人力作为三大生产要素之一，其能否合理配置和不断优化，是决定经济发展快慢的重要因素。中国共产党从马克思主义基本原理和中国最广大人民群众的利益出发，57年来始终特别关注如何发挥中国人口多、劳动力丰富的特点和充分调动人民群众的生产积极性。从1949年中华人民共和国成立以来至今，我国的经济体制经历了一个由新民主主义（多种经济成分并存、计划与市场共同发挥作用）到苏联模式的社会主义（单一公有制和计划经济），再到社会主义市场经济的巨大变化。与此同时，还伴随着中国的工业化由初期到中期的推进过程。在上述经济体制和产业结构两个变化过程中，若从劳动力资源的利用和开发角度看，始终存在着两个基本问题：一是如何使劳动力资源尽快从传统的、低效的农业转移到现代工业和第三产业，以迅速实现工业化；二是如何充分发挥各个产业中的劳动者（包括经营管理者）个人积极性，提高劳动生产率和经济效益。

　　应该说，世界上已经完成工业化的发达国家和地区，其工业化的过程，是伴随着市场化的，即工业化是与市场经济发育和成熟过程相一致的。因此人力资源的配置和劳动者积极性的调动（择业自由度和权益的提高），也是一个平缓的市场调节、工会斗争和政府干预的渐进过程。

　　第一节  建国初期的人力资源和就业结构

　　中华人民共和国建立之初，中国的人力资源是相当丰富的，但又是畸形的，即一方面低素质的劳动力供给总量大大超过需求，存在着严重的过剩；另一方面高素质的、有专业技术的劳动力又非常短缺，甚至不得不引进苏联专家。另外，劳动资源的配置也是相当落后的，绝大部分集中在落后的农村。

　　据统计，1949年底，全国（不包括港、澳、台地区）共有人口54167万人，其中城镇人口占10•64%，乡村人口占89•36%；从业人员18082万人，其中城镇从业人员占8•5%，乡村从业人员占91•5%。在上述人口中，平均每万人中有大学生2•2人，中学生23人，小学生450人。到1952年，在每万人中，大学生人数为3•3人，中学生55人，小学生889人。 即使这样低的比例，1952年大学虽然计划招收7•5万名学生，还是面临着招生不满的忧虑（因许多学生参加工作，应届高中毕业生太少），政务院不得不下达指示，禁止各单位自行到中学招工，扩大助学金发放，要求努力争取高中生全部升入大学，至少保证95%以上。即使达到上述要求，还需要从党政军整编中抽调2万名青年知识分子补足应届高中生升学差额。 

　　由于教育落后，劳动力素质普遍较低。据估计，在全国就业人口中，具有初中以上文化程度者不会超过5%。据1952年的统计，在全国就业人口中，每万人中有科技人员7•4人，每万名职工中（尚不包括占就业人口90%以上的农民和个体经济劳动者）有科技人员269人。另据1952年全国干部统计资料显示 ，在2470700名干部中，专业技术人员为34•4万人，占13•9%，其中工程技术人员为133684人，仅占5•4%。在这247万名干部中，按文化程度划分，大专以上文化程度者占6•58%，高中文化程度者占15•54%，初中文化程度者占36•98%，小学文化程度者占37•80%，文盲占3•10%。

　　乡村干部的文化水平也普遍很低。据辽宁省1955年的调查，“全省共有9038个行政村，乡村主要干部（正副村长、正副支书）按每村三、四人计算，有35000多人，据教育厅重点调查推算，其中文盲约25100人，占乡村主要干部总数的百分之六十左右。” 

　　再从当时承担大量基本建设工程的建筑行业看，在1952年的就业人员中，有技术的职工仅占职工总数的10%～20%，其余80%～90%的职工没有专门技术，只是一般劳动力，因此建筑公司之间相互挖人的现象很普遍。周恩来总理在1952年7月就说：“我们的大学毕业生也少得很，今年七凑八凑，才凑到两三万人，而我们每年平均却需要十万人。” 1955年，在城镇职工中，文盲的比例在50%以上，有的产业，如煤矿、建筑业，在60%～70%以上。 在全国国营工业企业中，担任领导职务的干部共有14863人，其中受过高等教育和中等教育的人员只占8•4%。

