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继承与创新:全国政协“双周协商座谈会”的多维解析
发布时间: 2017-01-17    作者:刘维芳    来源:第十五届国史学术年会论文集 2016-09-01
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  “双周座谈会”(以下简称“双谈”)是政协第一届全国委员会建立的一种工作制度,是中国共产党和中央人民政府同各民主党派、各人民团体和各界爱国民主人士共商国是的一种方式。从1950年4月到1966年7月,全国政协共举行了114次“双谈”[1],对协调统一战线内部关系,促进各党派团体合作起到了重要作用。“文化大革命”开始后“双谈”停止活动。1979年12月,邓小平亲自批准了全国政协机关党组关于举行“双谈”问题的报告,使“双谈”传统得以延续。[2]中共十八大后,全国政协在继承“双谈”传统基础上,创立了“双周协商座谈会”制度,使“双谈”重新回到中国政治舞台,并成为政协协商民主的经常化平台和重要品牌。通过对“双周协商座谈会”实施以来理论和实践的多角度剖析,并将其与新中国成立初期的“双谈”加以比较,分析它的优势及其还需继续完善的方面,对于丰富社会主义协商民主理论,不断深化协商民主实践,均具有重要的理论与现实意义。 

  一、协商形式:继承历史上“双周座谈会”传统并有所创新 

  2012年11月举行的中共十八大提出:“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”[3]。十八届三中全会更是明确提出“增加协商密度,提高协商成效”[4]的新要求。为此,第十二届全国政协继续探索专题协商的实现形式,在广泛充分征求各民主党派、各专门委员会意见建议基础上,建立了“双周协商座谈会”制度。从1966年停止到2013年的重启,时隔47年,“双周座谈会”这一在“文革”开始后淡出政治舞台的“参政议政”重要渠道重新出现在公众视野中。 

  “双周协商座谈会”是对新中国成立初期百余次“双周座谈会”的继承、创新和发展。从继承的角度看,“双周协商座谈”继承了“双谈”“神仙会”的优良传统。早年的“双周座谈会”也常被称作“神仙会”,指的是会议精神非常自由,基本就是“三自、三不”。“三自”:自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题;“三不”:不打棍子、不扣帽子、不抓辫子。在新中国成立初期的很长一段时间,“双谈”都是秉承着这一协商原则,成为各党派参政议政的重要平台。“双周协商座谈会”也发扬了这种精神,每一场座谈会的开始,与会人员围坐在一张椭圆形的会议桌旁,发言不分主次,允许现场插话,允许交锋,没有穿靴戴帽,没有空话套话,直奔主题,讲问题、谈看法、说建议。目的让大家畅所欲言,把问题谈深谈透,从而能够进行更为深入的讨论,形成更加科学有效的政策建议。 

  从创新的角度来看,“双周协商座谈”与历史上的“双谈”相比又有所不同,主要表现为规模更小、专业性更强。新中国成立初期的“双谈”是以参加政协全国委员会的中国共产党、各民主党派、各人民团体所推派的代表以及政协全国委员会常务委员为主体,主要目的是沟通思想,强调学习与沟通。从参会人数来看相对较多,甚至出现过一场会200多人的情况。[5]而“双周协商座谈会”更突出协商议政, 

  座谈的目的是要形成有关建议或提案上报中央,开会的目的明确,专业性很强。参会人数也大大减少,每次座谈会邀请20人左右,参会人员主要是与座谈会主题相关的委员,其中大多数是相关领域的知名专家。同时,邀请中共中央、国务院有关部门负责同志直接听取意见,以推动建言献策成果转化。讨论后,经报请中共中央正式批准,由全国政协办公厅、各民主党派中央、政协各专门委员会具体组织实施。并邀请相关部门到场,以保证打通政协与政府部委、党内与党外的沟通渠道,推动建言献策成果转化。这种小规模的座谈,每次都聚焦一个问题展开座谈交流,参与者也是有备而来,有的放矢,绝不空谈,座谈质量也得到了提升。 

