二、关于建立乡村民主政权

　  解放战争时期，中国共产党继续贯彻在乡村民主政治思想，并以此作为革命胜利的重要保障。1947年9月，刘少奇在全国土地会议的结论中就说：“蒋介石靠美国，我们是靠老百姓。但靠老百姓要有两个条件：第一个是反对地主，平分土地；第二个就是民主，不准许站在人民头上屙屎撒尿。这两个条件我们可以做到，做不到就不象个共产党的样子。”[52]因此，在解放区普遍开展土地改革的同时，民主建政也相应成为土改后的重要任务。

　  在开展土地改革和农村整党工作的同时，中国共产党自然看到了建立和健全政权机构的重要性和迫切性。全国土地会议期间，刘少奇在给中央的报告中即指出：在会议综合的各地农民的四大要求（土地、生产资本、民主、负担公平）中，“土地与民主又是基本要求，而民主是保障与巩固土地改革彻底胜利的基本条件，是全体农民向我政府和干部的迫切要求，原因是我们干部强迫压制群众的作风，脱离群众，已达惊人程度。”[53]

　  （一）关于地主、富农的公民权问题

解放战争时期，由于阶级矛盾激化和解放区开展了彻底的土地改革，抗日战争时期建立的以抗日民族统一战线为基础的“三三制”政权必然要发生变化，乡村基层政权中的以开明士绅为代表的地主富农必然要被排挤出去。但是，在法律和宣传上，党仍然没有放弃“三三制”，并在土地改革后即给予了地主富农公民权。

　  1947年2月1日，中共中央就是否应该继续贯彻“三三制”问题发出指示，明确指出废除三三制的意见是错误的，在政权建设方面应继续执行三三制。1948年5月31日，中共中央再次重申上述指示，要求各地严格执行并将情况报告中央。

　  但是实际上，为顺利进行土改和保证土改的成果，在土地改革中及其完成后，地主、富农的选举权和被选举权被剥夺了。例如1947年11月12日中共中央批转的“中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”即提出：“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可（一般以称人民代表会议为妥。中央注），但在土改中被打倒的地主富农及其它反动分子，均不应有选举权与被选举权（新式富农除外。中央注）。望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会政权。” [54]

　  但是，党同时认为对于地主富农的公民权也不是长期剥夺，而只是在一定时期内。1948年1月15日，毛泽东针对1947年土地改革中有些地区将地主扫地出门甚至肉体消灭的左倾错误，特别指出：“地主作为一个阶级要消灭，作为个人要保护。为什幺要消灭地主阶级？因为它代表的是反动的生产关系。……但废除地主阶级的私有权，并不等于连他的人也不要了。地主和旧式富农占农村人口十分之一，全国共有三千六百万人，这是社会的劳动力，是一种财富。我们分一份土地、财产给他，让他参加生产劳动，他能抬担架，能生产粮食，还能缴公粮，对国家有利。至于选举权，农民在几年之内是不愿意给他的，那幺是不是永世不给了？不是的，开始先不给，过些年后经过劳动改造变成了农民就可以给了。”[55]

　  1948年2月22日，中共中央在关于“老区半老区的土地改革与整党工作”的指示中提出：“在一切地方，在土改工作与整党工作大致完成以后，即应实行普选，成立乡村人民代表大会，并改选乡村政府。在农会的委员会中，在乡村人民代表大会及政府委员会中，一般地贫雇农新中农应合占三分之二，旧中农及其它劳动分子应占三分之一。”[56]

　  1948年4月，毛泽东指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。到了那时，贫农团和农会就成为它们的助手。”[57]

　  1948年7月19日，中共中央就东北局请示土改后地主富农是否享有选举权问题，立即发出“关于地主富农选举权问题的指示”，提出：“在选举条例中不必规定地主富农有无选举权被选举权的条文，只规定不及法定年龄者、有神经病者，经军法、法院或人民法庭判决，剥夺公民权者及有反革命行为经政府缉办有案者皆无选举权即可。对于农村中反动的地主旧富农可经法庭判决剥夺公民权若干年（但也不必判得太多太久），其它地富为数不多，即算他们参加选举也无多大危险（自然要注意党的领导）。公开在条例中规定剥夺地富选举权条文，对全国可能发生不好影响。”[58]

　  1948年10月16日，中共中央发出“关于地主、旧富农的选举权与被选举权问题的指示”，再次重申了上述政策，指出“在恢复守法地主及旧富农分子公民权后，我们党与劳动人民将与他们进行和平的合法的斗争。”并要求“在实行恢复一般守法地主及旧富农分子公民权时，必须是有准备有步骤地，根据各区各村的具体情况，逐渐实施，切不要无准备无计划地普遍宣布。同时，因为过去在土改过程中，暂时剥夺地富的公民权时，并未公开宣布，现在也用不着统一公开宣布。”“在实施的具体步骤上，首先必须在党内、在农民内部，进行充分的解释教育与思想酝酿。”[59]

