李成武

　　当今世界约70％的国家都是由两个以上的多民族构成的，民族问题也就成了这些主权国家不得不面对的客观存在。对多民族国家来说，民族工作的正确与否，民族问题处理得是否恰当，常常关乎到社会的稳定和发展。不仅如此，民族问题还常常在一些特定因素的触动下，酿成国际争端和地区冲突，从而威胁着世界的和平稳定与发展。波黑内战、巴以仇杀、车臣危机，都可以找到民族或种族矛盾的根源。著名的人类学家和社会学家格罗斯认为，民族归属是国际关系中的关键，民族主义是导致冲突的根源，民族问题已成为第二次世界大战之后政治秩序中的主要问题。“民族”与“国家”的问题既是关于战争、民族冲突、种族屠杀的悲惨记忆，又是具有不同文化、不同民族背景的世界各国人民对世界和平的期盼和共同发展的不懈追求[1]。也许正因为民族问题的敏感性，所以多民族国家在处理国内民族问题时大都谨慎行事，煞费苦心。由于政治、经济、历史、文化等因素的影响，不同的时代、不同地区、不同性质的国家和政府在处理民族问题上也各不相同。中国共产党在处理中国的民族问题上，经历了由主张“民族自决”到实行民族区域自治的过程，反映了中国共产党对中国民族问题认识的不断深化。如今，民族区域自治制度已经和另外两项制度一起写进了宪法，成为中国的基本政治制度，成为中国各少数民族政治生活的重要内容。民族区域自治制度实施50多年来，有力地促进了中国各民族的团结和稳定，也维护了国家的领土完整和主权独立，并没有导致大的民族矛盾和冲突。实践证明，这一制度契合中国多民族国家的实际。然而，也应该看到，这一制度也存在着部分有待完善的地方。本文即致力于考察这一制度，希望通过对这一制度的思考，加深对该制度的了解，也为有关部门完善这一制度提供有益的参考。

　　1、中国民族区域自治的确立

　　中国自古以来就是一个多民族的国家。远在先秦时期，对不同的文化群体，就有了“东夷”、“西戎”、“南蛮”、“北狄”所谓“四夷”的划分，有了“夷”“夏”分立的认识。这一认识起点也影响了以后的统治者。历代封建王朝在对待少数民族的问题上，要么采取武力征缴，要么实行怀柔羁縻，从来就没有把各少数民族当作平等的一员来看待。这一方面是封建统治者“非我族类，其心必异”的认识局限性所致，同时也与秦汉以来伴随着中央集权而形成的以汉文化为正统的思想密切相关。因此，在中国数千年的历史发展过程中，“夷”“夏”分立的事实始终存在，以民族身份为界限的隔膜和歧视一直延续。以至于少数民族以武力臣服汉人，入主中原建立中央集权的政权，成为统治阶级后，也未能泯灭他们在文化上的自卑心理。所以，在某种程度上可以说，不平等，互相隔阂和歧视一直是中国数千年来民族关系的主轴。而平等、团结的新型民族关系的确立，则是中国共产党领导的社会主义中国建立以后的事了。

　　诞生于20世纪初的中国共产党，是一个以马克思列宁主义武装起来的先进政党。因此，在处理国内民族问题方面，中国共产党也无一例外地接受了马列主义在这方面的主张。中国共产党成立之初，其对中国革命和社会的认识视野尚未及于民族问题。因此，在中共“一大”党章里并没有关于中国民族问题的论述。到了“二大”的时候，中国共产党才提出了解决国内民族问题的主张[2]。这当然不是中共已意识到了民族问题的重要性，而是完全源于共产国际的影响[3]。中国共产党此时确立的解决中国民族问题的主张，集中表现为强调“民族自决”，“建立中华联邦共和国。”这显然带有苏联模式的痕迹，同时也是中国共产党尚处于幼年时期，对中国历史和国内民族情况的认知有限所致。在以后的革命实践中，中国共产党逐渐扩大了在中国民族问题上的认知视野，也意识到了坚持“民族自决”可能导致的民族分裂的危险，尤其是在抗日战争时期，中国共产党亲历了日本帝国主义扶植傀儡政权，策划内蒙古独立的图谋[4]。因此，随着革命形势的变化，中国共产党开始调整自己在民族问题上的纲领，不再强调“民族自决”和“独立自治”。取而代之的是主张民族区域自治的思想。经过在陕甘宁边区少数民族地区的实践，尤其是经过1947年在内蒙古建立的第一个民族自治区的实践，中国共产党慢慢确立了以单一制下的“民族区域自治”这样的国家结构形式，作为解决中国民族问题的制度选择。1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》明确规定，在少数民族聚居地区实行民族区域自治。这就以国家法律的形式将这一制度予以规定下来。此后，民族区域自治地方的建立工作开始在全国范围内展开。1952年，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》颁布，这是中国第一部有关民族区域自治的行政法规。1954年，《中华人民共和国宪法》诞生，民族区域自治明确载入《宪法》，成为国策。“文革”期间，民族区域自治受到严重破坏。1982年颁布的《宪法》对民族区域自治制度作了更为全面的规定。1984年，有关这一制度的专门法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布，中国的民族区域自治开始在专门的法律框架内运行。2001年，中国全国人大对《自治法》进行修订，进一步将该制度明确为“中国的基本政治制度”。目前，中国共有民族自治地方154个，其中包括5个自治区、30个自治州、119个自治县（自治旗）。民族自治地方面积站国土总面积的64%，实行区域自治的少数民族达到44个，自治地方的少数民族人口占全国少数民族人口的76%。此外，还建立了1500个民族乡，作为民族区域自治的补充形式[5]。