  二、协商主题:聚焦中共十八大以来的一系列新政策,内容更加丰富多元 

  从协商主题来看,1950年4月到1954年6月的“双谈”主要围绕以下内容展开:抗美援朝、土地改革、镇压反革命、“三反”“五反”运动、亚太区域和平会议筹备情况等。1957年12月到1958年4月,“双谈”的内容主要是:民主党派思想改造、“反右”斗争、对“右派分子”的处理和民主党派整风问题等。1960年2月至1966年7月,“双谈”讨论最为集中的是“神仙会”及“双百”方针的问题,进一步加强统一战线的工作,为右派摘帽的问题,爱国主义、国际主义、社会主义教育运动问题等。十一届三中全会以后,在继承“双谈”传统基础上,人民政协就进一步加强统一战线和政协的工作、国家经济发展重大问题、科教文卫以及社会治安等问题都进行了广泛的协商和交流。 

  进入新世纪新阶段,随着全面改革进程加快,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,社会阶级和阶层结构出现的变化,人民群众利益要求和愿望也日益多样化。如何有效整合和平衡各种利益关系,将改革开放的成果让最大多数的人共享,对于进一步推进改革有十分重要的意义。改革前后的政治实践也从正反两个方面证明:协商运行的好坏,直接决定国家运行的水平与民主发展的程度。“双周协商座谈会”制度的创立,既是人民政协在新形势下的新创造,也是对上述需求的新回应。 

  “双周协商座谈会”每年年度计划安排由全国政协主席办公会议讨论后,经报请中共中央正式批准,在议题选择上,以“小题目作大文章”,坚持研究党和国家的重大关键性课题,研究涉及人民群众根本利益的战略课题。从2013年10月至2014年12月,已召开了24次。从协商主题来看,围绕经济体制改革核心问题,召开了“如何统筹稳增长、调结构、促改革,保持经济发展良好势头”(2013年10月22日)、“发展特高压输电,优化电力布局”(2014年5月15日)、“化解过剩产能过程中需关注和解决的问题”(2014年5月27日)、“推进‘丝绸之路经济带’建设需要重视的问题及建议”(2014年8月21日)、“大力支持中小微企业技术创新”(2014年11月27日)等会议,从探索基本经济制度有效实现形式、完善现代市场体系、转变政府职能等方面积极调研议政,为推动经济结构战略性调整建言献策;抓住法治中国建设这一重大改革课题,召开了“确保依法独立公正行使审判权检察权”(2014年5月6日)、“利用大数据技术提升政府治理能力”(2014年6月12日)等座谈会,就支持司法机关依法独立行使职权、推进政府信息公开、完善行政执法体制等提出政策建议;围绕文化体制机制创新召开了“深化科技体制改革、着力提升原始与创新能力”(2013年12月5日)、“推进海外华文教育发展”(2014年4月17日)、“城镇化进程中传统村落保护”(2014年12月12日)等座谈,对统筹文化设施与内容配套建设、处理好政府主导与市场机制关系等提出意见建议,就建立产学研协同创新机制、传统文化保护等深入开展调研议政;选取生态文明体制改革和生态文明建设领域重要问题,围绕“加强汽车尾气治理、减少城市大气污染”(2013年12月24日)、关于“核电和清洁能源发展”(2014年1月9日)、“南水北调中线水源地水质保护问题”(2014年7月10日)、“利用水泥窑协同处置垃圾废弃物”(2014年10月30日)等开展协商座谈,为保护生态环境、建设美丽中国发挥积极作用;在关系国计民生的社会治理问题方面,就“改善大学毕业生就业创业环境”(2014年6月26日)、“构建医养结合型养老护理模式”(2014年9月25日)等出谋划策。[6]聚焦推动科学发展、全面深化改革中的重大问题和群众最为关切的问题出实招、谋良策,为全面深化改革、经济社会发展添助力、增合力。 

  “双周协商座谈会”与新中国成立初期的“双周座谈会”相比,在座谈主题上更加丰富和多元。虽然都是围绕着党和国家的重大关键性问题进行协商座谈,但随着国家建设发展阶段的变迁,以及政协地位和作用的变化,座谈的主题也由新中国成立初期对抗美援朝、土地改革、过渡时期总路线等问题的探讨,演变为改革开放后对国家经济发展、科教文卫、社会治安问题,以至新世纪以来的科学协调发展、深化改革、环境保护、社会治理、司法公正等问题的探讨。与此前的协商座谈会相比,“双周协商座谈会”增加了许多反映国家和社会发展的新元素:如政府社会治理、生态环境保护、维护社会公平正义等方面的内容;体现了中共十八大以来新一代领导集体全面深化改革、切实推进国家治理体系和治理能力现代化,推进法治国家和法治政府建设的一系列重大举措。“双谈”主题从最初的以“时事政治”为主,组织民主党派学习和思想改造,逐步变为“双周协商座谈会”上对政治、经济、文化、社会等全方位多层次的探讨,主体从相对“单一”发展为日益“多元”。 

