第六节  1992年以来中央与地方经济关系的变化

　　1992年以后，随着经济体制改革目标的明确和社会主义市场经济框架的基本建立，长期困扰我国管理体制的中央政府与地方政府之间的经济权限划分也逐渐明确起来，由于所有制结构的多元化和市场机制在资源配置中发挥着基础的作用，那种计划经济体制下“一统就死、一放就乱”的现象正在向“管而不死、放而不乱”过渡。

　　一、市场经济基础上的中央与地方经济关系调整

　　1992年2月邓小平南方谈话以后，中国共产党很快在社会主义市场经济的基础上统一了对经济体制改革的认识，从而结束了十几年来“摸着石头过河”以及对传统社会主义经济体制进行修补完善的改革。社会主义市场经济体制改革目标的确立，使计划与市场关系、政府与企业关系等一系列关系都明确起来，这为中央与地方经济权限的合理稳定划分创造了条件。

　　1992年邓小平南方谈话以后，由于中央还处于继续实行治理整顿的思路中，在政策和宏观计划方面都没有大干快上的准备，这一方面使地方政府敢于自作主张，另一方面也使中央政府因缺乏准备而对突如其来的经济过热不能有效控制，结果导致了1992年至1993年各地乱上开发区、金融失控、房地产业畸形繁荣等一系列问题。

　　我们知道，中央与地方的关系，是一种领导与被领导的关系，中央的权威，即权力有效程度的体现，是建立在领导能力上的。中央政府与地方政府分权，有两种方式，一是中央政府协商性地主动地分权，将那些中央政府无法有效管理或管理成本过高的事权交给地方政府；二是中央政府被动地分权，由于中央政府管理能力低或管理成本过高，地方政府主动地承担了部分本应由中央政府管理的事务，扩大了自己的权力。在中国两千年封建社会中，后一种分权屡见不鲜，由于中央政府不能有效管理国家，轻者中央政府软弱无力，重者地方割据，中央政府政令不出国门。

　　1992年，从国家的基本经济思想和政策来看，发生了急剧的变化，在此之前，尽管13年的经济改革已使党的十三大确定了“政府调控市场，市场引导企业”的改革方向，但是由于1989年的政治风波又使党和政府这个问题在理论上和政策上含糊起来，结果导致许多人处于观望状态（尽管心里明白中国的经济改革只能走市场经济的道路，但是不敢说更不敢去做）。邓小平的南巡讲话如一声春雷，重新明确了中国经济的发展方向是市场经济，这对于此前正按照“计划经济与市场调节相结合”的思路来管理经济的中央政府来说，无论就能力和见识来说，都失去了优势，特别是作为应制订大政方针的职能，更落在了地方政府的要求后面，可以说，此时的中央政府在全国急速向市场经济过渡并大干快上之际，没有发挥出其应有的预见和领导作用，1992年10月的党的十四大，只不过是对已有的理论突破予以承认和肯定而已。这就是1992年至1993年上半年，宏观经济失控，中央政府显得软弱无力的根本原因。

　　尽管1992年初邓小平南巡讲话提出社会主义市场经济目标和大干快上时，中央政府在这方面的理论和政策准备是不足的，但是当年10月召开的党的十四大仍然提出了逐步实行分税制，在新的社会主义市场经济体制框架内“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性。”

　　1993年下半年，对于因金融失控导致的经济过热和投机盛行（有人称之为“泡沫经济”），中央政府终于从1992年的思想震荡中缓过劲来，开始使用长期以来行之有效的行政手段来整顿金融，进行宏观调控。从1992年邓小平南巡讲话后开始着手进行的社会主义市场经济改革思路和对策研究，1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》才拿出了比较具体的思路和政策，但是这已经是一年半以后的事情了。从1994年起，中央与地方的权力划分，才开始真正走出“一放就乱，一收就死”怪圈，向科学合理的关系迈进，其主要表现就是1994年实行分税制和1995年的银行体制改革。