　　2、中国实行民族区域自治的原因以及民族区域自治的主要内容

　　中国为什么要实行民族区域自治制度，一般认为是出于以下三方面的考量：首先，中国在历史上长期就是一个集中统一的国家。其次，从居住形态来看，中国各民族呈现出大杂居、小聚居的特点。第三，近代中国由于西方列强的侵辱，导致了中国境内各民族团体的内聚，形成了中华民族的群体认同。这三方面的认识集中体现了中国共产党对中国各少数民族历史和现状的把握。

　　此外，作为一个以马列主义为指导的无产阶级政党，中国共产党实行的民族区域自治，也得到了马克思列宁主义的有力支持。在此方面，马克思主义经典作家有过不少的论述：

　　“非常明显，如果不保证每一个在经济上和生活上具有较大特点并且具民族成分不同等等的区域享受这样的自治，那么现代真正的民主国家就不可能设想了。”[6]

　　“民主集中制不仅不排斥地方自治以及有特殊的经济和生活条件、民族成分等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。”[7]

　　“毫无疑义，建立拥有清一色、统一的民族成分的自治州，哪怕是最小的自治州，对于消灭一切民族压迫都是极其重要的。”[8]

　　“正确解决问题的唯一办法就是区域自治……，区域自治的优点首先在于实行的时候所遇到的不是没有地域的空中楼阁，而是居住于一定地域上的一定居民。其次，区域自治不是把人们按民族划分的，不是巩固民族壁垒的，相反的，是打破这种壁垒，把居民统一起来，以便为实现另一种划分即按阶级划分开辟道路的。最后，它使大家不必等待总的中央机关的决议而能最适当地利用本地区的天然富源并发展生产力，……总之，区域自治是解决民族问题的一个必要条件。”[9]

　　既有马克思主义的理论支撑，又能确保国家的主权独立和领土完整，还能给文化、语言各异的各少数民族群体以相当大的活动和发展空间。中国的民族区域自治制度似乎满足了国家和少数民族群体之间的各项要求，是一项相当完美的制度设想。事实是否如此呢？这还得从民族区域自治的具体内容进行分析。

　　民族自治地方的建立、区域的界限、行政地位，自治机关的民族构成、职能和自治权利，自治地方内部的民族关系，同上级国家的关系等，构成了民族区域自治的主要内容。关于这些，在《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《自治法》）这一法律文本中都有明确规定[10]。同时该法也是唯一能全面反映中国民族区域自治制度全貌的权威法律文本。根据该法，民族自治地方的建立只限定于少数民族聚居地区；自治地方的行政级别跟其它非自治地方一样，只是名称上有所不同，分别为自治区、自治州、自治县三级，相当于非自治地方的省、市、县三级；民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成，如广西壮族自治区、临夏回族自治州、岫岩满族自治县等；民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。

　　同非自治地方一样，民族自治地方的自治机关是该级人民代表大会和人民政府。民族自治地方人民政府的工作权限和方式也与非自治地方无异，都要求对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。

　　民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。民族自治地方的主要行政首长，由实行区域自治的民族的公民担任。自治地方人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