  三、协商效果:完善了协商格局、增强了交流力度、加深了共识程度 

  全国政协“双周协商座谈会”是以“双周”为时间间隔,融专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商为一体,实现了以界别为基础、专题为内容、对口为纽带、座谈为主要方法的特殊会议协商形式,起到了增加协商密度、增加交流力度、增加共识程度的作用。 

  首先,“双周协商座谈会”的召开进一步完善了全国政协的协商格局。“双周座谈会”与每年1次的政协全体会议(会期约9天)、每年5次的政协常委会议(会期2天半)、每年2次的专题协商会(会期1天)功能互补,改变了过去“年委员,季常委,月主席”的状况,丰富了履行职能的载体,拓宽了协商民主的渠道,促进了全面协商、重点协商、专题协商以及“双周协商座谈会”多种协商形式的共同发展,完善了全国政协协商民主广泛、多层、制度化的发展。当前,人民政协已经形成了以全体会议为龙头、以专题议政性常委会议和专题协商会为重点、以双周协商座谈会为常态的协商议政格局[7]。 

  其次,“双周协商座谈会”的召开增强了交流力度。新中国成立初期的“双谈”,被分为了三个时期,其中曾经两度停止活动,“文革”时期更是完全停止。十一届三中全会以后,在延续“双周座谈会”协商传统下,民主党派无党派人士座谈会每年召开的次数也屈指可数。除去政协各个专门委员会内部的专题座谈外,以全国政协名义举办的“专题协商会”自2005年第一次举办,10年共举办了11次,平均每年仅一次。而根据2013年通过的《双周协商座谈会工作办法(试行)》,“双周协商座谈会”是一般每两个星期举行一次,安排在星期四下午,每年举行20次左右。[8]2013年10月重启的“双周协商座谈会”至2014年12月已经召开了24次,基本做到了有序规划,按期举行。以双周协商座谈会为代表,全国政协2014年大大增加了协商密度,概括起来就是“1420”:1次全会,2次专题议政性常委会议和2次专题协商会,比往年各增加一次,近20次双周协商座谈会。[9]一般每次邀请20人左右参与交流,一年来近400名委员参与,一届下来就是2000名委员参与,委员参与人数和座谈会召开的密度都不容小觑。[10] 

  再次,“双周协商座谈会”有利于进一步凝聚共识。当前改革已经进入到了深水区,许多重大改革举措都会触及到部分人的利益,政协的作用就是充分反映社情民意,通过协商平台,让各种意见建议交流、碰撞,不同利益群体才会最终达成共识,以最终推动改革的进程发展。通过两周一次的双周协商座谈,有利于共产党与民主党派进一步凝聚发展的共识、改革的共识、法治的共识、反腐的共识、核心价值观的共识。在公共平台的讨论中、公共事务的决策中,大家的观点上可以有分歧,态度上却可以达成共识;认识上可以有分歧,底线上却可以保持共识;判断上可以有分歧,规则上却可以守住共识;现实选择上可能有分歧,未来目标上却可以选择共识。有了这样的共识民主,才能找到最大公约数,增强整个社会的黏性。“双周协商座谈会”作为全国政协协商民主的经常性平台和重要品牌,通过协商于决策之前和决策之中,通过规范的程序进行平等、自由的对话、沟通、争论,使各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求,确保党和政府决策中能够听到各方面的意见建议、接受各方面的民主监督,从而在公共利益最大化的前提下,达成各方可以接受的共识并形成法律或决策付诸实施。确保事关国计民生的重大问题能充分体现民意、集中民智,达成和增进共识。 

