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科学划分责任 做好环境污染第三方治理
作者:    发布时间:2018/07/11    来源:中国环境报 
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  作者:生态环境部华东督察局 佘进
  环境污染第三方治理是排污者按合同约定支付费用,委托专业环境服务公司进行污染治理的治污模式。由专业环境服务公司进行治污,能够提高治污效率,让企业管理者有更多精力投入到企业生产中。同时,第三方治理方式往往将若干分散企业的污染物集中处理和排放,也便于政府部门进行监管。
  2014年12月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》;2017年7月,原环境保护部印发了《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》,均明确要求坚持排污者担负污染治理主体责任,第三方治理单位按照有关法律法规、标准以及排污单位的委托要求,承担合同约定的污染治理责任。治污主体责任的明确,有利于促进排污企业对第三方进行监管,提升污染治理的效果。
  但在实际运作过程中,一些地方第三方治理模式下的治污责任落实还存在一些问题,部分排污者甚至采取第三方治理模式逃避和转嫁治污责任。
  一是排污企业与第三方的责任认定存在困难。一方面,在某些情形下难以认清责任主体,“排污者担负污染治理主体责任,第三方治理单位按照有关法律法规和标准以及排污单位的委托要求,承担合同约定的污染治理责任”,这一责任体系得不到落实。例如,工业园区集中污水处理设施同时服务于多个排污企业的第三方治理企业,超标排放时很难确定负主体责任的具体排污企业。另一方面,排污方和第三方的治污要求有时不一致,导致责任追究困难。
  二是排污企业和第三方的内部合同责任有时难以分清。合同中虽然约定了双方的责任,但在实际操作中,有关双方的责任边界及违约处罚往往很难界定。例如,发生超标排污时,排污企业认为治污工作已委托第三方处理,排污不达标应由第三方担责;第三方认为是排污企业违反合同约定进行排污,导致污染物处理困难、超标排放。超标原因的举证繁琐而困难,致使双方在内部责任认定过程中存在障碍。
  三是第三方治理的客观性、准确性在现行的责任体系下易受干扰。由于第三方企业经常直接从排污企业获得项目,经济上依附于排污企业,造成双方地位不平等。为了维持合作关系,有的第三方往往愿意配合排污企业的各类要求甚至部分不合理要求,特别是在不必承担治污主体责任的情况下,第三方参与造假的情况时有发生,增加了环境监管的难度。
  四是对第三方治理模式的环境监管执法还有待完善。在双方责任难以分清的情况下,一些地方实际监管执法过程中,对排污者自建污染处理设施、委托第三方运行的模式,监管对象通常是排污企业;在第三方自建厂房和污染处理设施的情况下,监管对象常为第三方,这就难以追究排污者本身的责任,没有贯彻“排污企业负污染治理主体责任”的精神。这导致在排污企业与第三方环境违法成本不一致时,排污企业易通过第三方治理模式转嫁治污责任。例如,一些地区为强化环境违法行为监管,对违法排污企业除了按法律规定进行处理处罚外,还运用金融、信用评价等其他政策手段进行约束,这些措施对体量大、融资需求强烈的企业具有强大的威慑力,但对第三方的影响相对较小,导致部分企业为防止受到相关限制,特意委托甚至自行组建第三方进行治污,转移治污责任。
  要做好第三方环境污染治理,必须明确排污方和第三方的权责边界,并确保相应责任落实到位。对此,笔者建议做好以下几点:
  第一,对第三方治理模式下的主体责任、治理责任等概念进一步细化。各地可探索建立科学的责任划分机制,分情形明确排污方和第三方的责任内涵。既明确主体责任和治理责任具体要求,又明确责任的具体边界,便于环境监管和责任追究中对排污方和第三方实施“尽职免责”“失职追责”。同时,应合理规定排污企业与第三方治理企业的责任差别和奖惩措施,减少因为责任划分不合理导致的治污责任梯度转移。
  第二,依法强化监管。出台相应的环境监管执法实施细则,严格按照法律法规要求,加强监督执法,督促双方真正担负起相应的污染治理责任。
  第三,在政策方面加强引导。培育和规范第三方治理市场,通过不断完善,建立较为成熟的第三方治理模式,解除排污方和第三方的困惑和后顾之忧。特别是对第三方企业,要综合运用法律法规、经济、政策等手段,既维护其独立地位,又要让其承担合理的治污责任,使其不必和排污企业同流合污,也不必替排污企业“背锅”,最终达到以治污实效为导向、发挥好自身专业优势的效果。

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