　　民族自治地方自治机关的自治权，是中国民族区域自治的最核心部分，也是自治内容的集中体现。根据《自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。但是须报经上一级国家权力机关批准后才能生效。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以变通执行或者停止执行，但须先报经该上级国家机关批准。该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。此外，自治机关在民族语言文字的使用、培养使用各类少数民族干部和专业技术人员、制定适合本地情况的社会经济发展途径、教育、文化、科技卫生、体育等各项社会事业方面，均有明确的规定。

　　由于中国各少数民族与汉族在居住形态上呈现的是“大分散，小聚居”的态势。而民族区域自治显然是根据民族的特点而采取的一种调解策略，因此，区域内的民族关系就成为一个需要加以规范和协调的敏感问题。在这方面，《自治法》也有相应的规定。例如民族自治地方的自治机关要保障本地方内各民族都享有宪法规定的公民权利，包括各民族平等的权利。同时教育他们履行公民应尽的义务。鼓励自治地方的各少数民族干部互相学习语言文字，互相尊重彼此的风俗习惯和宗教信仰。自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，要求与各民族的代表充分协商，尊重他们的意见。自治地方的自治机关应帮助聚居在本地方的其他少数民族，建立相应的自治地方或者民族乡等等。

　　《自治法》还规定了上级国家机关的职责，主要是要求上级机关在制定和下达有关政策、决议、指示、命令时，要充分考虑到民族自治地方的特殊性。同时要求要求上级国家机关采取适合民族自治地方情况的措施，帮助自治地方发展经济和社会各项事业等等。

　　3、关于中国民族区域自治的反思

　　中国的民族区域自治制度实施50多年来，有力地维护了各民族的平等、团结和稳定，也促进了民族地区的发展，中国并没有发生大的民族矛盾和冲突。这是有目共睹、无可辩驳的客观事实。但同时也应该看到，这一制度也存在着若干的不足之处，有待进一步完善和修正。尤其是在改革开放的社会转型时期，各种利益关系正在重组，原有的制度设计所体现的利益格局开始出现变化，这就要求对原有制度进行必要的修正。这些，都逐渐为学术界所意识到。总括而言，主要体现在以下几个方面：

　　首先，从自治的权限来看，这是一种有限的自治权安排。从国家结构的角度来说，无论怎样的制度安排，都是一种权力的分配方式，联邦制如此，单一制亦然。与联邦制相比，单一制国家的典型特征是全国只有一部宪法，一个中央机关，地方的权力由中央通过法律文件予以规定和改变，地方权力没有宪法保障[11]。中国的民族区域自治，是单一制下对一定区域里特定群体实行的自治，这就决定了这样的自治只是一种有限的权力安排，而非完整意义上的自治。完整意义的自治是指实行自治的人民有选择自己的政治经济文化制度的权利。自治可以划分为个人自治、集团自治、地区自治等等，并不一定以民族为单位。从中国民族区域自治的具体规定和实际情况来看，这里的自治更多地表现为民族群体的自我管理内部事务方面，即自我管辖权。

　　有限的自治权决定了自治民族不可能完全自主地选择自己的发展道路，而是要受制于主权国家的约束。然而这种有限的自治权又通过自我管辖权的实现而得到一定程度的补偿。自我管辖的真正意义在于，由于管理者天然具有的与本群体的感情系结，因此在选择发展道路时，可以充分考虑到本群体自身的特殊性，从而采取有利于本群体的发展道路，这样的道路，往往有助于群体语言、文化、宗教等的延续和传承，从而避免被强势群体同化的危险。也许这正是民族区域自治的真正意义之所在。

　　其次、中国的民族区域自治存在着民族自治与区域自治不相调和的现象[12]。从法理上来说，区域自治的自治主体是该区域内的所有居民，而民族自治的自治主体则是以民族身份为界限划分的某些民族群体。这两者之间是有着本质的区别的。关于民族区域自治，《自治法》表述为：“民族区域自治是……国家的一项基本政治制度。……是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”[13]从字面上来理解，这里强调的是区域自治，与少数民族无涉，这就意味着，实行自治的主体是该区域内的所有群体，而不是某个特定的少数民族。《自治法》也规定，民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。这就突出了区域自治的一面。然而《自治法》同时又明确规定，民族自治地方的行政首长，要由实行区域自治的民族的人士来担任。例如广西壮族自治区人民政府的主席只能由壮族来担任。这似乎又强调了民族自治的一面。其实，民族自治与区域自治的抵触现象是由区域内的民族分布状况决定的，当民族的分布在某一区域内呈现出单一的状态时，区域自治与民族自治是重合的，二者之间并无抵触的现象。但是，一旦多民族共同居住于同一区域时，就出现了民族自治与区域自治不相调和的悖论。而这一点，正是中国许多多民族自治地方共同面临的尴尬局面。例如在云南省金平苗族瑶族傣族自治县，这里的区域自治体现的其实并非苗瑶傣三个民族的“自”治，而是在该县辖区里三族的“共同”自治。而三族的共同自治在逻辑上已经不再属于自治的范畴，语意上也互相矛盾。逻辑或语意上的矛盾本不足为虑，更为深层的问题是，民族自治与区域自治的含混，极有可能引发区域内自治民族与非自治民族在社会交往行为中的权益纠纷。