　  （二）关于整顿乡村政权和群众组织

　  1947年8月召开的全国土地会议，针对农村土改中存在的基层党政组织不纯、干部作风问题较多的现象，认为：由于战争环境和许多村的干部多年未改选，乡村政府干部存在着不少官僚主义、宗派主义、强迫命令以及自私贪污等不良作风。不少干部对敌人斗争坚决，但是对群众则不负责任，不受群众监督，在工作中强迫命令、贪污、多占“斗争果实”；有些干部虽然出身于贫雇农，但是由于当了干部，经济地位上升很快；干部大多不当兵，不出“抗勤”，负担较轻，并且以当兵、派抗勤、出负担，抬高阶级成分去打击反对者；部分村干部分成二、三个宗派，互相反对，轮番上台，但各派作风差不多，少数最坏者甚至成为新恶霸。[60]

　  因此，会议在决定整党的同时，也提出了整顿乡村政府、群众组织（包括民兵）和建立健全民主制度的要求。会议通过的《中国土地法大纲》，如前所述，还专门增加了保障农民民主权利的条文。

　  但是，由于全国土地会议强调保障农民的民主权利和反对包庇地主富农的“右倾”行为，因此在土改和整顿中，又出现了片面强调“群众要怎样办就怎样办”和所谓“贫雇农路线”的错误倾向。这种倾向最早突出反映在晋绥解放区，从9月到12月，晋绥的党政文告和报刊等新闻媒体都反复强调“群众要怎样办就怎样办”。如晋绥边区临时委员会在《告农民书》就强调：（1）对于“反动地主”、“恶霸富农”，“大家要怎样惩办就怎样惩办”；（2）对于“农民当中少数的恶霸、敌伪爪牙和地主的狗腿子”，“大家要怎样惩办就怎样惩办”；（3）对于“党政军民和其它一切机关中混进去的阶级异己分子、投机分子、新恶霸、敌伪人员等”，“大家要怎样惩办就怎样惩办”。[61]这种以“左”的面貌出现的错误倾向，在其它解放区也多少存在着。直到1947年12月中共中央召开的“十二月会议”上才得到纠正。

　  （三）关于乡村民主政权的形式问题

　  尽管在土地改革过程中，党强调“一切权力归农会”，而农会中的权力又控制在贫雇农委员会（或贫雇农小组）手中。但是并不认为土地改革完成以后，仍然采取这种方式，而是把它作为一种过渡办法。“在目前土地改革期间，应由无地、少地农民组成贫农团，再由贫农团大会选举贫农委员会（可不叫贫农小组）。”“一切权力归农会的口号，应改为一切权力归农民代表会。乡村农民大会及农民代表会，区、县、省各级农民代表会（或称人民代表会），应为各级政府最高权力机关，由各级代表会委任各级政府委员会。而各级农会委员会即等于各级代表会的常驻机关，与以前参议会的常驻委员会差不多。它与各级政府委员会同时存在，并经常监督政府工作，且由它按时召集代表会审查并决定政府工作。”[62]但是实际上，在乡村两级，由贫农团领导的农会成为基层政权。[63]这种以农民代表会形式的政权组织虽然是临时的，是为了进行土地改革，但是它的民主形式却也为建立乡村民主政权提供了较好的过渡形式。1947年10月26日，中央工委给晋绥分局的电报中即说：“领导骨干依靠县、区、村农民代表会去进行一切工作的形式很好，望普遍运用与发挥代表会的作用，并多开代表会去解决各种问题。这种代表会议将来可能成为解放区民主政权的经常制度，将一切权力集中到代表会。”[64]

　  1947年11月12日，中共中央批转“中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”。指示提出：“应将解放区政权，改组为人民代表会政权。”“各级农民代表会，或人民代表会，为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会，而不应集中于委员会，或群众大会。”“各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举（亦可说由人民直接委派），县以上由区、县代表会间接选举。”“各级政府机关，应向代表会报告自己的一切工作，并请求审查和批准。代表会对于政府的行政、立法、司法、监察及武装等一切事项，均有权决议或否决之，各政府机关须完全遵守并执行代表会决议。”“代表会代表不称职者，得随时由选民撤回另派。各级政府委员会不称职者，得由代表会全部或个别撤换、审核。”[65]这种制度，实际上已经是后来各级人民代表大会的雏形。