  四、几点思考 

  “双周协商座谈会”对新中国成立初期“双谈”的继承和发展。从产生的历史背景和人民政协所处的地位和作用来看,二者还存在较大的差异。 

  1.两者所处的历史背景存在差异 

  “双周座谈会”是由各民主党派和无党派民主人士联合发起,缘于新中国成立前民主党派的“双谈”传统,确立于1950年。从国内形势来看,新中国面临着巩固政权的艰巨任务,还面临着土地改革、剿除“匪患”、镇压反革命的任务。民主党派的知识分子也都脱胎于旧社会,他们接受社会主义的中国还存在一个思想转化的过程。从国际上来看,除了苏联等少数社会主义国家承认中国外,西方国家还没有承认中国的新生政权和国际地位。这些对新生的共和国来说都是前所未有的考验。此时民主党派与共产党借助“双周座谈会”平台,群策群力,共同商议国家政治生活的重大问题,进行对民主党派的思想改造,向他们宣传马列主义的思想,有十分重要的现实意义。“双周协商座谈会”是中共十八大之后全国政协继承传统上的创新。此时,共和国已经走过了六十多个春秋,民主党派的知识分子大多都生在新中国,长在红旗下,从思想上和行动上对党和国家的政策了解和支持。中国早已获得联合国常任理事国的席位,并在外交上打开新局面。“冷战”结束,世界由两极走向多级,我国进入全面深化改革完善和发展中国特色社会主义时期,中共通过汲取新中国成立以来正反两方面的经验教训,对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识比以往深刻多了。在这样历史背景下,“双周协商座谈会”由政协全国委员会发起,特别是强调中国特色社会主义是全面发展、全面进步的,民主是社会主义核心价值观的不可或缺要素,协商民主与选举民主都是人民民主的必要形式,都必须搞好,这样的政治生态环境,是“双周座谈会”所不具备的。 

  2.两个时期人民政协所处的地位和作用存在很大差异 

  1949年9月21日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商会议制度。此后到1954年第一届全国人民代表大会召开前,中国人民政治协商会议的职责定位是“人民民主统一战线的组织形式”,并代行人民代表大会的职权。[11]以1954年9月一届全国人大的召开为标志,人民政协完成了代行全国人民代表大会职权的历史任务,但作为统一战线组织仍继续存在和发挥作用。政协既不是国家权力机关,也不是一般的人民团体,而是党派性质的统一战线的组织,是各党派的协商机关。“文革”结束后,1979年6月15日,时任政协全国委员会主席的邓小平在全国政协五届二次会议开幕式上做了题为“新时期的统一战线和人民政协的任务”的讲话,对新时期统一战线的性质、对象、范围、方针和任务以及人民政协地位和作用等问题作出科学论断,指出新时期统一战线和人民政协的任务是:调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,团结一切可以团结的力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面,为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。[12]上述讲话成为指导新时期统一战线和人民政协的纲领性文献。1982年,人民政协的性质和作用被载入宪法。1989年12月,中共中央制定颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,提出:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”,是中国共产党同各民主党派合作的基本方针。[13]1993年又通过修改宪法,将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[14]写入宪法序言,多党合作和政治协商制度所体现的协商民主得到宪法的认可和保障。1995年初,中共中央正式转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,首次提出人民政协“三个是”的性质定位,即“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度,体现了我国政治体制的特点和优势”,[15] 2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,首次以正式文件的形式论证了这两种重要民主形式,即选举民主与协商民主。2012年党的十八大《报告》和2013年的十八届三中全会《决定》再次明确了推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。“双周协商座谈会”对“双谈”的继承和创新,也是基于人民政协地位和作用发展变化的必然结果。 

  “双周协商座谈会”自创立以来,发挥了重要的功能,其内在价值也值得肯定。但从健全社会主义协商民主制度的角度审视,“双周协商座谈会”的功能尚有进一步提升的空间。 

  3.扩大议题,增强政治协商 

  “双周协商座谈会”的议题大多是选取经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题进行协商。但是,目前双周协商座谈会的议题基本停留在经济社会发展方面,比较少触及政治体制改革。笔者通过对“双谈”2014年12月之前24次座谈会已经讨论的议题进行梳理,涵盖了经济社会发展的方方面面。议题中社会治理和科教文卫共有8个;经济问题居次,为7个;生态问题4个;法律问题3个,政治问题只有2个。人民政协的功能包括“政治协商、民主监督、参政议政”等方面的内容,把“政治”放在突出位置,是“政治协商”的题中应有之义。“双周协商座谈”作为人民政协政治协商的经常化平台,在“政治协商”方面的议题还体现得不够多,在强化民主监督问题方面还几乎没有涉及。既然全面深化改革要求更加注重改革的系统性、整体性、协同性,并且“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”[16],因而“双周协商座谈会”有必要安排若干政治体制改革的议题,“从另一个角度看问题,出主意”[17]。 