　　第三、中国民族区域自治的“自治权”是“权力”还是“权利”，缺乏法理上的清晰界定。[14]“权力”（right）和“权利”（power）从本质上来讲是不一样的。权力指的是个人或组织拥有的支配他者的能力，而权利则是指个人或群体所能得到的利益。前者多与国家或党派相关联，而后者常与个人或群体的生存与发展有关。中国的民族区域自治从本质上来说是为了保障和规范少数民族群体的权益，维护民族平等和团结，促进各民族共同发展而进行的一种制度安排。因此，如果不在制度设计的层面上对自治的“权利”和“权力”进行清晰的界定和切实可行的安排。那么就有可能引起民族权益方面的纠纷，民族平等、民族团结等目标诉求就有可能落空，“自治”也极有可能变成空泛的口号和宣传用语。民族矛盾和纠纷也极有可能因此激化，从而影响着国家的稳定和社会的发展，也背离了实行民族区域自治的初衷。

　　此外，民族区域自治制度基本上是一种以族别身份为标准所作的制度安排，这就可能导致对国家离心和向心两种因素的同时出现。向心的格局是通过强调对民族国家（nation-state）的忠诚而实现的，在此过程中，国旗国徽国歌等等政治符号都是强调的因素。此外，以国家为行为主体的外交、体育、会展等等也在塑模国家的心理边界方面起着非常重要的作用。与此同时，民族区域自治又在少数民族与主体民族之间划定了一条明显的界限。少数民族群体通过自治的途径管理自己的内部事务，发展本民族的语言、文化、宗教事业。这样一来，民族分立的事实就可能始终存在。而自治天然具有的对管辖权无限扩大的追求和主权国家的权力控制之间也存在着矛盾。因而也就导致了离心因素的出现。如此，则“多元”的客观事实就有可能一直存在，而“一体”的格局却难以真正达成。这其中的隐患是不言而喻的。因此，民族区域自治作为多民族国家的一种政治调解的策略，具有双刃剑的典型特征。它需要主权国家加以小心翼翼地运用和把握，才能避免不利局面的出现。在此方面，苏联的教训足以令人警省。而加拿大等国因实行多元文化政策而导致的民族主义泛滥、民族独立运动高涨也引人深思。

　　在显性的制度层面存在着上述不足，在隐性的非制度层面，中国的民族区域自治也存在着许多令人担忧的情况。最突出的莫过于“汉优夷劣”的集体无意识对民族交往的影响。具体来说，由于几千年来不平等的民族关系，导致了“汉族先进，少数民族落后”，“汉族优秀，少数民族低劣”的刻板认识，随着历史的变迁，这种刻板认识逐渐内化为一种集体无意识，这种集体无意识不仅为汉族所拥有，甚至也成了少数民族在与汉族交往互动时社会心理的一部分。在这种集体无意识的左右下，言及少数民族时，人们自然会联想到奇异的风俗、不同的语言、艳丽的服饰、以及能歌善舞、缺乏商品意识等不恰当的少数民族形象[15]。这些民族意象正如西方人想象的长袍马褂、扎辫子、裹小脚的当代中国汉人形象一样，是极为不恰切的。然而正是这种有关民族形象的集体无意识，在民族间设立了一道道看不见的鸿沟，阻碍着民族间的正常交往和互动。而民族区域自治的制度安排又无形中加深了这种民族间的心理边界，使得民族间的融合即使在完成了语言服饰等外在物质文化的趋同后，仍然在心理的层面保留着自己的群体认同。这就是为什么满族在语言服饰都与汉人无异后仍然坚持自己的族群认同的原因之所在。同样的例子在畲族、白族、回族等民族中都不难找到。