　　再从人力资源配置来看，1949年，占全国劳动力91•5%的人数属于农业个体劳动者，1952年则降至88%；在城镇就业人员中，个体劳动者也占有很大的比重，1949年为724万人，占城镇从业人数的47•2%；1952年为883万人，占城镇从业人数的35•5%。在上述就业人员中，实际上还有许多属于“隐形”的富裕的劳动力，即过剩的人力资源。据1952年8月召开的全劳动国就业会议的统计，由于人多地少，尽管农业落后，以人力、畜力为主，农村中仍然存在着大量的剩余劳动力。土地改革以后，农村中的失业无业人数大幅度降低，1952年约为135万人（主要是手工业者和商贩），但是农业剩余劳动力却人数众多、有增无减。1952年全国共有农业剩余劳动力4039万人，占农业劳动力总数的16•8%。农业剩余劳动力不仅数量大，而且是一个全国性的问题，即使地多人少的东北、西北地区，农业剩余劳动力也不少，东北地区富裕123万人，占本区农业劳动力总数的11•1%；西北地区富裕90万人，占本区农业劳动力总数的7•2%。但会议估计实际的剩余还远大于这个数字（据西南区的估计，农村全劳力在土改后超过需要量的40%～50%，照这个比例，仅四川一省就富裕出1000万人，而上述统计西南区的农业剩余劳动力仅1115万人，占农业劳动力总数的24%）。农村劳动力不仅过剩，而且素质也不高，在50年代中期，在农村青壮年中，约有80%的人是文盲。

　　在城市，旧中国遗留下来的大量失业人口成为政府很大的压力。1950年，仅登记的失业工人即达166•4万人，占当时城市职工总数的21%，此外还有不少失业的知识分子。对于处于贫困线上并且没有社会保障的广大城市居民来说，失业就意味着挨饿，1950年春，在一些大城市里，因就业无望、生活无着而自杀的事时有所闻。到1952年，在全国城市登记要求就业的人数仍然有162•2万人。国家统计局推算的1952年城市待业率为13•2%，而根据日本学者南进亮的推算，1952年的城市失业率则高达17•32%。  实际上，在城市的就业人员中，相当一部分以小商、小贩的形式聚集在第三产业中，处于利润微薄、过度竞争状态。即使如此，由于城乡之间劳动者收入的差距和城市现代生活的吸引力，，仍然有大量农民被吸引到城市寻找职业，进一步加大了城市就业压力（据当时一些典型调查，建国初期城市工人平均收入是农民平均收入的3倍左右，《中国统计年鉴（1983）》则说1952年非农业居民的平均消费水平为农民的2•4倍）。据1951年春统计，仅东北的沈阳、鞍山两市，即有进城找工作的农民两万余人。由于这些农民一般年轻，能吃苦、福利和工资待遇要求不高，需要简单体力劳动的单位一般比较愿意雇佣农民工。

　　这种大量劳动力处于乡村从事农业生产，文化水平很低、甚至还有许多文盲的状态到20世纪60年代前期并没有根本性的改变。1964年全国人口普查数据显示，每10万人拥有的各种受教育程度人口情况如下：大专及以上416人，高中和中专1319人，初中4680人，小学28330人；而文盲人口则达到23327万人，文盲率达到33•58%。 再从执政的中国共产党党员受教育程度来看，也很低。据1961年年底的统计，在1746万多党员中，大学文化的占1．65%，高中文化的占3．55%，初中文化的占17．65%，高小文化的占27．44%，初小文化的占32．23%，文盲占17．48%；再从职业来看，工人占14．57%，农民占50．52%，职员占26．31%，学生占0．63%，军人占6．06%，其他占1．91%。

　　第二节  人力资源配置政策和制度的形成