  4.沟通上层与下层 

  “双周协商座谈会”协商层次高。从人员构成来看,参会人员主要是与座谈会主题相关的委员,其中大多数是相关领域的知名专家。此外,还邀请中共中央、国务院有关部门负责同志直接听取意见,以推动建言献策成果转化。双周协商座谈会属于高层次的协商民主,其有着基层协商无法比拟的优势。但是,党的十八届三中全会指出,协商民主是“党的群众路线在政治领域的重要体现”[18],而党的群众路线强调“从群众中来,到群众中去”,因而双周协商座谈会应更多地反映各阶层群众的意愿、诉求并有助于推进决策的科学化,同样问政于民、问需于民、问计于民。为此,有效沟通“上层”与“下层”,将高层协商座谈与公民有序参与对接,是进一步发挥专题协商正向功能的重要条件。 

  5.加强协商文化建设 

  在中国发展协商民主制度,一个主要的障碍是文化层面的。我国经历了长达数千年的漫长的封建社会,在此基础上形成了以自然主义经济模式为基础的传统政治文化,以封建专制为主要特征的政治传统。这种传统政治文化对我国的影响是根深蒂固的。在现代社会的公民政治活动中,依然可以发现传统政治意识如政治依附、臣民顺从、权威崇拜、宗法观念等痕迹。这种根深蒂固的传统政治文化使得在我国现代民主政治发展的过程中很难形成参与型政治文化。发展社会主义协商民主政治,一个必要的前提条件是形成良好的政治参与,从文化的视角来看,就是形成社会主义协商民主文化。具体到“双周协商座谈会”,就是要通过弘扬协商文化,以理性平和、有进有退的心态,达到协商中的和而不同,使多元异质因素在碰撞、交织中相互融合的目的。 

  [1]郑万通:《人民政协六十年的光辉历程和重要启示》,《人民政协报》2009年9月17日。 

  [2]牛旭光:《邓小平与新时期人民政协》,《人民政协报》2004年8月2日。 

  [3]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,《光明日报》2012年11月18日。 

  [4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《光明日报》2013年11月16日。 

  [5]据1951年12月的统计,一次座谈会参加人数最多时有200多人。参见《从双周座谈会到双周协商座谈会》,《人民政协报》2014年9月20日。 

  [6]笔者根据《人民日报》《光明日报》《人民政协报》相关报道编辑整理。 

  [7]《完善双周协商座谈会等协商形式》,《光明日报》2015年3月4日。 

  [8]《全国政协双周协商座谈会:小支点?大舞台》,中国政协新闻网,2014年9月18日,http://cppcc.people.com.cn/n/2014/0918/c34948-25689226.html。 

  [9]倪迅、周洪双:《社会主义协商民主是实实在在的:全国政协履职一年回眸》,《光明日报》2015年3月3日。 

  [10]《全国政协双周协商座谈会:小支点?大舞台》,中国政协新闻网,2014年9月18日,http://cppcc.people.com.cn/n/2014/0918/c34948-25689226.html。 

  [11]《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社2011年版,第4页。 

  [12]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第187页。 

  [13]《十三大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2011年版,第243~244页。 

  [14]《中华人民共和国宪法修正案(1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过)》,《人民日报》1993年3月20日。 

  [15]《政协章程和政协章程修正案学习读本》,人民出版社2004年版,第230页。 

  [16]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第164页。 

  [17]《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第273页。 

  [18]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《光明日报》2013年11月16日。

    相关链接 - 当代中国研究所 - 中国社会科学院网 - 两弹一星历史研究 - 人民网 - 新华网 - 全国人大网 - 中国政府网 - 全国政协网 - 中国网  - 中国军网 - 中央文献研究室
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