　　另外，时代的发展和社会的变迁也对中国的民族区域自治产生着不小的影响。例如，随着以网络为主的新的传媒工具的出现，以及全球范围内实时新闻的流行。使得在世界上任何地方发生的有关民族矛盾和冲突的事件，都牵扯着国内民族群体敏感的神经。对他们产生着不良的影响。同时，网络的出现还使得传统的社会控制方式减弱，政府对社会各领域的监管出现了真空地带。于是，一些以宣泄民族主义情绪为目的网站和论坛开始出现，这些，都有可能助长狭隘的民族主义的泛滥。同时，随着中国加入世界贸易组织和以市场为导向的改革的深入，原有的计划经济体制下对少数民族地区的经济优惠政策逐渐失去了效用。如果不及时进行政策的调整，努力缩短民族地区与发达地区的差距，那么，一旦这种差距超越了可以忍受的限度，就有可能产生大的矛盾和冲突。这种矛盾和冲突如果批上了民族运动的外衣，其影响就更为久远，难以消除。

　　4、结语

　　以上笔者讨论了中国民族区域自治的实践历程、主要内容，以及存在的问题。需要指出的是，民族区域自治存在的上述问题并不意味着这一制度设计的失败，恰恰相反，中国50多年来没有发生较大的民族冲突，就有力地证明了这一制度安排的成功。作为一种立足于现实的制度设计，民族区域自治实际上不可能解决民族地区的所有问题，也很难完成既保护民族传统文化的延续，又促使少数民族全面参与到主流社会的政治、经济、文化等各个层面中的任务。因为任何一种制度设计，都不可能完全契合实际存在的情况，也不可能完全满足各方面的利益需求。况且，群体或地方利益的诉求也不是一成不变的，它总是随着社会的发展变迁而在不断地调整。随着世界政治经济形势的发展变化，随着各少数民族地区的发展，民族地区必将出现越来越多的难以通过民族区域自治解决的问题，这就要求我们因应形势的发展，对这一制度进行调整，不断完善。本文指出这一制度的不足之处，也正是出于完善这一制度的考量，毕竟，发现问题往往是解决问题的前奏。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[作者简介] 李成武，法学博士，助理研究员，当代中国研究所第三研究室，100009。

　　[1] [美]菲利克斯·格罗斯著，王建娥，魏强译：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，“编者序言”。新华出版社，2003。

　　[2]中共中央统战部编：《民族问题文献汇编  1921年7月—1949年9月》，中共中央党校出版社1991年版，第18页。

　　[3]李成武：《从“民族自决”到“区域自治”——中国共产党解决中国民族问题的历史考察》，张启华主编：《中国共产党与新中国建设》（上卷），当代中国出版社，2003年版。

　　[4] 1936年8月24日《中共中央关于内蒙工作的指示信》明确指出：“内蒙古绥远，形势非常紧急，日本帝国主义所制造的蒙古独立政府已经成立，其军队正向绥东大举进攻，目前在变整个内蒙古为日本殖民地，以求再并吞全中国与进攻苏联。……听随日本帝国主义所制造的德王所领导的‘独立自治’，而实际是走向内蒙古灭亡变成日本殖民地。”中共中央统战部编：《民族问题文献汇编  1921年7月—1949年9月》，中共中央党校出版社1991年版，第416 — 418 页。

　　[5]文精：《中国民族区域自治的历程与经验——在“民族区域自治国际学术研讨会”上的演讲》，载王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社，2002年。

　　[6]《列宁选集》第二卷，第360页，人民出版社，1995年。

　　[7]《列宁选集》第二卷，第359页，人民出版社，1995年。

　　[8]《列宁选集》第二卷，第362页，人民出版社，1995年。

　　[9]《斯大林全集》第二卷，第353-354页，人民出版社，1956年。

　　[10]下文有关民族区域自治内容的叙述，皆本于《中华人民共和国民族区域自治法》，出于行文方便考虑，不再一一注明。

　　[11]何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，第148页，1988年。

　　[12]周勇：《探究中国“区域自治”和“民族自治”结合之路》，王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社，2002年。

　　[13]《中华人民共和国民族区域自治法》“序言”。

　　[14]周勇：《探究中国“区域自治”和“民族自治”结合之路》，王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社，2002年。

　　[15]例如谈及蒙古族时，人们往往在脑海里浮现出蒙古包、蒙古袍、蓝天白云下的草原、奔跑的畜群等意象。而傣族则有可能与孔雀、筒裙、竹楼、凤尾竹等形象相关联。

　　程中原主编：《中国特色社会主义：奠基·开创·发展》，当代中国出版社