　　1994年1月1日开始实行的分税制，是我国中央与地方经济关系开始走上制度化和稳定化的重要标志。

　　早在1987年10月，党的十三大通过的政治报告即提出：“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制，正确处理中央和地方，国家、企业和个人的经济利益关系。”但是由于当时条件不成熟，此议遂被搁置。1993年十四届三中全会前后，经过慎重、充分的准备，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》和一系列税收法规，决定从1994年1月1日起对财税体制进行全方位的改革。分税制财政体制改革的主要内容为：（1）将关税、消费税及铁路银行保险部门交纳的收入等等关系到全国性宏观调控的税种划归中央固定收入，将营业税、农业税等与地方经济和社会发展关系密切且适合于地方征管的税种划归地方固定收入，一些收入稳定、数额较大、具有中性特征的税种如增值税、资源税等则由中央与地方共享；（2）按照1993年地方实际收入以及改革后中央和地方收入划分等情况，确定地方净上划收入数，并依此作为中央对地方的返还基数，中央收入的增长部分，按1：0．3的比例返还给地方；（3）规定中央财政主要承担国家安全、外交、中央国家机关运转、实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展支出，地方财政主要承担本地区政权机关所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。

　　在金融体制改革方面，在1993年下半年整顿金融秩序的基础上，经过一年的准备，1995年开始实行适应市场经济要求的银行体制改革。

　　在传统计划经济体制下，作为国有的银行，实际上不是真正的企业，由于金融业是关系国计民生的重要行业，政府对其控制是紧的。在我国，从建国初期就规定，对于象人民银行、供销合作总社、进出口总公司等在地方有分支机构的国有企事业单位，其在地方的机构，在政治上要受地方党委领导，业务上要受地方政府监督，地方政府对于其干部的任免有建议权。实际上，由于这些机构吃、住、行、工作甚至家庭都是在当地，起政企不分的条件下，其业务不可能不受地方政府的影响，在中央强调“条条”而集权时，地方政府对当地的金融机构的影响就小一些，但是当中央政府在这些企事业单位实行权力下放时，这些分支机构及其人员，出于本身利益的考虑，对地方政府的种种要求，往往很难拒绝，甚至共同应付中央政府。改革开放以后，随着银行管理权的下放，地方金融机构呆帐增多的主要原因之一，就是地方政府对银行贷款业务的干预。同样，1992年至1993年上半年这场由地方政府推动的经济过热，地方金融机构是起了推波助澜作用的，地方银行信贷失控、大量举办经济实体、违规拆借融资，都是地方政府“大干快上”意图的体现。可以说，银行体制不改革，即不划分中央银行、政策性银行、商业性银行，使商业银行不再作为政府的附属物，从各级政府的干预下独立出来，就很难有效约束地方政府的权力，在宏观调控方面，中央政府就无法有效使用金融杠杆，中央与地方的经济关系依然会出现左右摇摆，陷入一统就死、一放就乱的境地。

　　1995年8月，《中央银行法》和《商业银行法》先后出台，尽管银行的转制不会很快完成，但是就中央与地方经济关系来说，这毕竟是继分税制后的又一重大举措，就象车之两轮一样，它们奠定了合理划分中央与地方经济关系的制度基础。如果说，分税制是从经济实力上保证了中央政府对整个国民经济的调控能力，那么银行法则是从体制上保证了中央政府可以有效使用金融杠杆这个重要杠杆来调控宏观经济。

　　在中央政府经历了15年以放权让利为特征的中央与地方关系改革以后，从1994年开始转为在市场经济基础上的中央政府集中宏观控制权力的趋势，但这只是事情的一个方面，还应看到，另一方面，中央政府的集权与传统体制下的集权是根本不同的，中央政府宏观控制权力的集中并不意味着其干预范围的扩大，相反却是将更多的事权交给地方政府，而随着政企分开，地方政府又要将许多权力还给企业和市场。中央政府和地方政府在新的社会主义市场经济中都需要重新确定自己的地位和权力。

　　1995年9月，江泽民同志在党的十四届五中全会上提出：“在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”

　　全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》重申了上述思想，并指出“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”由此看来，由于宏观调控权控制在中央，地方政府的经济管理职能仅限于当地的基础设施建设、执法、环境保护等，就中央与地方经济权限的划分来看，在市场经济条件下，经济越发展，地方政府的权力就越小。

　　1997年7月，香港回归祖国；1999年12月，澳门也回归祖国。这两件中国现代史上的重大历史事件，对于中央政府与地方政府经济关系也带来的很大的影响，使得中央政府给予地方政府的经济权力在继经济特区后，又有了一个实质性的变革，那就是允许“一国两制”，允许香港和澳门具有独立的财政、关税。这对于未来的台湾统一，是一个很好的中央与地方关系的制度设计，非常有助于推进整个中华民族的统一。

　　二、十六大以来中央与地方经济关系的改革方向和前瞻