　  1948年1月23日，刘少奇致电华北、山东、华东、热河解放区党的负责人，提出建政问题：“又华北有许多地方无乡一级组织，因此一个区领导四、五十个或六、七十个村，小区亦领导二、三十个村，如此断然无法领导。故必须建立乡一级组织，一区成立七、八个或上十个乡，一乡管理五、六个或上七、八个村，成立乡代表大会及乡农会与乡政府和支部等，以乡为基层组织，工作重点放在乡，如此即可大大免去村中复杂的组织形式，减少村干部、村财政，而工作效能会加强。在山地即以现在的行政村为乡。这个办法，在平山试行，毫无困难，益处甚多，望酌量采用。”[66] 2月4日，刘少奇又致电薄一波，再次提出乡村基层政权建设问题，除重申上述观点外，又说：“在乡成立后，乡应组织人民代表大会，只在必要与可能时才开全乡人民大会，村则只成立人民大会，而不要人民代表大会。并须使村的组织，大大简化起来，以乡为基层组织重点，各种问题的决定权都归乡，使必要的村干部（村干部可一律称为乡干部）只成为执行乡决定和指示的人员。如此，似更能使我们掌握对乡村的领导。”[67]

　  1948年4月，毛泽东指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。到了那时，贫农团和农会就成为它们的助手。”[68]

　  （四）关于民主建政的进程安排

　  关于民主建政的进度安排，中央工委最初的预计是比较乐观的。1947年9月6日，中共中央工委在给中共中央的请示报告中提出：“在平分土地之后，再实行农村民主运动，由下而上整党整政，召集村农民大会及区、县、省、边区各级农民代表会，由群众审查并改选各级干部，公开党员及党的支部，建立各级人民监察委员会并建立各种经常的民主制度，反对官僚主义。预计在明年春耕以前，完成由上而下整党及平分土地，以后再进行由下而上的整党整政。约三四个月亦可完成。”[69]可见当时对建政工作的估计还是比较乐观的。

　  1948年5月25日，毛泽东为中共中央起草的党内指示规定1948年的任务之一是：在整顿党组织、农会、贫农团和开展土地改革的同时，“建立乡（村）、区、县三级人民代表会议，并选举三级政府委员会。”[70]

　  1948年7月15日，彭真在华北局扩大会议上提出：“必须争取在明年春季大体完成县、区、村各级政权的民主选举。为了使这次政权建设成为更广大的群众运动，首先应该是群众懂得如何使用政权这个工具，来保护他们自己的人权、地权、财权及其它各种权利与自由，不受侵犯及不公平的待遇。只有这样，才能使政权建设成为广大群众自觉的运动，并使政权建设在比较短的时间中获得应有的成绩。”关于政权形式，彭真说：“土地改革以来的经验更加证明，人民掌握政权的最好的形式是人民代表会议。人民不但应有选出其代表的完整权利，而且必须有随时招回其代表的充分权利。此外，在政权中还应建立检察机关，以防止政权工作人员的官僚主义。各地应迅速搜集关于人民代表会议的经验，报告中央局，以便研究和拟订关于人民代表会议的各种制度与规程。”[71]

　  1948年12月20日，中共中央发出《关于县村人民代表会议的指示》，指出人民代表会议是新民主主义政权的最好形式。要求各地认真贯彻，建立和完善这种制度。根据中央的指示，华北解放区的多数村庄在土地改革后建立了人民代表会议；东北解放区在1949年3月以前，吉林、松江、合江、嫩江、黑龙江五省实行了村政权的普选。

　  实际上，1947年战略反攻以后，随着解放区的迅速扩大和南方的解放，老解放区的干部大量调出随军南下，从而降低了老解放区农村干部的素质，这也影响了华北解放区的民主建政工作。冀鲁豫区党委1949年6月的报告就说：“干部经过几次南调，特别是区委和小区干部质量已极弱，许多工作不能贯彻到村，”“总之，南调干部后，区干绝大多数是农民出身的，因此，领导上对区干的思想上必须抓紧，建立严格的批评与自我批评，而在组织形式上应照顾到农民干部家庭生活的困难，从现有水平逐步提高。”[72]

　  在新解放区，由于1948年2月以后规定新区暂不实行土地改革，而是开展减租减息，因此民主建政工作自然也与实行土地改革的老区有所不同。1948年12月2日，中共中央提出：“新区在减租减息阶段，一方面，由于群众尚未充分发动，如果在县、区、乡即吸收开明士绅参加成立人民代表会议，就会模糊农民的阶级意识，妨碍农民反封建斗争的发展，另一方面，群众斗争又尚未进入彻底消灭封建的阶段，如果剥夺地主与旧富农之选举与被选举权，则又不妥。因此，在新区暂不成立县、区、乡三级人民代表会议。应先自上而下地委派县、区、乡三级行政人员，先组织农民协会，并由农民协会及其所召集之农民代表会议实际上起人民代表会议的作用，作为政权的群众基础。”[73]

　  三、关于整顿村财政