有壮士断腕的决心。另外,党内罢免或撤换制度在试点中也可以借鉴其他比较成熟的制度的某些做法,如人大罢免制度等。 

  4.在营造良好的党内监督氛围中提升党员的主体意识 

  在营造党内监督的良好氛围中提升党员的主体意识是建立党内罢免或撤换制度的首要前提。美国著名学者阿历克斯·英格尔斯曾指出:“如果一个国家的人民缺乏一种能够赋予这种制度真实生命力的广泛的现代化理论基础,如果执行和运行这些现代化制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。”[26]从这种意义上说,党内罢免或撤换制度的顺利实施,必须依赖党员主体意识的培育与提升。而要做到这一点,良好的党内监督氛围必不可少。这需要全党同志共同努力,打破思想上的误区,摒除封建主义政治文化残余思想的影响,“以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争,改革党的纪律检查体制,完善反腐败体制机制,增强权力制约和监督效果”,既“要强化制约,科学配置权力,形成科学的权力结构和运行机制。”也“要强化监督,着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督”,又“要强化公开,依法公开权力运行流程,让广大干部群众在公开中监督,保证权力正确行使。”[27] 

  总的来说,完善、推进党内罢免或撤换制度既要立足当前,又要着眼长远,必须从实际出发循序渐进,逐步妥善地扎实推进。随着党中央对反腐工作越来越重视,相信将来在总结试点工作经验教训的基础上,必将形成一个更系统的、操作性更强的党内罢免或撤换制度,并在时机成熟、条件具备的情况下在全党全面实施。这一制度的推进,也必将有助于在复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务中确保权力正确行使,有利于“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,有助于改变当前“对一把手的监督仍然是一个薄弱环节”的局面,践行党的“反腐倡廉建设,必须从领导干部特别是主要领导干部抓起”的战略部署,[28]“让埋头苦干、真抓实干的干部真正得到重用、充分施展才华,让作风飘浮、哗众取宠的干部无以表功、受到贬责”[29],进而提升我们党的治理能力,提高执政有效性。 

  [1]习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》,中华人民共和国中央人民政府网,2014年1月14日,http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/14/content_2566862.htm。 

  [2]《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》,中国法制出版社2004年版,第12页。 

  [3]李一帆:《党内罢免撤换机制起步试行执行尚存困难》,《瞭望新闻周刊》 2005年第49期。 

  [4]李一帆:《党内罢免撤换机制起步试行执行尚存困难》,《瞭望新闻周刊》 2005年第49期。 

  [5]任建明:《启动党内罢免或撤换制度:动力何在》,《人民论坛》2006年第9期。 

  [6]宋美春:《基层党员谈党内罢免或撤换制度》,《人民论坛》2006年第9期。 

  [7]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第32页。 

  [8]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进?为全面建成小康社会而奋斗》,人民出版社2012年版,第29页。 

  [9]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》,中国共产党新闻网,2014年10月23日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/1023/c64094-25896724.html。 

  [10]李松:《党内罢免撤换制度“补课”》,《瞭望新闻周刊》2010年第47期。 

  [11]廖保平:《党内罢免撤换制的要过潜规则关》,光明网,2006年5月18日,http://www.gmw.cn/content/ 

  2006-05/18/content_416193.htm。 

  [12]吴红霞:《制度防腐的重大突破》,《今日浙江》2005年第17期。 

  [13]徐楠:《党内罢免撤换制度试水》,《南方周末》2006 年1 月12 日。 

  [14]《侯长安在省纪委三次全会上作工作报告》,湖北省纪委监察厅网站,2013年2月1日,http://www.hbjwjc.gov.cn/zdzl/jwqh/hyhg/23089.htm。 

  [15]李松:《党内罢免撤换制度“补课”》,《瞭望新闻周刊》2010年第47期。 

  [16]李松:《党内罢免撤换制度“补课”》,《瞭望新闻周刊》2010年第47期。 

  [17]习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》,中华人民共和国中央人民政府网,2014年1月14日,http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/14/content_2566862.htm。 

  [18]《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第12页。 

  [19]《列宁全集》第33卷,人民出版社1985年版,第105页。 

  [20]《列宁全集》第33卷,人民出版社1985年版,第108页。 

  [21]张安、邹谨:《党内罢免制度的理论追溯与思考》,《理论导刊》2009年第1期。 

  [22]习近平:《强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》,中国共产党新闻网,2014年1月15日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c64094-24120035.html。 

  [23]习近平:《强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》,中国共产党新闻网,2014年1月15日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c64094-24120035.html。 

  [24]习近平:《发现问题就及时处理 不能养痈遗患》,中国共产党新闻网,2014年1月15日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c164113-24123294.html。 

  [25]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,中国共产党新闻网,2014年1月1日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0101/c64094-23995311.html。 

  [26][美]阿历克斯·英格尔斯:《人的现代化》,殷陆君译,四川人民出版社1985年版,第4页。 

  [27]习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》,中华人民共和国中央人民政府网,2014年1月14日,http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/14/content_2566862.htm。 

  [28]习近平:《强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》,中国共产党新闻网,2014年1月15日,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0115/c64094-24120035.html。 

  [29]习近平:《在指导兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话》,群众路线网,2014年5月12日,http://qzlx.people.com.cn/n/2014/0512/c364565-25003318.html。

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